土地財(cái)政問(wèn)題

1、一、一、概念現(xiàn)狀概念現(xiàn)狀二、二、形成原因形成原因三、三、弊端分析弊端分析四、四、解決途徑解決途徑一、概念現(xiàn)狀（一）土地財(cái)政的概念（一）土地財(cái)政的概念1、土地財(cái)政、土地財(cái)政（1）地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)所進(jìn)行的財(cái)政）地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)所進(jìn)行的財(cái)政 收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。（2）屬于預(yù)算外收入，被稱(chēng)為）屬于預(yù)算外收入，被稱(chēng)為“第二財(cái)政第二財(cái)政”，占地方可支，占地方可支配財(cái)政收入的比重高達(dá)配財(cái)政收入的比重高達(dá)40%-60%。（3）土地財(cái)政）土地財(cái)政賣(mài)地財(cái)政（土地出讓金）賣(mài)地財(cái)政（土地出讓金）2、土地相關(guān)收入、土地相關(guān)收入（1）地租性收入）地租性收入 土地使用

2、者向國(guó)家支付的土地出讓金土地使用者向國(guó)家支付的土地出讓金 劃撥用地的使用者繳納的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用劃撥用地的使用者繳納的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用 土地使用者租用國(guó)有土地租賃收入（年租金）土地使用者租用國(guó)有土地租賃收入（年租金） 國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股的分紅或股利國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股的分紅或股利 （2）與土地相關(guān)的稅收入與土地相關(guān)的稅收入 （3）收費(fèi)收入收費(fèi)收入二、形成原因（一）（一）經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素 國(guó)家分稅制改革與激勵(lì)約束機(jī)制國(guó)家分稅制改革與激勵(lì)約束機(jī)制 （二）（二）政治驅(qū)動(dòng)因素政治驅(qū)動(dòng)因素 國(guó)家現(xiàn)行的土地制度與征用制度國(guó)家現(xiàn)行的土地制度與征用制度 （三）（三）社會(huì)驅(qū)動(dòng)因素社會(huì)驅(qū)動(dòng)因

3、素 地方政府?dāng)U大城市規(guī)模與城市化地方政府?dāng)U大城市規(guī)模與城市化（一）（一） 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素 國(guó)家分稅制改革與激勵(lì)約束機(jī)制國(guó)家分稅制改革與激勵(lì)約束機(jī)制 1994年，我國(guó)實(shí)施了以提高中央財(cái)政收入在國(guó)民收入和財(cái)政總年，我國(guó)實(shí)施了以提高中央財(cái)政收入在國(guó)民收入和財(cái)政總收入中的比例為目的的分稅制改革。直接導(dǎo)致地方政府收入中的比例為目的的分稅制改革。直接導(dǎo)致地方政府“財(cái)權(quán)上財(cái)權(quán)上移移”、“事權(quán)增加事權(quán)增加”的狀況的狀況,形成形成地方財(cái)政收入和支出間的缺口。地方財(cái)政收入和支出間的缺口。 面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的地方政府財(cái)政支出規(guī)模迅速膨脹與面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的地方政府財(cái)政支出規(guī)模迅速膨脹與財(cái)政收入

4、規(guī)模狹窄的矛盾財(cái)政收入規(guī)模狹窄的矛盾,地方政府必然轉(zhuǎn)向另一種激勵(lì)機(jī)制來(lái)擴(kuò)大地方政府必然轉(zhuǎn)向另一種激勵(lì)機(jī)制來(lái)擴(kuò)大財(cái)源。分稅制改革后土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅是財(cái)源。分稅制改革后土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅是地地方政府獨(dú)享方政府獨(dú)享的。在現(xiàn)行的政績(jī)考核體系下的。在現(xiàn)行的政績(jī)考核體系下,促使地方官員通過(guò)做大促使地方官員通過(guò)做大GDP和上繳財(cái)政收入來(lái)顯示和上繳財(cái)政收入來(lái)顯示政績(jī)政績(jī),獲得獲得晉升晉升的機(jī)會(huì)。的機(jī)會(huì)。 因此因此,行政管理體制中存在的激勵(lì)約束機(jī)制和地方政府官員的政行政管理體制中存在的激勵(lì)約束機(jī)制和地方政府官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)位績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)位,成為地方政府追逐土地財(cái)政的

5、成為地方政府追逐土地財(cái)政的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素。內(nèi)在經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素。地方地方中央中央上收稅收，下放責(zé)任上收稅收，下放責(zé)任地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡地方政府財(cái)政收支不平衡地方政府財(cái)政收支不平衡解決財(cái)政困難解決財(cái)政困難非規(guī)范稅收非規(guī)范稅收管理不規(guī)范管理不規(guī)范只規(guī)范預(yù)算內(nèi)政府資金管理，預(yù)算只規(guī)范預(yù)算內(nèi)政府資金管理，預(yù)算外資金收入運(yùn)作模式?jīng)]有有效規(guī)范外資金收入運(yùn)作模式?jīng)]有有效規(guī)范( (二二) )政治驅(qū)動(dòng)因素政治驅(qū)動(dòng)因素 國(guó)家現(xiàn)行的土地制度與征用制度國(guó)家現(xiàn)行的土地制度與征用制度 依據(jù)憲法，依據(jù)憲法，“國(guó)家為了公共利益的需要國(guó)家為了公共利益的需要, ,可以依照法可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或

6、者征用并給予補(bǔ)償律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這就在法。這就在法律上規(guī)定了律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國(guó)家所有農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國(guó)家所有權(quán)處于不平等的被動(dòng)從屬地位權(quán)處于不平等的被動(dòng)從屬地位, ,現(xiàn)行的土地制度與征用制現(xiàn)行的土地制度與征用制度為地方政府補(bǔ)充財(cái)政預(yù)算和城市擴(kuò)張所需的資金提供了度為地方政府補(bǔ)充財(cái)政預(yù)算和城市擴(kuò)張所需的資金提供了一條捷徑。一條捷徑。( (三三) )社會(huì)驅(qū)動(dòng)因素社會(huì)驅(qū)動(dòng)因素 地方政府?dāng)U大城市規(guī)模與城市化地方政府?dāng)U大城市規(guī)模與城市化 要啟動(dòng)城市化要啟動(dòng)城市化, ,就要擴(kuò)張城市的外延和投資規(guī)模就要擴(kuò)張城市的外延和投資規(guī)模, ,而城而城市

7、規(guī)模的擴(kuò)張市規(guī)模的擴(kuò)張, ,意味著政府手中必須有支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意味著政府手中必須有支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先期墊付資本先期墊付資本。因此。因此, ,“經(jīng)營(yíng)城市說(shuō)經(jīng)營(yíng)城市說(shuō)”也就大行其道。也就大行其道。國(guó)有國(guó)有土地出讓土地出讓, ,不僅解決了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資不僅解決了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金緊缺的問(wèn)題金緊缺的問(wèn)題, ,也帶動(dòng)了地方政府房地產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等稅費(fèi)也帶動(dòng)了地方政府房地產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等稅費(fèi)的增加與本地經(jīng)濟(jì)的繁榮。的增加與本地經(jīng)濟(jì)的繁榮。三、弊端分析 客觀上講，土地財(cái)政是地方政府的主要理財(cái)方式，通過(guò)融資，推客觀上講，土地財(cái)政是地方政府的主要理財(cái)方式，通過(guò)融資，推進(jìn)了城市

8、的快速發(fā)展。但是，地方建設(shè)對(duì)土地的依賴(lài)也越大，其存在進(jìn)了城市的快速發(fā)展。但是，地方建設(shè)對(duì)土地的依賴(lài)也越大，其存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性也越大，不利于地方財(cái)政安全、金融和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持風(fēng)險(xiǎn)的可能性也越大，不利于地方財(cái)政安全、金融和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其負(fù)面的效應(yīng)大概有以下幾方面：續(xù)發(fā)展，其負(fù)面的效應(yīng)大概有以下幾方面：一、大規(guī)模的拆建、征用土地，既造成土地浪費(fèi)，也帶來(lái)農(nóng)民失業(yè)。一、大規(guī)模的拆建、征用土地，既造成土地浪費(fèi)，也帶來(lái)農(nóng)民失業(yè)。二、推高房?jī)r(jià)，加劇城市居民購(gòu)房困難。二、推高房?jī)r(jià)，加劇城市居民購(gòu)房困難。三、積累財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。三、積累財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。四、容易滋生地方政府四、容易滋生地方政府“懶政行為懶

9、政行為”、“腐敗行為腐敗行為”。四、解決途徑( (一一) )盡快建立完善與地方政府事權(quán)相匹配的財(cái)政體制盡快建立完善與地方政府事權(quán)相匹配的財(cái)政體制 減輕目前加在地方的不合理事權(quán)減輕目前加在地方的不合理事權(quán), ,改變地方政府財(cái)政收支不平衡改變地方政府財(cái)政收支不平衡的局面的局面, ,確保政府能夠不依賴(lài)于土地財(cái)政入而保證財(cái)政自給。確保政府能夠不依賴(lài)于土地財(cái)政入而保證財(cái)政自給。( (二二) )從制度保障方面建立現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)征用制度從制度保障方面建立現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)征用制度 1 1、以法律、制度設(shè)計(jì)盡快明確明晰農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、以法律、制度設(shè)計(jì)盡快明確明晰農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán), ,使農(nóng)民真正使農(nóng)民真正像主人一

10、樣掌控土地像主人一樣掌控土地, ,能夠自主流通和抵押土地使用權(quán)能夠自主流通和抵押土地使用權(quán), ,保證農(nóng)地流保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益和土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值同步增長(zhǎng)。轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益和土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值同步增長(zhǎng)。 2 2、另一方面、另一方面, ,改革征地補(bǔ)償制度改革征地補(bǔ)償制度, ,重新制定征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重新制定征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), ,使其使其與城市擴(kuò)張、建設(shè)的收益掛起鉤來(lái)，確立農(nóng)民主體地位。與城市擴(kuò)張、建設(shè)的收益掛起鉤來(lái)，確立農(nóng)民主體地位。( (三三) )建立以增強(qiáng)公民福利為指向的官員政績(jī)考核體系建立以增強(qiáng)公民福利為指向的官員政績(jī)考核體系 政績(jī)考核體系應(yīng)該減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo)政績(jī)考核體系應(yīng)該減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo), ,以人為本地在關(guān)注以

11、人為本地在關(guān)注GDPGDP和財(cái)和財(cái)政收入指標(biāo)的同時(shí)政收入指標(biāo)的同時(shí), ,將主要的、目前或?qū)?lái)可預(yù)見(jiàn)時(shí)間內(nèi)技術(shù)上可將主要的、目前或?qū)?lái)可預(yù)見(jiàn)時(shí)間內(nèi)技術(shù)上可控的社會(huì)發(fā)展、人民生活以及環(huán)境資源指標(biāo)界定為有約束力的指控的社會(huì)發(fā)展、人民生活以及環(huán)境資源指標(biāo)界定為有約束力的指標(biāo)。標(biāo)。( (四四) )嚴(yán)格土地利用規(guī)劃嚴(yán)格土地利用規(guī)劃, ,確保城市建設(shè)用地后備資源確保城市建設(shè)用地后備資源 必須嚴(yán)格土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃必須嚴(yán)格土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃, ,把規(guī)劃的修改上升到法律把規(guī)劃的修改上升到法律的程序的程序, ,要經(jīng)立法機(jī)構(gòu)才能進(jìn)行調(diào)整要經(jīng)立法機(jī)構(gòu)才能進(jìn)行調(diào)整; ;要增大規(guī)劃的透明性和公眾要增大規(guī)劃的透明性和公眾參與性。參與性。( (五五) )充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地