公共政策基本理論探析

1、公共政策基本理論探析一、公共政策的概念解讀公共政策學(xué)產(chǎn)生于二戰(zhàn)之后的美國，在此之前，公共政策學(xué)并不是一門獨(dú)立學(xué)科，而是蘊(yùn)藏在傳統(tǒng)政治學(xué)之中。直到美國政治學(xué)家哈羅德d拉斯韋爾和丹尼爾拉納于1951年合編的政策科學(xué)：范圍與方法的新近發(fā)展一書才首次提出“政策科學(xué)”的概念，實(shí)現(xiàn)了政策科學(xué)與傳統(tǒng)政治學(xué)的分離。這在很大程度上推動(dòng)了公共政策研究的蓬勃發(fā)展。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于公共政策的概念尚無一致意見，現(xiàn)將國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共政策的解讀作如下梳理：政策科學(xué)的創(chuàng)始人哈羅德d拉斯韋爾認(rèn)為“政策是一種為某項(xiàng)目標(biāo)、價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)計(jì)的計(jì)劃”；美籍學(xué)者戴維伊斯頓認(rèn)為“公共政策是政府對社會(huì)價(jià)值所作的權(quán)威性分配”；美國政治學(xué)家托

2、馬斯r戴伊認(rèn)為“公共政策是政府選擇要做或不要做的事情”。我國臺(tái)灣學(xué)者張世賢、林水波比較贊同美國學(xué)者托馬斯r戴伊的觀點(diǎn)，認(rèn)為“公共政策是政府選擇作為或不作為的行為”；我國內(nèi)地學(xué)者張金馬認(rèn)為“公共政策是黨和政府用以引導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的行為準(zhǔn)則或行動(dòng)指南，其表現(xiàn)為一系列的法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭形式的聲明和指示、行動(dòng)策略與計(jì)劃等等”。綜合上述國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共政策概念的表述，他們對公共政策的理解主要包含了四點(diǎn)內(nèi)容：一是公共政策是計(jì)劃、行為或行動(dòng)準(zhǔn)則；二是計(jì)劃或行為等是由政府、政黨等社會(huì)權(quán)威主體作出；三是計(jì)劃或行為準(zhǔn)則中蘊(yùn)含著價(jià)值分配；四是計(jì)劃或行為準(zhǔn)則的制定是基于一定的

3、社會(huì)目標(biāo)，具有目的指向性。根據(jù)國內(nèi)外專家學(xué)者對公共政策概念的界定，我們認(rèn)為公共政策是指國家（或政府）、執(zhí)政黨等社會(huì)公共權(quán)威主體為了解決社會(huì)生活領(lǐng)域存在的問題，實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)價(jià)值追求或目標(biāo)，制定的公共行為規(guī)范，具體表現(xiàn)為一系列的文件、規(guī)范、措施、辦法等。二、公共政策的分類現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，每一個(gè)領(lǐng)域都離不開公共政策的指導(dǎo)，社會(huì)生活的復(fù)雜性與社會(huì)領(lǐng)域的多樣性決定了社會(huì)生活中的公共政策數(shù)量眾多、類型多樣。因此，我們通過不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對社會(huì)中的公共政策予以劃分，一方面有利于進(jìn)一步完善公共政策體系；另一方面也方便對已有公共政策的研究以及新公共政策的制定和執(zhí)行。（一）政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策公

4、共政策按照其適用的社會(huì)生活領(lǐng)域的不同，可以劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策。政治政策是指適用于政治領(lǐng)域，由國家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨規(guī)定的調(diào)節(jié)和處理政治生活、政治關(guān)系的規(guī)范和準(zhǔn)則。政治領(lǐng)域范圍廣闊，與此相適應(yīng)，政治政策的內(nèi)容也頗為豐富。像涉及國家之間關(guān)系的外交政策，關(guān)于立法、司法方面的法制政策，國防政策以及政黨政策等均屬于政治政策的范疇。這些政策對于維持穩(wěn)定的政治生活和政治秩序意義重大。經(jīng)濟(jì)政策是一國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)所規(guī)定的政策，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范和準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)政策主要包括涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，涉及銀行、證券等金融市場的政策等等。經(jīng)濟(jì)政策是否科學(xué)，直接關(guān)系一國的經(jīng)

5、濟(jì)發(fā)展，影響國家的興衰。社會(huì)政策是專門解決社會(huì)問題，謀求社會(huì)利益，改善社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)平衡發(fā)展的基本原則和規(guī)范。像社會(huì)保障政策、就業(yè)政策、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫政策等，都是比較重要的社會(huì)政策。社會(huì)政策的制定和執(zhí)行要充分考慮政策齊全、措施配套，只有這樣才能充分發(fā)揮社會(huì)政策的整體功效，營造公平、合理、安定、有序、和諧的社會(huì)環(huán)境。文化政策是政府在文化領(lǐng)域?yàn)樘幚砀鞣N文化問題、發(fā)展文化事業(yè)而制定的行為準(zhǔn)則。像科技政策、教育政策、衛(wèi)生政策等均為文化政策。（二）總政策、基本政策和具體政策區(qū)分總政策、基本政策和具體政策，是從公共政策所屬的不同層次，按照層級(jí)由高到低進(jìn)行的分類?？傉呤且粋€(gè)國家或地區(qū)在一定時(shí)期總的

6、行為準(zhǔn)則。它具有根本性、全局性的特征，是政策體系中最高層級(jí)的政策，為基本政策與具體政策的制定提供依據(jù)，它具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性?？傉咧贫ǖ目茖W(xué)、正確與否關(guān)系國家、社會(huì)發(fā)展的全局?；菊呤窃谏鐣?huì)生活的某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)方面起主導(dǎo)作用的行為準(zhǔn)則，它是在總政策的指導(dǎo)下制定，服務(wù)于總政策的執(zhí)行。同時(shí)基本政策的另一端還連接著具體政策，它是連接總政策和具體政策的紐帶。像獨(dú)立自主的外交政策、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)政策等均是我國的基本政策。具體政策是基本政策的具體化，具體政策的內(nèi)容往往以措施、方法、條例等形式表現(xiàn)出來，具體政策的內(nèi)容具體、可操作性強(qiáng)，執(zhí)行政策直接體現(xiàn)在執(zhí)行具體政策上。（三）政黨政策和國家政策從公共政策制定

7、主體的角度劃分，可以將公共政策劃分為政黨政策、國家政策和政治團(tuán)體政策。其中，政黨政策和國家政策是公共政策研究中最重要、最核心的政策。政黨政策是政黨立足于自己的階級(jí)立場，根據(jù)本階級(jí)的利益制定的奮斗目標(biāo)和路線、方針、政策。國家政策又稱為政府政策，是政府基于國家整體利益的需要，為協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益關(guān)系而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨制定的一些政策，已超越自身的階級(jí)利益、政黨利益，維護(hù)的是國家利益，與國家政策所保護(hù)的利益具有高度的契合性。三、公共政策的功能與作用公共政策的功能也常被稱為公共政策的作用，是公共政策在運(yùn)行過程中發(fā)揮的價(jià)值與影響。不同層次、不同領(lǐng)域的公共政策，作用的范圍與方式雖

8、有不同，但都對社會(huì)的發(fā)展、進(jìn)步發(fā)揮著重要作用。（一）導(dǎo)向作用導(dǎo)向作用是公共政策最突出的作用，它是指對人的行為和事物發(fā)展所具有的指導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。通過上文提到的關(guān)于三農(nóng)問題的中央一號(hào)文件，我們可以充分的認(rèn)識(shí)公共政策的導(dǎo)向作用。2004年的中央一號(hào)文件，目光聚焦于增加農(nóng)民收入的方向上。2005年的中央一號(hào)文件，將關(guān)注點(diǎn)放在了提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力上；2006年中共中央下發(fā)的中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見又開始重點(diǎn)關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)。這三年的中央一號(hào)文件雖然均關(guān)注三農(nóng)問題，然而關(guān)注的重點(diǎn)、關(guān)注的方向都不同，這其實(shí)是每一年的中央一號(hào)文件對于三農(nóng)問題的導(dǎo)向性不同。在不同年份中央一號(hào)文件的指

9、引下，解決三農(nóng)問題的重點(diǎn)與方向會(huì)有不同的側(cè)重，這就是公共政策發(fā)揮其導(dǎo)向作用的緣故。（二）協(xié)調(diào)、分配作用公共政策的協(xié)調(diào)作用是指公共政策對社會(huì)發(fā)展過程中的各種不平衡狀態(tài)的制約、調(diào)節(jié)功能。以西部大開發(fā)、中部崛起政策為例，是通過向祖國的西部、中部進(jìn)行政策傾斜，加快西部、中部地區(qū)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)祖國的東、中、西部的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，這便是公共政策發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的結(jié)果。公共政策的分配作用主要體現(xiàn)在政策是對社會(huì)利益和價(jià)值目標(biāo)的權(quán)威性分配。社會(huì)生活中存在不同的利益主體，他們都有各自的利益主張與利益訴求。然而，社會(huì)資源是有限的，它不可能滿足所有利益主體的要求，這就需要社會(huì)權(quán)威主體基于公平公正的立場制定公共政策對有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理分配，使不同利益主體的利益訴求得到有效保障。這充分彰顯了公共政策分配作用的意義與價(jià)值。（三）控制作用公共政策的控制作用是指政策的制定主體通過政策對人們的行為或事物的發(fā)展給予限制或促進(jìn)，從而對社會(huì)實(shí)施管理與控制。以計(jì)劃生育政策為例，它是我國的一項(xiàng)基