保險(xiǎn)監(jiān)管體制改革探討

1、保險(xiǎn)監(jiān)管體制改革探討1998年11月18日，中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱保監(jiān)會(huì)）宣告成立，這是保險(xiǎn)監(jiān)管體制的重大改革，標(biāo)志著我國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制將得到進(jìn)一步完善。一改革措施僅有效地解決了原中國人民銀行保險(xiǎn)管理體制所存在的與生俱有的監(jiān)管力度相對(duì)而言足等問題，而且也在某種意義上重新界定了我國保險(xiǎn)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的地位。我國在五十年代，保險(xiǎn)管理體制屬“財(cái)政型”，即“財(cái)政管保險(xiǎn)”，在八、九十年代保險(xiǎn)管理體制屬“金融型”，即“銀行管保險(xiǎn)”。從實(shí)踐看，這兩種保險(xiǎn)管理體制都給我國保險(xiǎn)理論和實(shí)踐帶來了許多問題，不利于保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，這次保險(xiǎn)管理體制改革強(qiáng)調(diào)了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威

2、性，必將有處于我國保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，符合保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。新近成立的保監(jiān)會(huì)，無疑應(yīng)根據(jù)新的監(jiān)管體制和我國未來保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展確立其監(jiān)管任務(wù)、內(nèi)容和原則等。因?yàn)?，此次保險(xiǎn)監(jiān)管體制改革的意義和宗旨顯然不應(yīng)局限于監(jiān)管組織形式上的變化。但是，由于我國保險(xiǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)-保險(xiǎn)法對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管方式已作了明確規(guī)定，所以，我國保險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)象、內(nèi)容、方式、程序等并聯(lián)會(huì)改變。一、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因在我國保險(xiǎn)業(yè)短短的發(fā)展歷史上，有較長的一段時(shí)期實(shí)施的是保險(xiǎn)模式和政策。應(yīng)當(dāng)指出，這種與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的壟斷經(jīng)營模式在我國社會(huì)生產(chǎn)和生活中，曾發(fā)揮過重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在這種經(jīng)營模式下，保險(xiǎn)不

3、屬于商品的經(jīng)濟(jì)范疇，保險(xiǎn)經(jīng)營行為本質(zhì)上是政府行為，保險(xiǎn)監(jiān)管也失去了意義和必要性。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，保險(xiǎn)壟斷經(jīng)營模式已不適應(yīng)外部環(huán)境的變化，其弊端也愈加明顯，打破這種市場壟斷經(jīng)營模式已具有客觀必然性。1985年，我國頒布了保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例，這一條例從法律上確立了我國保險(xiǎn)市場應(yīng)采取多元化模式，否定了壟斷經(jīng)營模式，從而掀開了我國保險(xiǎn)業(yè)的新篇章。從理論上說，制定這一法規(guī)的基本目的在于確立我國保險(xiǎn)市場競爭體制，推進(jìn)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；制定這一法規(guī)的理論依據(jù)在于市場經(jīng)濟(jì)和市場機(jī)制具有提高經(jīng)濟(jì)活力、有效調(diào)節(jié)社會(huì)資源的功能。那么，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)保險(xiǎn)一按照市場機(jī)制要求

4、運(yùn)行和發(fā)展時(shí)，保險(xiǎn)是否應(yīng)被監(jiān)管？保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是什么？目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是在于保險(xiǎn)經(jīng)營的特殊性。其具體表現(xiàn)為：保險(xiǎn)經(jīng)營對(duì)象的特殊性、保險(xiǎn)銷售過程的特殊性、保險(xiǎn)經(jīng)營對(duì)象的負(fù)債性、保險(xiǎn)基金的返還性、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的分散性、保險(xiǎn)影響的廣泛性等。事實(shí)上，上述經(jīng)營特殊性在國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)中并非都是唯一的。也就是說，保險(xiǎn)經(jīng)營的特殊性并不足以說明保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性。保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因在于“市場失靈”。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)理論，在完全競爭的條件下，由于市場“看不見的手”的作用，市場上每一公司的要價(jià)（邊際收入）會(huì)等于邊際費(fèi)用，在這一點(diǎn)上社會(huì)利益達(dá)到最大化，社會(huì)資源達(dá)到最佳配置。但是，市場并非萬能，也有弱點(diǎn)和平

5、共處足。當(dāng)市場信息能夠在完全競爭方式下運(yùn)罷，也會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”的問題。其主要表現(xiàn)有：（1）市場功能有缺陷。例如有些當(dāng)事人就付也代價(jià)便可行到處自外部經(jīng)濟(jì)的女處。（2）市場競爭失靈。例如，市場上價(jià)值規(guī)律的作用往導(dǎo)致壟斷，而壟斷的存在會(huì)產(chǎn)生進(jìn)入市場的障礙，從而破壞市場機(jī)制，排斥競爭，導(dǎo)致效率的損失。（3）市場調(diào)節(jié)本身具有一定的盲目性。因?yàn)槭袌稣{(diào)節(jié)是一種事后的調(diào)節(jié)，從價(jià)格形成、信號(hào)反饋到產(chǎn)品生產(chǎn)，有一定的時(shí)間差。加之，企業(yè)和個(gè)人掌握的經(jīng)濟(jì)信息不足，微觀決策帶有一定的被動(dòng)性和盲目性。（4）市場信息的不對(duì)稱性。當(dāng)買者和賣者間出現(xiàn)這種情況時(shí)，產(chǎn)品價(jià)格總是等于所有銷售產(chǎn)品的平均價(jià)值。這樣在同一價(jià)格條件下，銷

6、售更有價(jià)值產(chǎn)品的銷售者將會(huì)退出市場以逃避損失，而那些低價(jià)值產(chǎn)品的銷售者則會(huì)利用這種機(jī)會(huì)占據(jù)市場，結(jié)果出現(xiàn)“劣貨驅(qū)逐良貨”的市場逆選擇，導(dǎo)致市場失靈。此外，競爭者會(huì)以另一方的信息減少為代價(jià)取勝，發(fā)生扼止對(duì)方信息來源的道德風(fēng)險(xiǎn)。從我國保險(xiǎn)實(shí)踐看，同樣存在著上述“市場失靈”的情況。如：有的保險(xiǎn)公司依靠行政手段、采取強(qiáng)制的展業(yè)方式；有的保險(xiǎn)公司違規(guī)經(jīng)營，無序競爭，并形成壟斷勢力；由于保險(xiǎn)經(jīng)營特殊性，保險(xiǎn)公司對(duì)市場調(diào)節(jié)信號(hào)缺乏敏感性，人個(gè)壽險(xiǎn)市場發(fā)展已具有一定的盲目性；與保險(xiǎn)人相比，被保險(xiǎn)人的信息相對(duì)不足，被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)福利不能最大化，有時(shí)還會(huì)由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險(xiǎn)人的利益受到損失。此外

7、，投保人或被保險(xiǎn)人利用信息對(duì)稱進(jìn)行逆選擇。因此，為了彌補(bǔ)保險(xiǎn)市場運(yùn)行本身的弱點(diǎn)和缺陷，為了減和或消除這些“市場失靈”的情況及其影響，保險(xiǎn)監(jiān)管無疑具有必要性和合理性。二、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能和性質(zhì)“保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)干什么？”，也就是說，保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能是什么？首先，應(yīng)明確保險(xiǎn)監(jiān)管中監(jiān)管的含義與管理和監(jiān)督、管理經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的含義不同。保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能有兩個(gè)，一是規(guī)范保險(xiǎn)市場行為；二是調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。保險(xiǎn)監(jiān)管的性質(zhì)是國家干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)的行為。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家具有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本職能。與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相適應(yīng)，國家既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理得，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)者。具體而方，政府執(zhí)行的主要經(jīng)濟(jì)職能是：

8、（1）確立法律體制；（2）決定宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策（3）影響資源配置以提高經(jīng)濟(jì)效率；（4）建立影響收入分配的方案。就某一行業(yè)而方，國家的干預(yù)職能同樣表現(xiàn)為規(guī)范和調(diào)控。就調(diào)控而言，國家對(duì)行業(yè)的調(diào)控主要表現(xiàn)為制定產(chǎn)業(yè)政策。所謂產(chǎn)業(yè)政策是指國家規(guī)劃、干預(yù)和誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的一種政策，其目的在于引導(dǎo)社會(huì)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化配置，建立高效益的均衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)政府的介入程度，政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的方法：（1）直接干預(yù)。具體手段有直接投資、強(qiáng)制性的行政管制等。（2）經(jīng)濟(jì)手段。采用有差異的財(cái)政政策、金融政策、價(jià)格政策、工資政策等，來改變其產(chǎn)業(yè)所處的環(huán)境條件，影響生產(chǎn)要素的流動(dòng)，扶持或限制某些產(chǎn)業(yè)

9、的發(fā)展。（3）立法措施。通過立法，干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織的形成。（4）指引和協(xié)調(diào)。主要是按照市場原則和市場信號(hào)提供信息服務(wù)。保險(xiǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)部門，國家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，同樣在規(guī)范保險(xiǎn)市場行為，消除“市場失靈”情況的同時(shí)，應(yīng)制定保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展并同樣應(yīng)采用上述實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的方法。需要指出，在我國由于保險(xiǎn)市場經(jīng)程度較低，市場機(jī)制的發(fā)育程度也較低，更需要政府行使部分配置保險(xiǎn)資源的職能，以彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。因此，在我國保險(xiǎn)監(jiān)客實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注意把保險(xiǎn)監(jiān)管的這兩部分職能有機(jī)地結(jié)合起來，以保證監(jiān)管達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)然，在保險(xiǎn)監(jiān)管中，也應(yīng)防止出現(xiàn)以下兩種傾向：一是干預(yù)的范圍超越了

10、彌補(bǔ)市場發(fā)育不足的職能，妨礙了市場功能的正常發(fā)揮。二是過份強(qiáng)調(diào)政府的調(diào)職能，忽視了完善市場機(jī)制的任務(wù)。也就是說，應(yīng)防止國家監(jiān)管變成經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理的情況發(fā)生。還需指出，在履行調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展這一保險(xiǎn)監(jiān)管職能時(shí)其中重要一點(diǎn)是如何使用權(quán)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展能滿足企業(yè)、家庭和個(gè)人處理風(fēng)險(xiǎn)的要求，對(duì)于這一監(jiān)管任務(wù)，可以視了保險(xiǎn)監(jiān)管的社會(huì)責(zé)任。目前，我國保險(xiǎn)理論和實(shí)踐往往將保險(xiǎn)監(jiān)管的傷和目的簡單地限定在保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益方面。雖然，這一監(jiān)管任務(wù)并沒有錯(cuò)，但是這種看法和做法往往限制了保險(xiǎn)監(jiān)管者的視野，忽視了社會(huì)上非被保險(xiǎn)人的利益。如果保險(xiǎn)業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，因顧及公司自身利益始終限于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)種類而沒有發(fā)展時(shí)，那么保險(xiǎn)監(jiān)管者

11、與保險(xiǎn)經(jīng)營者事實(shí)上處于同一地位。三、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)保險(xiǎn)監(jiān)管運(yùn)行的基本問題：一是有明確的管理主體，即誰來管；二是有明確的目標(biāo)，即管理什么，及通過監(jiān)定活動(dòng)應(yīng)達(dá)到什么預(yù)期的結(jié)果；三是有明確的監(jiān)管手段，即如何管。因此，監(jiān)管目標(biāo)是監(jiān)管活動(dòng)中的重要問題，也是監(jiān)管活動(dòng)的基礎(chǔ)。監(jiān)管目的可分總目標(biāo)和一定時(shí)期的目標(biāo)。一般來說，總目標(biāo)往往是一種理論概念和一種總體性認(rèn)識(shí)，缺乏實(shí)際操作意義。因?yàn)?，總目?biāo)沒有解決在一定時(shí)期內(nèi)監(jiān)管者具體的監(jiān)管內(nèi)容和任務(wù)的問題。例如，企業(yè)管理的總目標(biāo)是生產(chǎn)、銷售商品或提供勞務(wù)，交并取得最大利潤。然而，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還應(yīng)確定一定時(shí)期更專一的目標(biāo)，以及所必各部門的若輔助目標(biāo)，否則，企業(yè)的

12、總目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，也無任何意義。在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和實(shí)踐中，通常還提出保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)。從內(nèi)涵上看，監(jiān)管目標(biāo)也就是通過監(jiān)管所要達(dá)到的預(yù)期效果。但是，監(jiān)管目的與監(jiān)管目標(biāo)還是有差異的。一般來說，監(jiān)管目的更具有內(nèi)在規(guī)定性。類似于監(jiān)管總目標(biāo)，而監(jiān)管目標(biāo)則具有階段性，可操作性。因此，在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和實(shí)踐中，保險(xiǎn)監(jiān)管目的應(yīng)當(dāng)是明確的，相對(duì)缺乏理論研究意義和價(jià)值，而保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)則因各國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平和環(huán)境不同具有一定差異性，存在理論研究的意義和價(jià)值。就我國保險(xiǎn)市場監(jiān)管而言，保險(xiǎn)監(jiān)管的總目標(biāo)是比較明確的。一般而言，保險(xiǎn)監(jiān)管總目標(biāo)的確立與保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能有內(nèi)在聯(lián)系，其主要內(nèi)容是保證保險(xiǎn)事業(yè)的健康、有序發(fā)展，發(fā)揮保險(xiǎn)

13、的經(jīng)濟(jì)保障作用。對(duì)此，我國保險(xiǎn)法在第1條也作了相應(yīng)規(guī)定保險(xiǎn)法律監(jiān)管是“為了規(guī)范保險(xiǎn)活動(dòng)，維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展?！北ｋU(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法僅益，但我們并不能認(rèn)為，保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)是政府監(jiān)管政策的失敗，政府監(jiān)管的責(zé)任。政府監(jiān)管的總目標(biāo)是保障保險(xiǎn)事業(yè)的安全運(yùn)行，而不是保證保險(xiǎn)事業(yè)中的保險(xiǎn)公司不破產(chǎn)。就保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)而言，問題主要在于在不同的歷史時(shí)期或階段，如何確立一定時(shí)期的具有操作性的保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)，這也是保險(xiǎn)監(jiān)管基本職能的具體要求。此外，保險(xiǎn)監(jiān)管總目標(biāo)身軀也存在過于原則性和缺乏可操作性的特點(diǎn)。例如“保護(hù)保險(xiǎn)當(dāng)事人利益”，這在實(shí)踐中具有一定的矛盾，保險(xiǎn)公司的發(fā)展意

14、味著保險(xiǎn)費(fèi)收入不斷增加，保險(xiǎn)利潤不斷增加，而保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，則表示為保證被保險(xiǎn)人的利益不能喪失，同時(shí)應(yīng)使用權(quán)被保險(xiǎn)人交納盡可能和的保費(fèi)，得到盡可能大的保障。因此，根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)階段的自身特點(diǎn)和環(huán)境的不同，如何在保險(xiǎn)人世間被保險(xiǎn)人發(fā)中作出最適當(dāng)?shù)木駬窈腿∩?，也是保險(xiǎn)監(jiān)管者在某一時(shí)期所面臨的重要問題。從各國保險(xiǎn)實(shí)踐看，在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展初期，監(jiān)管者傾向于重視保險(xiǎn)業(yè)的成長，培育保險(xiǎn)市場，而在保險(xiǎn)業(yè)相應(yīng)成熟時(shí)期，則更多地維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。根據(jù)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，我國保險(xiǎn)監(jiān)管在未來一段時(shí)間（三到五年內(nèi)）的主要目標(biāo)是：加快培育保險(xiǎn)市場，增加市場經(jīng)營主體，建立一個(gè)市場主體形式多樣、地區(qū)分布鞋合理、市場要

15、素完善的以民族保險(xiǎn)業(yè)為主導(dǎo)的具有開放性的保險(xiǎn)市場體系。其理由是：目前我國保險(xiǎn)業(yè)總體水平還偏低，與國外保險(xiǎn)業(yè)相比較，無論是絕對(duì)水平，還是相對(duì)水平都有較大差距，還不能適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，保險(xiǎn)業(yè)的作用無論在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)踐上都沒有得到應(yīng)有的重視。我國保險(xiǎn)業(yè)供需失衡，從總本上看，這種失衡表現(xiàn)為保險(xiǎn)供給小于需求。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活發(fā)展，人們的保險(xiǎn)意識(shí)已明顯提高。但是由于市場經(jīng)營主體不足，缺乏有效競爭機(jī)制，缺乏市場創(chuàng)新，保險(xiǎn)需求并沒有從根本上得到滿足。保險(xiǎn)市場的壟斷性依然非常明顯。此外，各地區(qū)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)分布鞋極不合理，缺乏科學(xué)性，具有明顯的保守性、滯后性。當(dāng)前我國保險(xiǎn)業(yè)已步入最佳發(fā)展時(shí)

16、期。一方面我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得明顯成效，為保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的的發(fā)展空間；另一方面，我國保險(xiǎn)需求不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的“市場蛋糕理論”已被實(shí)踐證明是不準(zhǔn)確的。此外，經(jīng)過前一段時(shí)期對(duì)保險(xiǎn)市場的治理整頓，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為已明顯趨于規(guī)范化。經(jīng)過銀行存款利率下調(diào)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的沖擊，保險(xiǎn)公司經(jīng)營者也更加成熟。我國保險(xiǎn)監(jiān)管體系比以前更加完善。無論在保險(xiǎn)監(jiān)管方法、監(jiān)管手段，還是監(jiān)管的法律依據(jù)都比以前有明顯的加強(qiáng)和完善。加之目前中國保險(xiǎn)監(jiān)和委員會(huì)的成立，不能再以監(jiān)管力量不足為理由而推遲保險(xiǎn)市場主體培育的步伐。從目前全國保險(xiǎn)市場總體數(shù)量看，民族保險(xiǎn)公司的數(shù)量已不占優(yōu)勢，盡管目前民族保險(xiǎn)公司所占市場份額依然較大，外資保險(xiǎn)公司相對(duì)集中。但是，從未來發(fā)展看，這咱中資歷和外資公司數(shù)量上的關(guān)系，顯然不利地我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。需要指出，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，保險(xiǎn)市場失靈現(xiàn)象是不可避免的，即使非常完善的保險(xiǎn)監(jiān)管體系，也是能保證每一個(gè)市場主體的經(jīng)營行為都是規(guī)范的，也不可能絕對(duì)保證任何一家保險(xiǎn)公司都不破產(chǎn)。因此，保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù)不能簡單地定位在規(guī)范保險(xiǎn)市場行為上，如果把保險(xiǎn)監(jiān)管僅僅視為合法性、合理性的監(jiān)控活動(dòng)，顯然是與保險(xiǎn)監(jiān)管的基本職能違背的，也是與國家干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)職能相違背的。為了達(dá)到上述保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)，應(yīng)完成以下幾個(gè)方面的任務(wù)：（1）進(jìn)一步建設(shè)和