公共治理理論對(duì)生態(tài)環(huán)境的意義

1、公共治理理論對(duì)生態(tài)環(huán)境的意義公共資源治理理論的出發(fā)點(diǎn)正是這兩個(gè)失靈，一是政府（利維坦）失靈，二是市場(chǎng)（企業(yè)）失靈。公共治理理論認(rèn)為，采用私有化和市場(chǎng)交換的方式，或者采用政府集權(quán)管理的方式，都不能導(dǎo)致公共利益的最大化，應(yīng)該采用政府和私有部門(mén)之間的牽制、合作來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。美國(guó)學(xué)者埃莉諾奧斯特羅姆提出的多權(quán)力中心的自主治理理論就認(rèn)為:基于群體內(nèi)部存在的相互關(guān)心與信任，人們能夠從關(guān)心他人和群體利益中獲得滿(mǎn)足。由此，人們會(huì)產(chǎn)生合作的愿望，有可能通過(guò)由組織行為產(chǎn)生一套規(guī)則、個(gè)體利用的行為規(guī)范、監(jiān)督和懲戒機(jī)制等，從而使資源利用服務(wù)于社區(qū)(如流域)共同而長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。公共資源治理理論：通過(guò)多中心實(shí)現(xiàn)自主治理多

2、中心治理以自主治理為基礎(chǔ),允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù),克服“搭便車(chē)”現(xiàn)象、回避責(zé)任或機(jī)會(huì)主義誘惑,提高了決策的科學(xué)性，以取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)?！岸嘀行摹?polycentrity)一詞最早是由邁克爾博蘭尼在自由的邏輯中使用的。邁克爾博蘭尼引進(jìn)“多中心”一詞是為了證明自發(fā)秩序的合理性以及闡明社會(huì)管理可能性的限度,他區(qū)分了社會(huì)的兩種秩序:一種秩序是指揮的秩序。憑借終極權(quán)威,并通過(guò)一體化的上級(jí)指揮與下級(jí)服從的長(zhǎng)鏈條維系著自身的“協(xié)調(diào)”與運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)自身的分化與整合。另一種秩序是多中心的秩序。行為單位既相互獨(dú)立,自由地追求自己的利益,又能相互調(diào)適,

3、受特定規(guī)則的制約,并在社會(huì)的一般規(guī)則體系中找到各自的定位,以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合。文森特奧斯特羅姆的“多中心”理論繼承了邁克爾博蘭尼的社會(huì)秩序理論,更加強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過(guò)程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。“多中心意味著有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動(dòng),或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突”。多中心治理體制以自主治理為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)自發(fā)秩序和自主治理的基礎(chǔ)性和重要性?！岸嘀行捏w制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素是自發(fā)性”“,自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”。多中心治理制度的安排打破了單中心制度中最高權(quán)威只有一個(gè)的權(quán)力格局,形成了一個(gè)由多

4、個(gè)權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)。多中心理論是在繼承傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、自發(fā)秩序等思想基礎(chǔ)上運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的新知識(shí)進(jìn)行的公共管理和公共行政理論的新探索,是保守主義傳統(tǒng)在公共管理理論上的具體化和深化。它論證了多中心或社會(huì)自治的社會(huì)效率意義,為公共管理學(xué)科提供了新的方法和視野。在政治學(xué)方面,多中心理論從漢密爾頓和麥迪遜那里吸收了聯(lián)邦制理論,從托克維爾那里吸收了自治思想。它豐富了托克維爾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理論,多中心學(xué)派利用他們的分析框架,發(fā)展了托克維爾的民主思想,認(rèn)為“民主是一個(gè)多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過(guò)程”,由此提出了民主治理思想。在經(jīng)濟(jì)學(xué)方面,多中心研究者將公共事務(wù)治理等同于公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給,認(rèn)為

5、生產(chǎn)可以與提供分開(kāi),兩者可以形成多種形式的公共服務(wù)模式。在公共資源治理的問(wèn)題中大量運(yùn)用了博弈論知識(shí)、公共選擇理論知識(shí)和制度分析知識(shí)。多中心學(xué)派還吸收了社會(huì)學(xué)中的社會(huì)資本理論,認(rèn)為外在的治理機(jī)制如果不注意內(nèi)部的社會(huì)資本存續(xù)和發(fā)展,很可能破壞已經(jīng)存在的地方公共治理中的社會(huì)資本,導(dǎo)致治理的低效率。通過(guò)多中心可以實(shí)現(xiàn)自主治理，奧斯特羅姆通過(guò)具體案例的調(diào)查為自主治理理論積累了大量實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，并從中歸納出八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則：這八個(gè)原則體現(xiàn)了對(duì)多樣化的社群自主治理的尊重:自主決策(第三條);自主監(jiān)督(第四條);為社群自主管理提供基本支持(第一、五、六、七、八條);治理規(guī)則有效利用與地方自然條件相關(guān)的地方性知識(shí)(第二

6、條)。該八條原則都是在實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)而得出的，對(duì)于全球范圍內(nèi)的公共資源治理有重要的指導(dǎo)和參考意義。這八條原則從方法論上為解決自主治理過(guò)程中存在的三個(gè)難題提供了路徑。自主治理過(guò)程中存在三個(gè)難題，分別為：制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督。良好的制度供給能夠促進(jìn)有效監(jiān)督,監(jiān)督的加強(qiáng)則提高了可信承諾,可信的承諾會(huì)增加監(jiān)督,同時(shí)也會(huì)使制度供給趨于穩(wěn)定和有效。因此,制度供給是基礎(chǔ),可信承諾是前提,相互監(jiān)督是保障,三者相互影響,相互制約,互為補(bǔ)充,統(tǒng)一于自主組織制度的設(shè)計(jì)體系中。根據(jù)八大原則，制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督成為一個(gè)互動(dòng)的自組織系統(tǒng)。公共治理理論對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的啟示綜合上述理論的分析，

7、公共治理理論對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制上的啟示，可歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)制度的合理設(shè)計(jì)、多種主體的共同作用、對(duì)社會(huì)資本的充分利用等方面。（一）混合的自然資源產(chǎn)權(quán)制度自然資源產(chǎn)權(quán)弱化容易引起自然資源的耗竭性使用,導(dǎo)致“公地悲劇”。之所以會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”,是因?yàn)槿狈σ援a(chǎn)權(quán)制度為核心的制度激勵(lì)。自主組織與自主治理是可供選擇的規(guī)避“公地悲劇”的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排。我國(guó)對(duì)自然資源實(shí)行的是由政府作為所有者直接開(kāi)發(fā)利用的制度。我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度大體經(jīng)歷了完全的公有產(chǎn)權(quán)階段、使用權(quán)的無(wú)償取得與不可交易階段、使用權(quán)的有償取得與可交易階段。在我國(guó),資源屬于國(guó)家所有,使用權(quán)交易市場(chǎng)的性質(zhì)是符合這一所有制前提的。國(guó)家是自然資源的所

8、有者,使得環(huán)境資源的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)混淆。同時(shí),代理者的機(jī)會(huì)主義行為,層層代理的管理機(jī)制使國(guó)家所有的資源轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T(mén)所有、地方所有,從而使得國(guó)有資源的產(chǎn)權(quán)虛置和弱化,不僅使國(guó)有資源收益流失,而且造成了部門(mén)之間、地區(qū)之間的利益之爭(zhēng)。同時(shí),各級(jí)政府和部門(mén)為了眼前的利益(如個(gè)人和團(tuán)體的政績(jī)、增加財(cái)政收入等)不惜犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,有時(shí)甚至允許企業(yè)對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪式的開(kāi)發(fā)利用,對(duì)環(huán)境進(jìn)行肆意破壞和污染。同時(shí)自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排的不合理性容易導(dǎo)致尋租活動(dòng)和滋生腐敗,由于資源分配的不合理，在資源開(kāi)發(fā)中加劇了貧富分化和社會(huì)沖突，導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置的低效率。公有資源的合理開(kāi)發(fā)與效率使用的最好途徑就是

9、在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上界定經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利、利益與責(zé)任。通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、有償開(kāi)采、有序流轉(zhuǎn)、利益分享來(lái)最大限度地發(fā)揮自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的效率,并促進(jìn)資源型地區(qū)的和諧發(fā)展。我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革,應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)與微觀經(jīng)濟(jì)主體行為目標(biāo)的激勵(lì)相容,即這種激勵(lì)必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo):一是國(guó)家生態(tài)效益應(yīng)得到激勵(lì)并減少“政府失靈”,二是私人經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)得到激勵(lì)并減少“市場(chǎng)失靈”。這就必須讓資源可持續(xù)利用的正外部性部分地內(nèi)在化為資源使用者的經(jīng)濟(jì)效益。在改革的路徑選擇上,既不能采取完全的公有產(chǎn)權(quán)形式,也不能采取完全的私有產(chǎn)權(quán)形式,而應(yīng)該堅(jiān)持折中的公、私產(chǎn)權(quán)相結(jié)合的混合產(chǎn)權(quán)制度,只是在混合的“比例”和具體的產(chǎn)權(quán)安排

10、上要根據(jù)資源的自然及經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行綜合運(yùn)用,既保證公權(quán)的控制力,又賦予私權(quán)自主性,以使產(chǎn)權(quán)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及資源的可持續(xù)利用相協(xié)調(diào)，也就是充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩只手的作用，并促進(jìn)兩只手的合作與協(xié)調(diào)。(二)充分利用社區(qū)中的社會(huì)資本和自主組織模式公民的團(tuán)結(jié)、互助、合作與信仰，是政府與市場(chǎng)外存在“第三只手”來(lái)治理公共事務(wù)的基礎(chǔ)，這第三只手便是公共法理或多中心法理，第三只手作用的發(fā)揮有賴(lài)于社會(huì)資本的潤(rùn)滑作用。埃莉諾奧斯特羅姆教授認(rèn)為，作為社會(huì)資本的重要形式，規(guī)則體系既是自然演化的又是人們自覺(jué)設(shè)計(jì)的，它有助于個(gè)人克服在社會(huì)中遇到的各種社會(huì)困境和集體行動(dòng)問(wèn)題；規(guī)則體系體現(xiàn)了積極公民在公共治理中的作用，他們

11、不是單純的政府服務(wù)消費(fèi)者，也不完全是作為政府對(duì)立或反對(duì)力量而存在，而是社區(qū)管理的一部分。當(dāng)然，參與其中的公民并不同質(zhì)，大家所認(rèn)同的東西是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的反復(fù)博弈、協(xié)調(diào)、對(duì)話(huà)、容忍與尊重中形成的。這種東西可以說(shuō)就是社會(huì)資本。與物質(zhì)資本相比，社會(huì)資本具有四大特征：一是社會(huì)資本不會(huì)因?yàn)槭褂玫珪?huì)由于不使用而枯竭；二是社會(huì)資本不容易觀測(cè)；三是社會(huì)資本難以通過(guò)外部干預(yù)；四是全國(guó)性和區(qū)域性政府機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人用來(lái)追求長(zhǎng)期發(fā)展努力的社會(huì)資本類(lèi)型和水平有重要影響。因此，埃莉諾奧斯特羅姆教授認(rèn)為，社會(huì)資本是在公民積極參與問(wèn)題的解決過(guò)程中形成的，它是維系社群生活的重要條件。社區(qū)之所以能夠在公共資源治理中發(fā)揮作用,主要是由于社區(qū)

12、具有明顯的合作優(yōu)勢(shì),它本身是人們長(zhǎng)期合作的產(chǎn)物,人與人之間的關(guān)系較為密切,同時(shí)又具有共同的價(jià)值觀或信仰、信念,這使得人與人之間的相互認(rèn)同與團(tuán)結(jié)程度較高,容易達(dá)成一致性同意。另外,社區(qū)內(nèi)部長(zhǎng)期形成的社會(huì)機(jī)制,諸如聲望、信譽(yù)、道德、輿論等,對(duì)社區(qū)成員構(gòu)成了一種無(wú)形的監(jiān)督和約束,使得違規(guī)者難以逃脫社會(huì)的懲罰。因此,有學(xué)者指出：“社區(qū)是最容易達(dá)成相互合作的場(chǎng)所。即便我們將社區(qū)簡(jiǎn)化為最沒(méi)有特色的一群陌生人的臨時(shí)組合,它們也會(huì)由于人數(shù)規(guī)模有限、互動(dòng)頻繁而容易通過(guò)溝通實(shí)現(xiàn)合作?！笨傊?社區(qū)在公共資源治理中的作用是它能夠促進(jìn)公共資源使用者之間的相互認(rèn)同與合作,增進(jìn)彼此間的承諾、信任與社會(huì)資本,避免政府失靈、市

13、場(chǎng)失靈的現(xiàn)象,從而有效地治理公共資源。社區(qū)雖然在公共資源治理方面比政府或市場(chǎng)更容易使人們達(dá)成合作,具有一定的相對(duì)優(yōu)勢(shì),但并非所有類(lèi)型的公共資源都適合社區(qū)治理的方式,其限制條件較為嚴(yán)格。在我國(guó)現(xiàn)階段,傳統(tǒng)意義上的社區(qū)正受到工業(yè)化與現(xiàn)代市場(chǎng)關(guān)系的沖擊,社區(qū)內(nèi)的互信、承諾與相互監(jiān)督受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。另一方面,國(guó)家權(quán)力對(duì)社區(qū)的滲透在逐漸加強(qiáng),社區(qū)建設(shè)以制度與組織建設(shè)為主,在農(nóng)村是村委會(huì)、在城市是居委會(huì)。傳統(tǒng)意義上的社區(qū)文化、鄰里關(guān)系、家庭紐帶、民間權(quán)威與共同的價(jià)值取向正接受著來(lái)自行政文化與多元化價(jià)值取向的挑戰(zhàn)。也正因?yàn)槿绱?傳統(tǒng)意義上的社區(qū)在逐漸變異,在新的信任體系和價(jià)值體系建立之前,社區(qū)的自治性越來(lái)越弱

14、,致使社區(qū)的作用在公共資源治理中也存在一定局限性。(三)發(fā)揮多元主體的作用治理主體的多元化已經(jīng)成為公共資源治理的重要趨勢(shì)。也就是說(shuō),在公共資源治理中并不只是政府一個(gè)公共權(quán)力中心,除政府之外,諸如志愿性組織、第三部門(mén)或非政府組織及其他社會(huì)組織,企業(yè)、公民個(gè)人等都是公共資源治理主體的重要構(gòu)成,它們形成了一個(gè)由多個(gè)權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò),共同承擔(dān)起對(duì)公共資源治理的職責(zé)。公共資源的網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)際就是指政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)以及公民個(gè)人等眾多共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作、相互依賴(lài)、共同管理公共資源的過(guò)程,其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共資源的永續(xù)利用,增進(jìn)公共利益。網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成是相互選擇的結(jié)果關(guān)系,其本身蘊(yùn)含著相互信

15、任、互惠與共同遵守的行為規(guī)范。自主治理需要多元主體的支持，多元主體的合作有助于自發(fā)形成民間協(xié)會(huì)或組織。民間協(xié)會(huì)為面對(duì)面討論共同的問(wèn)題和未來(lái)可能采取的共同策略提供了論壇，改變了決策結(jié)構(gòu)，使參與者從互不溝通的獨(dú)立決策轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嘟涣鞲髯赃x擇基礎(chǔ)上的決策。民間組織發(fā)揮了信息傳遞機(jī)制，這種信息發(fā)現(xiàn)使多元主體更能科學(xué)的參與決策，并增強(qiáng)參與決策的積極性，強(qiáng)化了合作的預(yù)期，最終形成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)法理結(jié)構(gòu)，各方利益達(dá)到相對(duì)均衡?？偨Y(jié)目前，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的主導(dǎo)者是政府，政府從制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)則的制訂、資金的提供等方面均處于絕對(duì)的地位，政府的科層式管理由于層級(jí)過(guò)多，部門(mén)利益的交錯(cuò)和信息的不對(duì)稱(chēng)，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、決定方式等方面存在較嚴(yán)重的制度性缺陷。企業(yè)的市場(chǎng)化參與在局部領(lǐng)域進(jìn)行了嘗試，有一些成功的案例，但總體上還在初級(jí)階段，而且由于政府與企業(yè)的規(guī)范合作還有諸多欠缺。我國(guó)過(guò)度的政府主導(dǎo)型方案和發(fā)育不足的市場(chǎng)化路徑都無(wú)法為生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提供足夠