兩岸行政程序法制之進(jìn)程與現(xiàn)況比較

1、  兩岸行政程序法制之進(jìn)程與現(xiàn)況比較   （一）立法過(guò)程的比較行政程序的 發(fā)展 及其法治化，是 社會(huì) 民主法治發(fā)展的必然的結(jié)果1。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，一方面乃因社會(huì)事務(wù)的增加，需要廣大的行政權(quán)力，另一方面隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，政府職能的轉(zhuǎn)變，民主 政治 的發(fā)展，需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約，以保障人民的權(quán)利不被侵犯。這些正是促成行政程序法制定的原因，因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ强刂菩姓?quán)行使的重要機(jī)制，兩岸的行政程序法制應(yīng)該說(shuō)都是在這樣的背景下催生的。政治穩(wěn)定與民主政治制度的確立，是行政程序法發(fā)展的政治基礎(chǔ)和動(dòng)力。行政程序法的立法必定以穩(wěn)定的政治為前提，沒(méi)有穩(wěn)定的政治2

2、，社會(huì)秩序必定會(huì)動(dòng)蕩，遑論要求政府給予合理行政程序的對(duì)待。除了政治的穩(wěn)定外，民主政治的確立也是推動(dòng)行政程序法立法的動(dòng)因。政治民主化是促成行政程序立法的客觀環(huán)境。 臺(tái)灣 地區(qū)自1989年7月開(kāi)始解嚴(yán)，結(jié)束自1949年以來(lái)長(zhǎng)達(dá)50年的戒嚴(yán)，政治民主化有了重大轉(zhuǎn)折，政治逐漸開(kāi)放，人民權(quán)利意識(shí)開(kāi)始增長(zhǎng)，產(chǎn)生一波社會(huì)運(yùn)動(dòng)的浪潮，人民藉由集會(huì)及游行，向政府表達(dá)自身權(quán)益的需求、對(duì)公共政策的不滿，展現(xiàn)對(duì)政治的參與，社會(huì)迅速轉(zhuǎn)變；而大陸地區(qū)在1982年通過(guò)新憲法，這對(duì)行政程序法產(chǎn)生了基礎(chǔ)作用。此后，大陸地區(qū)開(kāi)始朝政治民主化邁進(jìn)，對(duì)行政程序法的推動(dòng)，有正面的誘因。故政治民主化，必然促使人民權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)，而行政程序

3、法正符合人民維護(hù)自身權(quán)益的需求。民主政治故為行政程序法典的直接動(dòng)力。推動(dòng)行政程序法制定的動(dòng)力有一個(gè)共同的特點(diǎn)，便是社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力大，不論是現(xiàn)在的大陸地區(qū)，還是1990年代的臺(tái)灣，在政治、 經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)乃至于 法律 ，都面臨新舊秩序的交錯(cuò)輪替。面對(duì)這樣轉(zhuǎn)型的壓力，對(duì)于提供公平、公開(kāi)與公正的行政程序，對(duì)于參與行政程序，來(lái)自于人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求的聲浪，亦隨之而起，此成為推動(dòng)行政程序法的最大動(dòng)力。在程序的設(shè)計(jì)上，必然面臨行政公正及行政效能提升的協(xié)調(diào)。因此檢視臺(tái)灣地區(qū)制定行政程序法的時(shí)空，乃處于社會(huì)密集且快速的轉(zhuǎn)型中，大陸地區(qū)也正是如此，行政程序法草案制定的當(dāng)前，正是改革開(kāi)放后，朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快步邁進(jìn)，政府

4、大力推動(dòng)許多重要建設(shè)，經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)。所以說(shuō)行政程序法的產(chǎn)生和完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占有重要地位。此外，政府方面態(tài)度對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)行政程序法的制定也具有相當(dāng)重要的 影響 ，尤其是由政府透過(guò)專門(mén)調(diào)查或 研究 委員會(huì)的設(shè)置，進(jìn)行負(fù)有任務(wù)的研究，更是推動(dòng)立法進(jìn)度的保證。除此之外，法學(xué)界的研究，不斷撰寫(xiě)論文，尤其是透過(guò)法學(xué)研討會(huì)提出草案，或是對(duì)政府公布的草案或研究報(bào)告召開(kāi)專門(mén)的研討會(huì)，更是促成行政程序法立法的一大動(dòng)力。而大陸地區(qū) 目前 學(xué)術(shù)界對(duì)于行政程序法的 理論 也有熱烈的討論，未來(lái)行政程序法的立法過(guò)程，似亦有賴政府的推動(dòng)3。整體而言，行政程序立法，不能不考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型的 問(wèn)題 4。另外對(duì)政府權(quán)利擴(kuò)張的控制以及

5、對(duì)政府 科學(xué) 管理則是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民權(quán)利意識(shí)提高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)行政程序法的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)的自由化必然會(huì)推動(dòng)政治的民主化，政治民主化的結(jié)果必然會(huì)促使人民要求參與行政程序的決策過(guò)程，進(jìn)而要求行政程序的公開(kāi)、公正與公平，這是一個(gè)立法趨勢(shì)。相較于外國(guó)的立法過(guò)程，對(duì)實(shí)際行政運(yùn)作作實(shí)證調(diào)查，一直是相當(dāng)受到強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)5。臺(tái)灣地區(qū)在制定行政程序法過(guò)程中，似有欠缺。大陸地區(qū)在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)該考量實(shí)際運(yùn)作的情形進(jìn)行立法，方能反映 時(shí)代 需求，畢竟法律不是理論，而是實(shí)際的運(yùn)作。 （二）立法體系的比較1、立法模式選擇關(guān)于行政程序法的法典化的立法，有其困難之處，其原因主要是范

6、圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜、變遷頻繁6：其一，范圍廣泛：行政程序法的范圍，遠(yuǎn)較其它法律為廣泛，尤其政府任務(wù)增加，行政權(quán)日漸擴(kuò)大，如何制約行政權(quán)的力量，以保障人民權(quán)利不被行政權(quán)的侵害，把行政程序法統(tǒng)一編纂，其困難自不待言。其二，性質(zhì)復(fù)雜：行政活動(dòng)多樣、復(fù)雜，但各類(lèi)行政行為，差異頗大，故編排一部統(tǒng)一法典，實(shí)不容易。其三，變遷頻繁：行政法規(guī)為國(guó)家行政的運(yùn)作規(guī)范，但是國(guó)家政策要因時(shí)制宜，隨著時(shí)代改變必須有所改變。但這些困難并非無(wú)法克服，各種行政程序法律規(guī)范有其特殊性，因此把所有行政程序法律規(guī)范，歸納在一部行政程序法中有其困難之處，但是制定各種行政程序共同適用的一般法則，也并非不可能，行政程序法立法目的通過(guò)努力是

7、可以達(dá)成的。面對(duì)行政程序的立法，首先要解決的是如何設(shè)計(jì)及架構(gòu)法律體系之問(wèn)題，參照各國(guó)立法例，立法結(jié)構(gòu)大概有三種選擇，試 分析 如下：（1）并列式這種立法模式是按照行政行為的類(lèi)別確定行政程序法的基本架構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部份，每一部分分為一種行政行為類(lèi)型，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。并列式的結(jié)構(gòu)并不可取。這種結(jié)構(gòu)的立法，如同一部各種行政行為的匯編，由于個(gè)別的行政行為類(lèi)型有許多共通性，因而使許多相同程序在同一部法典中大量重復(fù)，整個(gè)法律篇幅過(guò)長(zhǎng)、拖累。雖然這種立法也有其優(yōu)點(diǎn)，如各類(lèi)行政行為程序自為一體，方便法律的實(shí)施。但是世界各國(guó)行政程序法基本上都不采

8、這種立法結(jié)構(gòu)方式。（2）總括式這種立法模式是打破行政行為的類(lèi)別界線，按照行政程序法的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。此種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為類(lèi)別從屬于行政程序的時(shí)間流程?？偫ㄊ浇Y(jié)構(gòu)對(duì)各類(lèi)行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能克服并列式篇幅過(guò)長(zhǎng)、重復(fù)的缺點(diǎn)，使行政程序結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，條理清晰。但其卻難以兼顧各類(lèi)行政行為特有的程序制度。（3）總分式這種立法模式將整個(gè)行政程序法分成兩個(gè)部分，上半部采總括式，下半部采并列式 。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則依不同行為分開(kāi)規(guī)定。就行政

9、程序法本身的特殊性而言，總分式的立法模式應(yīng)是較好的選擇。行政程序法典 內(nèi)容 涵蓋實(shí)體法與程序法；同時(shí)行政程序法調(diào)整范圍廣泛，各類(lèi)行政法律關(guān)系差異很大，而行政程序法的基本原則或一般原則，均需普遍適用各領(lǐng)域的行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的。為此，只有透過(guò)總分式結(jié)構(gòu)方能達(dá)到效果。2、臺(tái)灣地區(qū)的立法體系臺(tái)灣地區(qū)行政程序的立法體系：第一章 總則篇，規(guī)定法例、管轄、當(dāng)事人、回避等等，適用于所有行政行為的規(guī)定，有大量實(shí)體法的規(guī)范；第二章以下則是針對(duì)個(gè)別行政行為，包括行政處分、行政契約等等，分別予以具體規(guī)范。整部行政程序法分成兩個(gè)部分

10、，前面為行政程序的通則性規(guī)定，后面為分則性的規(guī)定，有關(guān)程序性規(guī)范，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則采則分開(kāi)規(guī)定的總括式模式。3、大陸地區(qū)的立法體系大陸地區(qū)目前學(xué)者草擬的行政程序法試擬稿主要有兩個(gè)版本：一個(gè)版本是姜明安教授執(zhí)筆，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心課題組2002年完成的中華人民共和國(guó)行政程序法試擬稿（以下簡(jiǎn)稱“試擬稿”）；另一個(gè)版本是應(yīng)松年教授負(fù)責(zé)的行政立法研究組2003年草擬的中華人民共和國(guó)行政程序法專家建議稿（以下簡(jiǎn)稱“專家建議稿”）；兩個(gè)版本立法體系均采總分式結(jié)構(gòu)，即總則中不分行為的種類(lèi)和程序之階段，對(duì)于各類(lèi)行政行為的共同事項(xiàng)作出統(tǒng)一集中的規(guī)定，為關(guān)于行政行為的一般規(guī)定；分則中

11、則是對(duì)于特定種類(lèi)的行政行為作出特別的規(guī)定?？梢?jiàn)，大陸地區(qū)在行政程序法典化的過(guò)程中，關(guān)于設(shè)計(jì)未來(lái)行政程序的立法結(jié)構(gòu)，不論是專家建議稿或是試擬稿版本，都是以總分式結(jié)構(gòu)為準(zhǔn)則。雖然這種立法體系，架構(gòu)與內(nèi)在邏輯性聯(lián)系不及其它法典清晰、嚴(yán)密，但基于行政程序法典所調(diào)整范圍的復(fù)雜性，包括對(duì)于程序與實(shí)體內(nèi)容相協(xié)調(diào)，這種體系的編排方式，應(yīng)該說(shuō)是合理和適當(dāng)?shù)摹＜医ㄗh稿在第一章是總則的規(guī)定，對(duì)于各類(lèi)行政行為則分別規(guī)定；試擬稿共七章，第一章為總則，第七章為附則，其余五章除第五章（特別行政行為的程序）為分則內(nèi)容外，其他章實(shí)際也為總則內(nèi)容，分別包括行政程序主體、行政行為、行政程序的一般制度、行政救濟(jì)與法律責(zé)任。其中主體

12、與行政行為主要為實(shí)體性規(guī)范，而行政程序的一般制度和特別行政行為的程序 自然 是程序性規(guī)范，行政救濟(jì)與法律責(zé)任則是涵蓋實(shí)體與程序相結(jié)合的規(guī)范。行政程序法律體系架構(gòu)，總分式是最好的立法選擇，：行政程序法分成兩個(gè)部分，上半部采總括式，下半部采并列式 ，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能則依則分開(kāi)規(guī)定。其理由如下：其一，行政程序法典不同于民法典及刑法典，雖然涵蓋實(shí)體法，但是主要不是實(shí)體法，所以不能如同民法典及刑法典一樣架構(gòu)體系7；行政程序法也不同于訴訟法，雖然主要是規(guī)定程序法，但仍有實(shí)體法的規(guī)范，故不能如同訴訟法體系一樣的架構(gòu)。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程

13、序法的必要性。行政活動(dòng)多樣、復(fù)雜，為了實(shí)現(xiàn)行政法治的統(tǒng)一，應(yīng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)這個(gè)重要的使命，要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性，采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就可以達(dá)成在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為統(tǒng)一的目標(biāo)。其三，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好的處理行政程序法與各類(lèi)行政行為的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類(lèi)行政行為法，因?yàn)楦黝?lèi)行政行為法還需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范，以及特有的程序規(guī)范。倘若行政程序法不能與各類(lèi)行政行為相銜接，則整個(gè)行政法體系是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)透過(guò)適當(dāng)分則性的規(guī)定可以與各類(lèi)行政行為法相銜接，使行政法

14、體系完整。其四，從根本上，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，他與各類(lèi)行政行為形成扇形結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此必須被要求采取總分式結(jié)構(gòu)。    正因?yàn)槿绱?，無(wú)論是臺(tái)灣地區(qū)已制定的行政程序法，或大陸地區(qū)的試擬稿以及專家建議稿，在考量行政程序法的范圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜的特殊性后，均選擇以總分式結(jié)構(gòu)方式作條文編排，是較為可取的立法方式。 （三）立法內(nèi)容的取舍1、若干待解決的問(wèn)題世界各國(guó)對(duì)行政程序法規(guī)定的內(nèi)容不盡相同。行政程序法應(yīng)規(guī)定哪些內(nèi)容，從來(lái)就沒(méi)有一定必

15、循之規(guī)，應(yīng)視當(dāng)時(shí)社會(huì)情況等因素來(lái)決定。綜觀各國(guó)對(duì)于行政程序法的內(nèi)容取舍，有以下問(wèn)題需我們?cè)诹⒎Q策時(shí)考慮和找出解決方案8：(1) 行政程序法是否應(yīng)包括特定種類(lèi)行政行為的規(guī)定？對(duì)于是否該訂定特別行政行為，亦或行政行為的類(lèi)型有哪些，有學(xué)者基于行政行為須因時(shí)制宜，且具機(jī)動(dòng)性和創(chuàng)造性，統(tǒng)一立法似有其難處，主張不予包括，具體理由如下：其一，各種行政有其不同性格，對(duì)于性質(zhì)不一致的各種行政，統(tǒng)一規(guī)定在立法技術(shù)上有困難；其二，對(duì)于各種行政加以手續(xù)規(guī)制，將難達(dá)成行政效率的目的；其三，行政權(quán)應(yīng)該具有彈性，方能適應(yīng)各種不同變化，倘若對(duì)不同行政行為作統(tǒng)一立法，將使行政主體失去靈活性。其實(shí)，立法技術(shù)上的困難，并不難克服

16、。其中認(rèn)為對(duì)于各種行政行為要求統(tǒng)一程序規(guī)制，恐無(wú)法達(dá)成行政效率的目的，其實(shí)并非如此。如果對(duì)各種行政行為作統(tǒng)一程序規(guī)范，行使公權(quán)力的公務(wù)人員即有一定程序可循，效率反可以提升；進(jìn)一步，對(duì)于行政實(shí)體法與行政程序法統(tǒng)一立法，可以透過(guò)總分立法模式，已如上述。也因此訂定特別行政行為，立法尚有解決之道；至于行政行為的類(lèi)型有哪些，則可作進(jìn)一步的深入研究。(2) 行政程序法是否應(yīng)包括實(shí)體規(guī)范9？行政法可分為行政實(shí)體法與行政程序法，所謂行政程序法，應(yīng)僅限于實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體法上權(quán)利義務(wù)之程序法。但行政程序法是否僅規(guī)定程序規(guī)范，或是否可對(duì)實(shí)體內(nèi)容與程序內(nèi)容并列規(guī)定？目前兩岸行政程序立法均就各種行政事項(xiàng)的共通適用部分納入行

17、政程序法，內(nèi)容上包括程序與實(shí)體在內(nèi)，采實(shí)體與程序規(guī)范并存。(3) 行政程序法是否應(yīng)包括內(nèi)部程序？外部行政程序法是只對(duì)與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的內(nèi)容作出規(guī)定，不涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系；而外部型與內(nèi)部型并存的行政程序，指行政程序法在規(guī)定與相對(duì)人直接相關(guān)的外部程序的同時(shí)，也規(guī)定與相對(duì)人沒(méi)有直接關(guān)系的內(nèi)部程序。采用純外部型行政程序法模式的國(guó)家較少，主要有美國(guó)、日本、瑞士等；采用外部型與內(nèi)部型并存的行政程序法模式的國(guó)家相對(duì)較多，有德國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙、奧地利等。兩岸行政程序法是否須規(guī)范內(nèi)部程序呢？因大陸法系國(guó)家行政程序法負(fù)擔(dān)行政法法典化的重責(zé)，對(duì)于行政權(quán)力運(yùn)行主體的規(guī)范，一般規(guī)定于行政程序法中，也

18、因此多半采取以外部程序?yàn)橹?，同時(shí)對(duì)內(nèi)部程序做出規(guī)定的內(nèi)部與外部并存的行政程序法模式。(4) 行政程序法是否應(yīng)包括行政復(fù)議程序？廣義的行政程序法除包括一般的行政程序外，也包括行政執(zhí)行及行政救濟(jì)程序（行政復(fù)議是行政救濟(jì)的一種），甚至還包括信息公開(kāi)法、隱私權(quán)保障等部。而狹義的行政程序法，則僅只有一般的行政程序而無(wú)行政救濟(jì)程序等內(nèi)容。故行政程序法是否應(yīng)包括行政復(fù)議程序，取決于立法者的選擇與取舍。2、臺(tái)灣地區(qū)行政程序法的內(nèi)容臺(tái)灣地區(qū)無(wú)論各個(gè)草案版本，均兼顧行政實(shí)體法。有鑒于行政實(shí)體法與行政程序法有密切關(guān)聯(lián)，實(shí)體法是目的，程序法是手段，兩者輔車(chē)相依。且行政實(shí)體法理論復(fù)雜、學(xué)說(shuō)不一，實(shí)務(wù)見(jiàn)解亦相當(dāng)分歧，現(xiàn)階

19、段尚難完成行政實(shí)體法總則部分法典化。故在著手行政程序法法典化的同時(shí)，將行政實(shí)體法之部分原理納入。故于行政程序法第二章中詳細(xì)規(guī)定了行政處分之法理；第三章又詳細(xì)規(guī)定了行政契約規(guī)則。10另外，臺(tái)灣地區(qū)行政程序法系采內(nèi)部與外部程序并存的模式，因此，在程序設(shè)計(jì)上有對(duì)內(nèi)部程序的規(guī)范，內(nèi)部程序規(guī)定于行政機(jī)關(guān)一章。至于立法篇幅應(yīng)該采小篇幅立法或套裝立法。最早由林紀(jì)東教授所主導(dǎo)的研考會(huì)版本，基于行政訴訟法及訴愿法的簡(jiǎn)陋，所采的就是廣義的行政程序；然臺(tái)灣地區(qū)大部分學(xué)者卻認(rèn)為臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)有行政執(zhí)行法及行政訴訟法，無(wú)須再將其納入行政程序法，這些已有法律配合行政程序法隨之修正即可。而隨著行政程序法的通過(guò)施行，上述法律已

20、于過(guò)渡期間修正，而因應(yīng)之相關(guān)法規(guī)，也公布通過(guò)。換言之，臺(tái)灣地區(qū)行政程序法最早的立法是采大篇幅的套裝立法，亦即包括相關(guān)的行政救濟(jì)等等，而后卻基于整體程序法制設(shè)計(jì)的考量，而改采小篇幅立法，相關(guān)的程序則隨之配合修正或訂定，如修正通過(guò)了訴愿法、行政訴訟法、行政執(zhí)行法等，同時(shí)對(duì)于行政程序法的配套措施，而通過(guò)信息公開(kāi)法等等，以為因應(yīng)。    總之，臺(tái)灣地區(qū)在行政程序法的內(nèi)容包括對(duì)實(shí)體的規(guī)范，同時(shí)除了外部程序之外，也對(duì)內(nèi)部程序有所規(guī)范。至于有關(guān)救濟(jì)的部分，則另以單行法規(guī)定。隨著行政程序法的通過(guò)，行政爭(zhēng)訟法規(guī)，包括訴愿法、行政訴訟法等，都已經(jīng)完成修法程序。  

21、  3、大陸地區(qū)行政程序法的內(nèi)容大陸地區(qū)行政程序法專家建議稿采小篇幅立法，亦即不于行政程序法中規(guī)定有關(guān)行政救濟(jì)制度；但試擬稿則對(duì)救濟(jì)制度作了原則性的規(guī)定。兩者型式略有不同，依其原因，前者或基于大陸地區(qū)已制定行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法（包括行政賠償），沒(méi)有必要把這些程序再編入行政程序法內(nèi)容中；后者或基于現(xiàn)行行政救濟(jì)制度有著許多不合理的規(guī)范，不利于保護(hù)相對(duì)人的行政程序法權(quán)益，如行政復(fù)議、行政訴訟適用范圍過(guò)于狹窄，行政賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，行政程序法典應(yīng)對(duì)行政救濟(jì)作一些原則性的規(guī)定，以使立法者日后對(duì)行政救濟(jì)法修正時(shí)有所依循；再者，原則性的規(guī)范，有利于行政救濟(jì)制度的統(tǒng)一，可以避免單行法的相互

22、矛盾。大陸行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為有關(guān)的實(shí)體規(guī)則？反對(duì)的學(xué)者認(rèn)為程序法規(guī)定實(shí)體法名實(shí)不符，不倫不類(lèi)。然大部分學(xué)者均認(rèn)為有必要，理由有三：（1）行政程序調(diào)整范圍廣泛，各類(lèi)行政法律關(guān)系差異很大，故實(shí)體規(guī)范上很難制定或編竄統(tǒng)一法典，但是面對(duì)行政程序法的基本原則或一般原則，均普遍適用各領(lǐng)域的行政行為。為使這些原則規(guī)則在所有領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的。（2）行政法上實(shí)體基本原則與程序的基本原則，有著緊密的關(guān)聯(lián)，倘若將兩者分開(kāi)規(guī)定，將實(shí)體性質(zhì)的基本原則，分散規(guī)定于不同單行法規(guī)中，并不能達(dá)成行政行為規(guī)范效果。（3）世界各國(guó)行政程序法典中，規(guī)范實(shí)體內(nèi)容已成為

23、一個(gè)發(fā)展的趨勢(shì)。正是基于以上理由，大陸地區(qū)行政程序法專家建議稿和試擬稿都采實(shí)體與程序的一體規(guī)范。行政程序法，顧名思義，是對(duì)于程序的規(guī)定，是否要對(duì)于實(shí)體內(nèi)容作規(guī)定，學(xué)者們有不同的意見(jiàn)是可以理解的。臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者葉俊榮教授曾將行政法典化根據(jù)法典化程度分成四種類(lèi)型11 ： 實(shí)體及程序僅有程序全部行政事項(xiàng)ab共通事項(xiàng)cd模式a為最完全法典化，對(duì)所有行政權(quán)的行使，不論是程序事項(xiàng)，亦或是實(shí)體事項(xiàng)，全部通過(guò)法律內(nèi)容結(jié)構(gòu)的安排，統(tǒng)一規(guī)定于一部法律。這樣的立法形式屬于全盤(pán)統(tǒng)一的立法。模式b去除實(shí)體法典化，僅規(guī)定程序，但在行政程序上，作最完全的法典化，使所有的行政事項(xiàng)，包括內(nèi)部程序等，統(tǒng)一適用行政程序法。

24、模式c僅就各種行政事項(xiàng)的共通適用部分納入行政程序法，但內(nèi)容上包括程序與實(shí)體在內(nèi)。這種立法形式是針對(duì)行政共通事項(xiàng)所作的總則性立法。模式d僅對(duì)幾種重要行政類(lèi)型規(guī)定適用的程序，對(duì)于實(shí)體問(wèn)題，留待其它法律作具體規(guī)范，這是最低程度的法典化，可以稱為程序上的框架立法。分析以上模式，a型與b型兩種在設(shè)計(jì)上過(guò)于理想化，并不利于操作。較多國(guó)家采用的方式是c型與d型，例如德國(guó)行政程序法是采用c型總則立法的方式，而美國(guó)行政程序法則是接近d型。1 任何 法律 發(fā)展 都是本于 社會(huì) 發(fā)展下所需求的，例如隨著信息 時(shí)代 的來(lái)臨，對(duì)于網(wǎng)際 網(wǎng)絡(luò) 的規(guī)范，對(duì)于 電子 商務(wù)的規(guī)范等等，在各國(guó)都逐漸受到重視。已故的 臺(tái)灣 地區(qū)法

25、學(xué)家章孝慈，在一九九三年海峽兩岸法學(xué)研討會(huì)開(kāi)幕式上說(shuō)到：法律制度是有生命的，是活的，他與社會(huì)的變動(dòng)之間有密不可分的關(guān)系，法律制度因社會(huì)的變化而變動(dòng)，法律制度也直接 影響 社會(huì)變動(dòng)的方面，彼此密不可分，而且法律制度和社會(huì)的變化之間必須緊密配合。也因此行政程序法的產(chǎn)生和發(fā)展，是適應(yīng)時(shí)代需求下的需要所產(chǎn)生的。2 比方說(shuō)憲政基礎(chǔ)的確立。德國(guó)即是一個(gè)最佳適例。隨著二次大戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)作為戰(zhàn)敗國(guó)對(duì)于 歷史 教訓(xùn)進(jìn)行了深刻的反思，逐漸了解人之尊嚴(yán)不可侵犯的概念后，開(kāi)始重視行政機(jī)關(guān)與公民間的關(guān)系，慢慢的推動(dòng)行政程序法的立法。3 觀察美、德、日三國(guó)，政府的態(tài)度具有決性的關(guān)鍵，葉俊榮教授于行政程序法的立法過(guò)程與立法設(shè)計(jì)的考量文中：一九三九年，美國(guó)司法部在羅斯福總統(tǒng)的令下，設(shè)置了行政程序法律總長(zhǎng)委員會(huì)。德國(guó)于一九六o年由聯(lián)邦與幫內(nèi)政部代表合組聯(lián)邦與邦聯(lián)合起草委員會(huì)。日本于一九六二年設(shè)置臨時(shí)行政調(diào)查委