建立和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的法律思考

1、建立和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的法律思考 摘要 ：隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況越來(lái)越多，這一方面推動(dòng)了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快了率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐。但同時(shí)也產(chǎn)生了農(nóng)民征地后的一系列問(wèn)題，尤其是被征地農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題日益突出，成了當(dāng)前困擾社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的難點(diǎn)、 重點(diǎn)。目前，我國(guó)被征地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在 4000 萬(wàn)人左右， 每年還要以 200 萬(wàn)人的速度增加，這將是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中必須面對(duì)而又急需解決的嚴(yán)峻問(wèn)題。被征地農(nóng)民這一社會(huì)群體的妥善安置關(guān)系到農(nóng)民的切身利益、城市化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基

2、本前提和重要保證。因此，建立和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，解決被征地農(nóng)民的生活、生計(jì)和后續(xù)保障問(wèn)題，是我們?cè)诋?dāng)前社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期必須擔(dān)負(fù)和完成的一項(xiàng)重要使命。本文試圖以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，運(yùn)用所學(xué)的法學(xué)理論和專業(yè)知識(shí)，結(jié)合浙江省舟山市被征地農(nóng)民生活、就業(yè)和生活保障的現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題及原因，揭示建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的必要性，并就法律上完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度提出個(gè)人的見(jiàn)解。 關(guān)鍵詞 ：建立完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度一、被征地農(nóng)民就業(yè)和生活的基本狀況縱觀我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展歷程， 從中可以清醒地看到，

3、 無(wú)論是東部的率先發(fā)展，還是中部地區(qū)的崛起，或是振興東北老工業(yè)基地，大多以犧牲土地資源和農(nóng)民利益為代價(jià)。以舟山市為例，隨著臨港工業(yè)、港口物流業(yè)、海洋旅游業(yè)的快速發(fā)展和城市化水平的不斷提高，征用耕地的數(shù)量也在逐年增加。1據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)九十年代初期，該市年平均征用耕地面積約在1300 畝， 20XX年上升為 2254 畝， 20XX年猛增到 5177 畝，20XX年已達(dá) 6771 畝。與之相適應(yīng)，被征地農(nóng)民隊(duì)伍隨之不斷壯大，目前舟山市完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民已達(dá)10 萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0%。（一）土地征用后凸現(xiàn)的主要問(wèn)題1被征地農(nóng)民就業(yè)率低220XX 年 3 月，舟山市農(nóng)林部門(mén)對(duì)

4、舟山農(nóng)村土地征用情況的調(diào)查表明，在這些被征地農(nóng)民中，征地時(shí)安置就業(yè)的僅占2.7%，外出務(wù)工的占24.8%，經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)的占27.3%，賦閑在家的卻占到了45.2%。2被征地農(nóng)民的生活堪憂調(diào)查表明，被征地后經(jīng)濟(jì)收入豐厚、生活水平提高的不足10%，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒(méi)有因被征地影響基本生活的占30%，而 60%的被征地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)來(lái)源，生活處于十分窘迫的境地。3征地問(wèn)題引發(fā)的信訪數(shù)量逐年上升由于切身利益被侵犯，被征地農(nóng)民的不滿情緒和逆反心理呈上升趨勢(shì)。上世紀(jì)九十年代以來(lái)，農(nóng)民因征地而引發(fā)的群體上訪事件呈激增之勢(shì)。3根據(jù) 20XX 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，在全國(guó)土地信訪案件中，有73%都是屬于因征地安

5、置而帶來(lái)的。而且此類信訪具有明顯的群體性、組織性、對(duì)抗性和持久性，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最棘手的難題之一，直接影響了社會(huì)穩(wěn)定的大局。（二）被征地農(nóng)民社會(huì)問(wèn)題存在的原因土地征用工作中暴露的這些問(wèn)題，究其原因主要有以下三個(gè)方面：1土地補(bǔ)償費(fèi)的不合理性（1）土地補(bǔ)償費(fèi)偏低1張豐華：切實(shí)解決失土農(nóng)民問(wèn)題、努力維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，舟山社會(huì)科學(xué)20XX 年第 4 期，第 38 頁(yè)。2 舟山市農(nóng)林局：農(nóng)民失土問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起重視 ，舟山農(nóng)林情況反映 20XX 年第 1 期，第 2 頁(yè)。3田義本、王家學(xué)： 關(guān)于被征地農(nóng)民安置問(wèn)題的探討，中國(guó)湘西網(wǎng)，20XX 年 6 月 11 日。4我國(guó)土地管理法規(guī)定： 征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)

6、， 為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的六至十倍；征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的四至六倍。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，近幾年舟山市土地征用補(bǔ)償費(fèi)在 16000 元/畝、 22000 元/畝、 31000 元/畝不等。以上標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地，未利用地則按上述標(biāo)準(zhǔn)減半補(bǔ)償。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的情況看，上述征地費(fèi)僅為農(nóng)民 1-2 年的蔬菜種植收入，即使按最低的生活標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算， 最多也只能維持 35 年的基本生活。而征用者通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)拍賣(mài)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，一畝土地就值幾十萬(wàn)元，甚至上百萬(wàn)。因此被征地農(nóng)民對(duì)國(guó)家建設(shè)需要征用土地，態(tài)度雖然是積極的，

7、但總覺(jué)得在補(bǔ)償上標(biāo)準(zhǔn)太低，難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，心里難以接受。認(rèn)為當(dāng)前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅沒(méi)有完全體現(xiàn)被征土地本身的產(chǎn)出價(jià)值，而且也根本沒(méi)有包含被征土地的增殖部分。（2）土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一主要體現(xiàn)為三種情況：一是在同一時(shí)間按相關(guān)文件被征用，但因征地用途、征地區(qū)域不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的政策處理上存在差異和不同；二是同一地域土地被征用，有的只能作一次性補(bǔ)助，有的可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。一些原始積累多、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較強(qiáng)的村集體，一些離城鎮(zhèn)較近的被征地農(nóng)民，自行解決養(yǎng)老保障意識(shí)強(qiáng)，繳費(fèi)參保的多；三是同一面積，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的安置費(fèi)明顯不同，尤其是地域相通或相近，生活水平相當(dāng)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)，存在明顯差異。不

8、同的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，激化了諸多的社會(huì)矛盾。 20XX年以后，統(tǒng)一征地中逐步推行“片區(qū)綜合價(jià)” ，稍稍緩和了這方面的矛盾，但由于歷史與現(xiàn)實(shí)的難以銜接、政府性違規(guī)用地的難以彌補(bǔ)等原因，征地中因補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一而引發(fā)的信訪問(wèn)題依然居高不下，且一時(shí)難以妥善解決。（3）土地補(bǔ)償費(fèi)分配使用不規(guī)范我國(guó)土地管理法規(guī)定：征用土地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)歸土地所有權(quán)人所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)依法管理、使用。 5事實(shí)上，目前農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償費(fèi)中土地補(bǔ)償費(fèi)占60%以上，實(shí)際操作中，舟山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體留成比例最高的為44%，一般都是 30%，最少的僅為 10%。村級(jí)

9、集體經(jīng)濟(jì)留成不一致，導(dǎo)致被征地農(nóng)民互相攀比，引發(fā)眾多信訪問(wèn)題。而那些留成過(guò)低的，不但削弱了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能，而且在某種程度上助長(zhǎng)了部分農(nóng)民誤4全國(guó)人大常委會(huì)： 中華人民共和國(guó)土地管理法，1998年8 月29 日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第9 次會(huì)議修訂，人民出版社20XX年版，第17 頁(yè)。5舟山市農(nóng)林局： 農(nóng)民失土問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起重視，舟山農(nóng)林情況反映20XX年第1 期，第3 頁(yè)。認(rèn)為土地私有的心理，也給今后穩(wěn)定和完善土地承包責(zé)任制留下隱患。農(nóng)村集體土地征用后，一些村很快成為了富裕村。作為集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的土地補(bǔ)償款，是全體村民共同的財(cái)富，應(yīng)該用于集體公益，改善村鎮(zhèn)環(huán)境，造福農(nóng)民

10、，提高農(nóng)民素質(zhì)和技能，提高農(nóng)民再生產(chǎn)的能力。但目前多數(shù)地方監(jiān)督機(jī)制不健全，財(cái)務(wù)公開(kāi)不及時(shí)，村集體開(kāi)支隨意性較大，有的村集體用這塊資金盲目辦企業(yè)、上項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)不善造成虧損，甚至背上新的債務(wù)，農(nóng)民甚有意見(jiàn)。2. 生活出路的單一性從舟山市的情況看，被征地農(nóng)民目前的生活出路主要有幾種情形：（1）納入城鎮(zhèn)居民管理主要是城郊地區(qū)的一部分被征地農(nóng)民在城區(qū)擴(kuò)大中成為居民。 這些被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入較之征地前變化不大，有的還略有上升。由于就業(yè)率較高、房屋租金收入較為可觀、大部分已交納養(yǎng)老金等原因， 因此思想比較穩(wěn)定， 生活無(wú)后顧之憂， 總體狀況較好。（2）成為企業(yè)的職工主要是一些年齡在 30 歲以下的被征地農(nóng)民

11、被企業(yè)招為職工，參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)或勞作。但是對(duì)于年齡較大的被征地農(nóng)民，特別是四、五十歲以上的，企業(yè)一般不愿接受，除非是一些有特殊技術(shù)的人才。（3）自謀出路主要是一些有膽魄、有技術(shù)、有特長(zhǎng)的人員，或進(jìn)城打工，或個(gè)體經(jīng)營(yíng)。這些人員在征地前就已經(jīng)出去工作了，一年之中往往一部分時(shí)間在田里勞作，一部分時(shí)間在城里工作。征地后，雖然眼前有工作，但長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)令他們擔(dān)憂。而且，原本可以自給自足的糧食蔬菜都要到市場(chǎng)上買(mǎi)，家庭開(kāi)支明顯增加。（4）依賴安置費(fèi)生活主要是缺乏勞動(dòng)技能、 年齡偏大或身體較差的被征地農(nóng)民， 被征地后直接面臨失業(yè)，只能依賴安置費(fèi)生活。 原本生活質(zhì)量不高， 有土地還能維持基本的生活， 一旦失去土地，

12、尤其是口糧田被征，就失去了最基本的生活來(lái)源。還有一部分為專業(yè)園區(qū)建設(shè)而被征地的農(nóng)民，由于園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的周期性，一時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)少，也幾乎不可能進(jìn)行房屋出租或從事三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，只能靠一次性的安置費(fèi)維持生活。3. 安置方式的局限性（1）招工安置在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)被征地農(nóng)民主要采取了“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，要求由用地單位自行安置征地農(nóng)業(yè)人員。上世紀(jì)九十年代中期，一些單位特別是企事業(yè)單位受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊實(shí)行下崗分流，由于被征地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊，目前有 80%以上都已下崗、失業(yè)。（2）貨幣安置上世紀(jì)九十年代以后，征地時(shí)主要采取一次性支付補(bǔ)償金即貨幣安置模式

13、。凡采取這一模式的安置者，在領(lǐng)取 1.5 萬(wàn)元 3 萬(wàn)元不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)后自謀職業(yè)。有些農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后， 把錢(qián)幾乎全部用在了子女教育和婚姻、 修建房屋和償還債務(wù)上；有些農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后，統(tǒng)統(tǒng)用于創(chuàng)業(yè)或經(jīng)商，結(jié)果血本無(wú)歸；少數(shù)農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后，生活奢侈，任意揮霍，征地補(bǔ)償款蕩然無(wú)存。政府原本想用貨幣安置的方式減少在征地中的后續(xù)負(fù)擔(dān)，卻適得其反。（3）養(yǎng)老保障本世紀(jì)初，政府在征地時(shí)探索性地提倡了養(yǎng)老保障和留地安置的方式。養(yǎng)老保障是政府從土地出讓金中按一定標(biāo)準(zhǔn)提取資金，建立被征地農(nóng)民基本生活保障基金，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民繳納一定比例的參保費(fèi)用，參保后男滿60 周歲、女滿 55 周歲

14、的，按月領(lǐng)取相應(yīng)的養(yǎng)老金?？蓪?shí)際操作中，被征地農(nóng)民參與繳費(fèi)意愿極低，如20XX 年舟山市定海區(qū) 9449 參保人員中，繳費(fèi)類參保人員僅為一人，繳費(fèi)金額2 萬(wàn)元。絕大多數(shù)被征地農(nóng)民選擇了生活補(bǔ)助形式，即本人不繳納參保費(fèi)用，男年滿60 周歲、女年滿 55 周歲以上人員按月享受 80 元的生活補(bǔ)助費(fèi)。原因在于：一是個(gè)人繳納部分與所得土地補(bǔ)償費(fèi)相比較高；二是政府在農(nóng)民中的公信力受損，被征地農(nóng)民對(duì)政策是否能長(zhǎng)期穩(wěn)定地執(zhí)行心存疑慮；三是當(dāng)前土地安置費(fèi)分配管理混亂， 村委會(huì)、村干部與農(nóng)民之間矛盾比較突出，大多數(shù)被征地農(nóng)民認(rèn)為分錢(qián)到戶是最實(shí)在的，心里最踏實(shí)。留地安置是指政府在征地過(guò)程中，劃出部分土地給村集體經(jīng)

15、濟(jì)組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)和生活問(wèn)題。但事實(shí)上，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織因招商引資難度大、缺乏經(jīng)營(yíng)人才等原因，不能很好地利用留用土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。二、建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的必要性6黨的十六大報(bào)告指出： “建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低6江澤民：全面建設(shè)小康社會(huì)， 開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面 在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，北京人民出版社 20XX 年版，第 7 頁(yè)、第 9 頁(yè)。生活保障制度?！?溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上指出“要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民

16、的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)?！边@對(duì)于建立和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度具有深刻的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，具有現(xiàn)實(shí)的必要性。( 一) 建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)“社會(huì)保障”英文（ SOCIALSECURITY）的字面意思就是“社會(huì)安全” ，表明社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)， 沒(méi)有社會(huì)的穩(wěn)定， 就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。 8就整個(gè)社會(huì)而言，喪失保障的群體是對(duì)整個(gè)社會(huì)安定威脅最大的群體。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的物質(zhì)條件和自然基礎(chǔ)。在我國(guó)農(nóng)村，大部分農(nóng)民沒(méi)有退休金，其養(yǎng)老保障由其所承包的土地承擔(dān)。土地被征用不僅意味著農(nóng)民喪失

17、了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也喪失了能提供社會(huì)保障的基本財(cái)產(chǎn)。從各地情況看，被征地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，形成一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶。部分被征地農(nóng)民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份” ，生活在城市的邊緣，在勞動(dòng)就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致被征地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，隨時(shí)都可以引發(fā)新的社會(huì)矛盾和沖突。社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的重要防線，因此，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，保障被征地農(nóng)民的基本生活，解除他們的后顧之憂，從而有效地化解有可能發(fā)生的各

18、種社會(huì)矛盾，才能確保國(guó)家的長(zhǎng)治久安。( 二) 建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器9社會(huì)公平，是人類社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的一種客觀要求。社會(huì)公平體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益方面主要是成員之間沒(méi)有過(guò)分懸殊的貧富差別，即所謂“不患貧，患不均”。國(guó)家建設(shè)征用集體土地時(shí)，對(duì)于農(nóng)民失去的是全部。而根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定，在涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助和青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)3 項(xiàng)費(fèi)用中，農(nóng)民得到的僅是產(chǎn)權(quán)屬于其本人的青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)，失去的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)所得、應(yīng)得或?qū)⒖傻玫降?。而且，不論是在?shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前，還是土地承包后，農(nóng)民耕種、經(jīng)營(yíng)其土地時(shí)，每年都是以實(shí)物或現(xiàn)

19、金向國(guó)家繳納農(nóng)業(yè)稅。工人創(chuàng)7溫家寶：中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)20XX 年 12 月 29 日，新華網(wǎng)。8，價(jià)值中國(guó)網(wǎng)站， 20XX 年 5 月。周浩杰：論社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的突破口9羅寒光、黎大有： 關(guān)于完善我國(guó)社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)思考， 20XX 年 9 月 21 日，百度網(wǎng)。造財(cái)富向國(guó)家納稅的同時(shí)，國(guó)家給他們提供福利和保險(xiǎn)，但農(nóng)民，不論其耕種、經(jīng)營(yíng)的土地納稅時(shí)間多長(zhǎng)，國(guó)家建設(shè)征地時(shí)，僅考慮核減被征地土地的農(nóng)業(yè)稅。這種分配機(jī)制顯然是不公平的，因此無(wú)論從解決得失失衡的矛盾也好、理順權(quán)利義務(wù)的關(guān)系也好，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度都是十分必要的。建立被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老

20、保障制度并不是對(duì)農(nóng)民的福利、恩賜，這是把原來(lái)農(nóng)民作出的貢獻(xiàn)用社會(huì)保障的方法來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的必然要求。通過(guò)建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，在一定程度上縮小農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間的貧富差距，彌補(bǔ)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的缺陷，逐漸緩和社會(huì)矛盾，以促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。( 三) 建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的推動(dòng)力黨的十六大提出了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)，從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，中國(guó)社會(huì)的和諧離不開(kāi)廣闊農(nóng)村的社會(huì)和諧。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系總體是健康、穩(wěn)定的，但也存在一些不容忽視的矛盾和問(wèn)題，其中被征地農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題尤為突出。城市化、

21、工業(yè)化被公認(rèn)為是農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村走向現(xiàn)代化的必由之路，在這必由之路上，農(nóng)民將不斷失去土地。政府要讓農(nóng)民交出土地、遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、步入城市文明，首當(dāng)其沖的就是要解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。國(guó)家建設(shè)需要征用集體土地時(shí)，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，保證被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平不因征地而降低，既是社會(huì)發(fā)展所需要的，更是立國(guó)宗旨所決定的。中華人民共和國(guó)憲法第 45 條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。 ”換言之，獲得社會(huì)保障的保護(hù)是憲法賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，給公民提供社會(huì)保障是政府的基本職責(zé)，對(duì)因征地而失去土地的農(nóng)民提供社會(huì)保障更

22、是農(nóng)村現(xiàn)代化的題中之義。 對(duì)當(dāng)今處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言，發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)都在農(nóng)村，建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的推動(dòng)作用。10如果我們忽視農(nóng)民群眾的愿望和切身利益, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后 , 我們的發(fā)展就不可能是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的 , 科學(xué)發(fā)展觀就無(wú)法落實(shí)，構(gòu)建和諧社會(huì)就會(huì)成為空話。三、完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)思考10北京新華社：新華時(shí)評(píng)深刻理解社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)重大意義，20XX 年 2 月 8 日。當(dāng)前一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市探索性地建立起不同模式的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，在一定程度上彌補(bǔ)了過(guò)去幾種單純的征地安置方式

23、存在的缺陷，也是目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平下不得不選擇的一種較好的保障方式。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種制度缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)的依據(jù)，不過(guò)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的延續(xù)，普遍存在著覆蓋面窄、保障水平偏低、保障資金不到位及配套措施不完善等問(wèn)題，很難有效保障被征地農(nóng)民的基本生活，與城鎮(zhèn)社保接軌的難度比較大。當(dāng)前，我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展的階段，越來(lái)越多的農(nóng)民正在逐步喪失土地，完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，以解決被征地農(nóng)民的生活、生計(jì)和后續(xù)保障問(wèn)題，已經(jīng)成為關(guān)系整個(gè)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的重中之重。( 一) 以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度征地是指國(guó)家為了公共利益的需要，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有

24、權(quán)，并依法給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)?，F(xiàn)行土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程。征地中，農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)和賠償權(quán)，卻沒(méi)有拒絕征地權(quán)、議價(jià)權(quán)和征地補(bǔ)償價(jià)格的最終決定權(quán)。各級(jí)政府在政績(jī)工程或財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下，大規(guī)模低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒(méi)有使農(nóng)民富裕， 而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)； 不僅沒(méi)有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。因此，完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，從法律的角度講，首先要解決的問(wèn)題是改革和完善我國(guó)現(xiàn)行的征地制度。 11“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快征地制度改

25、革，健全對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制?！睆牧⒎ǖ慕嵌瓤?，現(xiàn)行的征地制度主要存在征地范圍太寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊以及對(duì)于違法征地行為缺乏有效的制裁補(bǔ)償措施等重大缺陷，改革和完善現(xiàn)行的征地制度，就應(yīng)從這些缺陷著手，引入市場(chǎng)機(jī)制，重新構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)辦法，建立一個(gè)公正、有序、和諧的新的征地制度，從法律的角度限制和規(guī)范政府的征地行為，充分保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。( 二) 以增加農(nóng)民收益為目標(biāo)允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)現(xiàn)行土地管理法限制集體土地所有權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)，規(guī)定農(nóng)村集體土地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。集體土地所有權(quán)是與國(guó)有土地并存的土地所有制的一種形式。這種限制

26、從法律上講是不平等的，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)的不完整性，使農(nóng)民無(wú)法真正、充分地11 中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議，20XX年 10 月 11 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)，北京新華出版社20XX 年版，第11 頁(yè)。享受土地帶來(lái)的收益。從現(xiàn)實(shí)情況看，這種限制已大大滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一定程度上制約了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。政府為被征地農(nóng)民安排何種社會(huì)保障制度，其水平高低直接取決于土地收益的大小。因此解決被征地農(nóng)民問(wèn)題，完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的關(guān)鍵在于不斷增加農(nóng)民的土地收益。為此，必須修改現(xiàn)行的土地管理法，在明晰土地產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、

27、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、 參股等辦法、參與土地收益的二次分配， 獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。馬克思在資本論中引用威廉 . 配第的話說(shuō)：土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和重要的生產(chǎn)資料，更應(yīng)成為農(nóng)民的一大財(cái)富。（三）以立法為手段構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度

28、也必然要求法制化。但目前我國(guó)還沒(méi)有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段推行，一定程度上處于無(wú)法可依之狀態(tài)。沒(méi)有嚴(yán)明的法律體系，社會(huì)保障制度就缺乏穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。12按照全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要 ，從 2000 年到 2030 年，我國(guó)還需要安排非農(nóng)建設(shè)用地 5450 萬(wàn)畝，其中 90%以上土地為集體土地。 與此相適應(yīng)， 更多的被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，這將是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中必須面對(duì)而又急需解決的嚴(yán)峻問(wèn)題。為從根本上解決被征地農(nóng)民問(wèn)題，進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，需要新的立法和政策。當(dāng)務(wù)之急是要將被征地農(nóng)民社會(huì)保障法的制訂提

29、到全國(guó)人大立法的議事日程上來(lái)，通過(guò)健全法制、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)，構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，共享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的共同繁榮。（四）以配套措施為保障促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度有效運(yùn)行我們知道，如果一項(xiàng)制度沒(méi)有完善的配套措施，就不具備全面推開(kāi)的外部環(huán)境。因此，為確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行，建議從以下三方面加強(qiáng)保障。12 木佳：必須給被征地農(nóng)民以合理補(bǔ)償，中華工商時(shí)報(bào)，20XX 年 3 月 12 日。一是努力促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)。征地補(bǔ)償不能以支付安置費(fèi)了事，但也不等于“供養(yǎng)”，應(yīng)以農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)為目標(biāo)，這是解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)期生活出路最積

30、極有效的辦法，是治本之策。因此，政府應(yīng)注重對(duì)被征地農(nóng)民的培訓(xùn)，應(yīng)支持、鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，大力開(kāi)展農(nóng)民素質(zhì)工程和創(chuàng)業(yè)素質(zhì)工程的創(chuàng)建活動(dòng)，不斷提高被征地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。二是發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著許多公共性社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，因此，在確保被征地農(nóng)民生活保障的同時(shí)，必須發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)。國(guó)家應(yīng)從征地中拿出一定比例的建設(shè)用地或置換部分資產(chǎn)，留給被征村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。政府要大力鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織盤(pán)活資產(chǎn)，助其開(kāi)辟比較穩(wěn)定的收入渠道，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，并為農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過(guò)渡創(chuàng)造條件。三是加快推進(jìn)撤村建居和“城中村”改造。這是解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的重要切入點(diǎn)。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)大部分土地被征用的村，實(shí)際上已經(jīng)不是本義上的農(nóng)村和農(nóng)民了，而是城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，所以政府應(yīng)積極推進(jìn)撤村建居。按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級(jí)管理體制協(xié)調(diào)起來(lái)，打破行政村的界限，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民向城鎮(zhèn)居