日本行政損失補償制度借鑒

1、日本行政損失補償制度借鑒行政補償制度是由財產(chǎn)權(quán)的保障和平等原則導(dǎo)出的一種法理。在日本，行政補償制度既是行政救濟法體系，亦是國家補償法體系的重要組成部分。主要包括損害賠償?shù)闹贫?；損失補償?shù)闹贫?；行政不服審查和行政案件訴訟在內(nèi)的行政爭訟制度；行政救濟法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度以及行政上調(diào)整利害的各種制度。 日本行政補償?shù)闹贫榷ㄎ?在日本，行政補償制度既是行政救濟法體系的重要組成部分，亦是國家補償法體系的重要組成部分。 行政救濟法體系中的行政補償。日本國憲法將國民的權(quán)利和自由作為不可侵犯的永久性權(quán)利加以保障(序言)，并為貫徹落實該宗旨，針對公務(wù)員的不法行為規(guī)定了國家或者公共團體(

2、“地方公共團體”即地方政府)的賠償責(zé)任(第17條)，針對因公共目的而利用私有財產(chǎn)的情形規(guī)定了必須予以正當(dāng)?shù)难a償(第29條第3款)。進而，在程序方面，不僅對違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨閷?dǎo)致的權(quán)利侵害可以向行政機關(guān)請求救濟(行政不服審查)，而且對違法的行政行為導(dǎo)致的權(quán)利侵害還可以作為 對公用收用的補償。第一，從相當(dāng)補償說到完全補償說。最高法院曾經(jīng)在關(guān)于農(nóng)地改革案件中采取相當(dāng)補償說。但那只是農(nóng)地改革等社會變革(社會化)時期的一個例外?？紤]到損失補償是為了實現(xiàn)公平負擔(dān)的制度，通常的公用收用等應(yīng)該要求完全補償，所以，后來的判例采取了完全補償說，認(rèn)為“當(dāng)因特定的公益上必要的事業(yè)收用土地時，為求得因該收用而使該土

3、地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟，應(yīng)該進行完全補償，也就是說，應(yīng)該予以使收用前后被收用者的財產(chǎn)價格相等的補償”，土地收用時的補償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”。localHoST 第二，關(guān)于開發(fā)利益的規(guī)定。為了防止被收用者不當(dāng)?shù)厝〉瞄_發(fā)利益，法律規(guī)定其基準(zhǔn)時間為“事業(yè)認(rèn)定公布時”，其后的補償額，限于事業(yè)認(rèn)定時補償額乘以物價變動率。就補償?shù)木唧w內(nèi)容來說，因公用收用剝奪了私人財產(chǎn)時，例如，因公共事業(yè)，私人的土地、建筑物等所有權(quán)及其他具有財產(chǎn)性價值的權(quán)利等消滅時，必須支付與該權(quán)利的評估價額相符金額的補償，即給予權(quán)利人相當(dāng)于其被收用剝奪權(quán)利價格的補償。收用上的補償，是以

4、對權(quán)利的完全補償為其內(nèi)容的。 第三，通損補償。通損補償，即通常損失補償，是指在收用時，除進行對所收用權(quán)利的補償以外，還必須補償搬遷費、調(diào)查費、營業(yè)上的損失等由于收用而通?？赡軐?dǎo)致權(quán)利人蒙受的附帶性損失。作為補償對象的損失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有權(quán)等(權(quán)利補償)之外，還包括搬遷費、營業(yè)上的損失等通?？赡茉馐艿母綆該p失(通損補償)。土地收用上的補償內(nèi)容，是權(quán)利補償和通損補償之和。并且，補償?shù)闹Ц妒峭恋厥沼玫男Яσ?第四，生活補償(生活再建補償)。關(guān)于水庫建設(shè)等大規(guī)模公共事業(yè)對地域社會全體的破壞，除了金錢補償外，行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)努力采取基于生活補償觀念的實物補償(替地補償?shù)?、公共

5、補償(公共設(shè)施的整備)，采取職業(yè)訓(xùn)練和介紹就業(yè)等生活重建措施(生活補償)，確立能夠再建地域社會的計劃，謀求地域社會的再建(生活再建補償)。如都市計劃法、關(guān)于公共用地的取得的特別措施法等都為行政機關(guān)規(guī)定了這方面的義務(wù)。對殘留在該地域者進行的“少數(shù)殘存者補償”以及對不得不離職者進行的“離職者補償”等，都可以作為生活再建補償?shù)囊环N類型來把握。 對公用限制的補償。根據(jù)自然公園法，都道府縣知事未許可在國立公園的特別區(qū)域建筑行為，導(dǎo)致計劃在該區(qū)域建設(shè)旅館的事業(yè)者不能進行旅館營業(yè)的損失時，可以說旅館經(jīng)營是因國立公園事業(yè)這一公益上的要求而受阻，所以，若進行旅館經(jīng)營便可以得到的全部利益都應(yīng)該予以補償。但是，若采

6、取這種基準(zhǔn)的話，補償?shù)慕痤~往往由權(quán)利人的主觀計劃所左右，若該計劃非常龐大，就可能導(dǎo)致要求令人難以想象的高額補償。這顯然是不公平的，是不符合社會公共利益的。公用限制補償?shù)目陀^基準(zhǔn)是：為了公共事業(yè)對他人的財產(chǎn)權(quán)賦課不作為義務(wù)，即設(shè)定公用地役權(quán)，補償?shù)膶ο笫怯捎谠摰匾蹤?quán)的設(shè)定而產(chǎn)生的所有權(quán)價值的降低，即應(yīng)該補償?shù)慕痤~為由于公用限制而產(chǎn)生的地價降低部分。此外，當(dāng)因此而發(fā)生附帶性損失時，該損失的填補也應(yīng)該作為通常損失補償，加算在補償?shù)膶ο笾小?對撤回占有許可的補償。從前的損失補償主要限于公用收用和公用限制領(lǐng)域。當(dāng)?shù)缆?、公園、政府辦公樓等行政財產(chǎn)的占有許可，由于公共利益上的理由而在使用期間被撤回時，也存

7、在如何進行損失補償?shù)葐栴}。在撤回中央批發(fā)市場內(nèi)土地使用許可的案件中，下級法院曾作出判決，命令比照公用收用之例，對使用權(quán)本身的價值給予補償。最高法院認(rèn)為，當(dāng)行政財產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時，原則上沒有必要對使用權(quán)的喪失進行補償。不過，因使用權(quán)許可被突然撤回，使用權(quán)者方面發(fā)生的偶發(fā)性且不可避免的現(xiàn)實上的損失，卻應(yīng)該成為補償?shù)膶ο蟆?對命令作為、不作為的補償。被命令設(shè)置特定的物件(作為)，或者被停止?fàn)I業(yè)行為(不作為，忍受某種行為)等，判斷因此而導(dǎo)致的損失是否需要補償，可以適用消極目的或者積極目的之基準(zhǔn)。【5】 對事業(yè)損失的補償。因?qū)嵤┕彩聵I(yè)而間接地給附近地區(qū)的居民帶來不利，稱為事業(yè)損失

8、。以公共之手來填補該損失的制度，稱為事業(yè)損失補償制度。實施公共事業(yè)之際，雖然沒有直接侵害財產(chǎn)權(quán)，但是，也可能對其周圍帶來各種各樣的損害。例如，建設(shè)了道路、空港、鐵道、工廠等，與此相伴的噪音、振動、臭氣、陰涼等損害讓附近的居民承受。這種損害稱為“事業(yè)損失”，當(dāng)其達到一定限度以上時便構(gòu)成不法行為，因而成為基于民法及國家賠償法進行損害賠償?shù)膶ο蟆２贿^，由于事業(yè)本身通常是合法的，所以，以損失補償?shù)姆ɡ韥硖幚磉@些問題被認(rèn)為更加適當(dāng)。 基于結(jié)果責(zé)任的損失補償。為了解決以國家賠償及損失補償?shù)姆ㄖ频貌坏骄葷乃^“國家補償?shù)墓鹊住钡膯栴}，日本在努力擴大國家賠償范圍和損失補償范圍的同時，長期致 【1】【2】力于

9、根據(jù)特別法進行補償。有的雖然并非傳統(tǒng)意義上的“國家補償”范疇，但是，它們共同構(gòu)成了現(xiàn)代日本國家補償法體系。 負擔(dān)金制度 一般說來，某項行政活動所帶來的利益，只能由特定人或者特定集團來享有，并且，由于實施該項行政活動，往往給另外的特定人或者特定集團帶來嚴(yán)重的不利。國家為了實現(xiàn)正義和公平而推進國家補償，同時也應(yīng)當(dāng)建構(gòu)調(diào)整各種利害關(guān)系的制度，以謀求公平負擔(dān)和公平受益。日本的負擔(dān)金制度在這方面發(fā)揮了重要作用。各種負擔(dān)金都是由行政機關(guān)以命令即行政行為的形式單方面賦課的，是具有類似于租稅性質(zhì)的公共賦課金。日本在行政補償方面的負擔(dān)金制度，主要有受益者負擔(dān)、原因者負擔(dān)和毀損者負擔(dān)三種情形。 受益者負擔(dān)。由于行

10、政活動的實施，給特定人帶來利益時，對受益者賦課一定的金錢給付義務(wù)(負擔(dān)金)，以謀求將其所得利益返還社會。而當(dāng)有必要為特定人而實施公共事業(yè)時，則要求受益者負擔(dān)事業(yè)費的全部或者一部分。 原因者負擔(dān)。原因者負擔(dān)，是指對制造實施公共事業(yè)之必要的原因者賦課負擔(dān)金的制度。例如，對大量地排放廢水而導(dǎo)致改建公共下水道之必要者，命令其負擔(dān)改建下水道所需費用的一部分。此外，為了防止公害而實施綠色林帶建設(shè)、土壤改良事業(yè)等公共事業(yè)，根據(jù)公害防止事業(yè)費事業(yè)者負擔(dān)法，對導(dǎo)致公害的事業(yè)者賦課負擔(dān)金，是與原因者負擔(dān)相類似的制度。 毀損者負擔(dān)。公共設(shè)施的利用者毀壞或者損傷了該設(shè)施，導(dǎo)致該設(shè)施有必要實施修理等，由毀損者承擔(dān)該費用

11、的全部或一部分的制度。 注釋:【1】即公用收用，例如，土地收用法第3條規(guī)定，為了修建道路等“有利于公共利益的事業(yè)”，可以強制征購私人土地?！?】即公用限制，例如，為了保全自然環(huán)境，保護美觀，禁止國立公園中特別區(qū)域的土地所有人進行新建、擴建或者改建建筑物等變更現(xiàn)狀的行為?！?】通常認(rèn)為，只有前兩個才是行政損失補償?shù)膽椃ǜ鶕?jù)。不過，僅根據(jù)前兩個憲法根據(jù)，有時無法充分對應(yīng)特殊的補償需要。例如，因建設(shè)水庫使村落全部被水淹沒，僅靠填補財產(chǎn)上的損失是遠遠不夠的。由于其生活基礎(chǔ)本身遭受破壞，無法維持從前的生活狀態(tài)。以憲法第25條為根據(jù)，可導(dǎo)出以生活保障為目的的補償，如離職者補償、少數(shù)殘存者補償?shù)?。有判例認(rèn)為，因預(yù)防接種而遭受損害時，可以將憲法第25條第1款規(guī)定作為其請求損失補償?shù)母鶕?jù)。【4】例如，土地收用法、災(zāi)害對策基本法、土地區(qū)劃整理法、道路法、河川法、都市計劃法、文化財產(chǎn)保護法、建筑基準(zhǔn)法、消防法、漁業(yè)法、礦業(yè)法、電氣事業(yè)法、煤氣事業(yè)法、原子能基本法、郵件運送委托法、航空法、農(nóng)地法、土地改良法、電波法、地方鐵道法、自來水法、煙草專賣法、糧食管理法、傳