解決我國新階段“三農(nóng)”問題的政策思路

1、解決我國新階段"三農(nóng)”問題的政策思路解決我國新階段“三農(nóng)”問題的政策思路改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了舉世公認的巨大變化。 但由于錯綜復(fù)雜的種種原因，我國“三農(nóng)”問題的解決還 遠遠未達到理想的程度。雖然長期困擾我國國民經(jīng)濟發(fā)展 的農(nóng)產(chǎn)品供給不足的矛盾緩解了，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu) 不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高、農(nóng)民收入增長緩慢的矛盾日 益突出；雖然我國人民生活總體上進入了小康，但還有大量的農(nóng)村人口生活水平相當?shù)?下；雖然全民的教育文化水平和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在穩(wěn)定提高, 但農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本社會事業(yè)的發(fā)展明顯滯后；雖然 我們在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，改善農(nóng)民生活條件上做了大量 工作，但工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之

2、間、地區(qū)之間收入差距擴大的 趨勢還未根本扭轉(zhuǎn)。解決新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的各種 矛盾和困難，不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村，必須認 真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學 的發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，改變 原來計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。 一、當前農(nóng)村發(fā)展面臨的主要矛盾和問題當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨的最根本、最突出的問題是農(nóng) 民收入增長緩慢問題。從1997年開始農(nóng)民收入增長進入一 個低谷期。：l99 7-xx年農(nóng)民人均純收入年平均增長，比改 革開放以來24年平均值（）低個百分點?？梢哉f，現(xiàn)在既 是建國以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)最充裕的時期，也是改革開放以來 農(nóng)民增

3、收形勢最嚴峻的時期。分析農(nóng)民收入必須注意三個問題：一是觀察農(nóng)民收入 絕對不能僅看平均數(shù)。在農(nóng)民收入平均增長速度的背后， 掩蓋的一個很大問題就是，具體到糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶， 相當一部分農(nóng)民的收入是停滯甚至是下降的。據(jù)國家統(tǒng)計 局提供的資料，2000-xx年，全國增收總戶占，收入持平農(nóng) 戶占，減收農(nóng)戶占42。二是要看到城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之 間、不同階層之間的收入差距擴大的局面不僅沒有改善， 而且在不斷惡化。1997-xx年，城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增 長，比農(nóng)民人均收入增幅高個百分點，城鄉(xiāng)民居收入差距 逐年拉大。xx年城鄉(xiāng)居民收入比達到：1,比1 978年的： 1擴大，比1983年的：1 （改革開放

4、以來最低年）擴大，比 1997年的：1擴大。三是雖然近年來農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復(fù) 性的增長，但基礎(chǔ)并不牢固，影響農(nóng)民收入增長的一些根 本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。近年來我們進行了廣泛的基層調(diào)查，從政策層面對制 約農(nóng)民收入增長的深層次原因進行了分析。根據(jù)調(diào)查，我 們將影響農(nóng)民增收的主要因素歸納為以下幾個方面：（一）農(nóng)業(yè)增長越來越面臨明顯的需求約束這幾年中央號召要大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，而從農(nóng)民的角 度來講，則是：種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種情況的 深層次原因是農(nóng)業(yè)增長開始面臨需求約束。從19 96-xx年, 城鎮(zhèn)居民收入每增加1元錢，用于食品的支出只有4分錢, 這就是經(jīng)濟學上的食品收入需求彈

5、性，其數(shù)值只有?，F(xiàn)在 市場上需求約束不明顯的農(nóng)產(chǎn)品越來越少。中國城鎮(zhèn)居民 的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到只有30,農(nóng)民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降 到低于50o自90年代以來中國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)急劇 下降，這必然會在整體上影響農(nóng)產(chǎn)品需求的擴張。農(nóng)業(yè)的 需求約束除了受長期的消費結(jié)構(gòu)的變化影響之外，還受短 期的經(jīng)濟周期性波動的影響。近年來大量工人下崗，4 0左 右的農(nóng)民收入下降，他們對農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的需求肯定 會受到影響。從統(tǒng)計上看，從1998年以來城鄉(xiāng)居民對肉類 的需求是絕對減少的。農(nóng)業(yè)一旦進入了消費需求約束的階 段，農(nóng)業(yè)政策制定就面臨著兩大難題：第一個難題是通過 增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量來增加農(nóng)民收入會變得越來越困

6、難；第 二個難題是通過提高農(nóng)產(chǎn)品的價格來提高農(nóng)民收入的潛力 也會越來越小。（二）農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)不足，城鎮(zhèn)化進程明顯滯后，城 鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變在計劃經(jīng)濟時期，我國不是隨著工業(yè)化的發(fā)展，逐步 推進城市化，加速農(nóng)村勞動力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是從 體制、政策到各項管理制度上，都限制城鎮(zhèn)的發(fā)展和勞動 力的流動，尤其限制農(nóng)民進城就業(yè)和定居。我國工業(yè)化程 度已經(jīng)達到世界中等發(fā)達國家水平，但城市化程度卻只達 到，比2000年世界平均城市化水平還要低。我國目前人均 gd p僅有900多美元，但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的農(nóng)產(chǎn)品需求制 約，最基本的原因全是城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品消費群體比重太小。我 國農(nóng)民的就業(yè)極不

7、充分，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移困難，最根 本的障礙是城市化進程明顯滯后。xx年，我國農(nóng)業(yè)gdp份 額已經(jīng)下降到，而農(nóng)業(yè)就業(yè)份額仍高達5 0o第一產(chǎn)業(yè)與非 農(nóng)產(chǎn)業(yè)人均創(chuàng)造gdp的比例，已由1990年的：1,擴大到 xx年的：1。農(nóng)村人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進程緩慢，農(nóng)民比重 過大，導致農(nóng)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率過低，這是“三農(nóng)”問題 的癥結(jié)所在。改革開放前，我國城鄉(xiāng)之間一直未能建立起一種良性的 關(guān)系，導致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)凝固化。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟 體制下，長期實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，工農(nóng)產(chǎn)品不能平 等交易，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，從農(nóng)業(yè)部門取得 了巨額的資金，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位長期受到嚴重削弱；在城 鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)

8、體制下，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動， 大量的農(nóng)村勞動力被束縛在土地上，農(nóng)村就業(yè)嚴重不足；由于實行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城市非農(nóng)業(yè) 人口兩種戶籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機會 的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴 重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入和作用領(lǐng)域 的擴展，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強。但是，迄今為止，原來計劃 經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上 發(fā)生改變?，F(xiàn)在農(nóng)民外出就業(yè)仍面臨著不公平的環(huán)境，對 農(nóng)民外出就業(yè)仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政 策主要表現(xiàn)在四個方面：一是對農(nóng)民外出就業(yè)的不合理的 行業(yè)和工種的限制；二是對農(nóng)民外出要求的各種證件太多; 三是對外出

9、民工的收費過多過濫；四是在一些地區(qū)仍存在 粗暴對待民工的現(xiàn)象。（三）農(nóng)民稅負重，農(nóng)業(yè)稅收制度不完善目前，農(nóng)村稅費制度改革的試點。工作已在全國全面 推開。從試點情況看，稅費改革后，農(nóng)民負擔總體上有所 減輕，特別是稅費改革有利于規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，有利于 推進鄉(xiāng)村機構(gòu)改革，有利于改善干群關(guān)系，緩解社會矛盾。 目前農(nóng)村稅費制度改革仍然屬于試驗性質(zhì)，這項改革仍然 是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下 進行的。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量 計征的，沒有考慮當年總收入扣除生產(chǎn)耗費后的實際所得, 這個常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口 糧和種子糧等。也就是說，沒有把農(nóng)產(chǎn)

10、品作為商品，而以 農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出來計稅，從而出現(xiàn)了有的農(nóng)民種地賠錢還得 照章納稅。農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于常年產(chǎn)量的7,附加稅 率統(tǒng)一為不高于正稅的20,合計為不超過常年產(chǎn)量的。大 多數(shù)地方實際執(zhí)行的稅負都是。無論是與我國歷史上的農(nóng) 業(yè)稅率相比，還是與其他國家農(nóng)民承擔的稅負相比，按土 地常年總產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅，稅率都偏高。農(nóng)村稅費改革 后征收單一農(nóng)業(yè)稅的辦法雖然在總體上減輕了農(nóng)民負擔， 但卻會造成稅負不公，在減輕非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負擔的同 時，加重了純農(nóng)戶的負擔。城鎮(zhèn)個體戶的增值稅有月銷售 額600 -2000元的起征點，工薪階層所得稅也有月收入為 800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點和免征額，無

11、論土 地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計 征，這不符合稅收公平原則。（四）國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護體系不健全這主要體現(xiàn)在：1、國家財政支農(nóng)資金投入總量不足，支農(nóng)資金投入結(jié) 構(gòu)不合理。如果按wto協(xié)議計算口徑，1996-2 000年，我 國農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、 170 9億元和2200億元，分別占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的、7和。 按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為30-50,巴基斯 坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10-20。在wto規(guī) 則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國使用了 6種（政 府的一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)食物援助

12、、自然 災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助）?！包S箱”支出 在1996年-1 998年計算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn) 值的，與談判允許的（1740億元）相比，我國“黃箱”政 策的支持空間還有144 3億元。政府財政農(nóng)業(yè)支出用于人員 供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60左右，而用于建設(shè)性的 支出比重不高。在財政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶 有社會性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接受益的中 小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接 用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高，而直接用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼很 少。1998年以來，政府支農(nóng)投入中，每年用于糧、棉、 油、糖流通的補貼在500 -700億元之間，

13、占政府農(nóng)業(yè)支持 總量的30以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略 性、公益性項目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品 安全保障、社會化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒有財政立項支 持，或者缺乏足夠的投入保障。財政農(nóng)業(yè)支出實行分塊管 理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力，資金使用 效果差。2、農(nóng)村資金嚴重外流，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款 非常困難。農(nóng)村信用社是農(nóng)村資金外流的重要渠道。1978- 2000年期間，通過農(nóng)村信用社農(nóng)村資金凈流出億元。農(nóng)村 信用社凈流出資金中有一部分以存款準備金、轉(zhuǎn)存銀行款 的形式流向中央銀行，還有相當部分的農(nóng)村資金被農(nóng)村信 用社通過購買國債和金融債等方式大量轉(zhuǎn)移。郵政儲

14、蓄機 構(gòu)的性質(zhì)決定了它只吸收存款，資金轉(zhuǎn)給人民銀行，自己 不發(fā)放貸款。近年來由于郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率水平過高， 為，高于金融機構(gòu)在人民銀行的存款利率，且無任何風險, 儲蓄規(guī)模迅速增加，到xx年12月郵政儲蓄存款余額為 7369億元，其中65來自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農(nóng)村 占34o90年代中期以后，隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革進程的加快，農(nóng)業(yè)銀行金融資源的配置不再局限于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，其 機構(gòu)網(wǎng)點正逐步從農(nóng)村收縮，農(nóng)貸款的增幅趨緩，占比開 始下降，業(yè)務(wù)也日益向城市和工業(yè)靠攏。目前，農(nóng)業(yè)貸款 僅占農(nóng)業(yè)銀行各項貸款余額的1 0,農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱。雖然農(nóng)村信用社是直接覆蓋廣大農(nóng)村、網(wǎng)點眾多的正規(guī)金 融機構(gòu)

15、，但為農(nóng)戶提供的貸款非常有限。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng) 戶貸款面為25 o農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比重1990年為，2000年降低到。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后, 僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實力，根本無力解決農(nóng)民貸款 難的問題。作為專營農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的供應(yīng)和管理的農(nóng) 業(yè)政策性金融機構(gòu)，隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領(lǐng)域政策性經(jīng)營空間縮小，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購貸 款業(yè)務(wù)量出現(xiàn)大幅下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用明顯弱化。（五）農(nóng)村義務(wù)教育，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后1、農(nóng)村義務(wù)教育投入格局與我國當前的整體財政分配格局極不適應(yīng)。總體來看，我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不 斷增加的，從1994年

16、的億元增加到2000年的億元，其中 預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費支出從1 994年的億元增加到了 2000年的億元。但是，我國財政預(yù)算內(nèi)衣村義務(wù)教育投入 嚴重不足。1994-20 00年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費占農(nóng) 村義務(wù)教育經(jīng)費總額的比重為。長期以來，我國政府間教 育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高 等教育，較少用，于基礎(chǔ)教育；基礎(chǔ)教育投入的職責基本 上由基層政府承擔，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng) 政府承擔。中央和省級政府對義務(wù)教育只承擔補助貧困地 區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責任。根據(jù)我們對湖北省襄陽縣、河 南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調(diào)查，襄陽縣19 91-xx年教育經(jīng)費中各級財政

17、預(yù)算撥款占，其中，鄉(xiāng)級財政占到 t,縣財政占到了，省級以上財政?？顑H占。泰和縣2000 年教育經(jīng)費中各級財政預(yù)算撥款占，縣財政占，鄉(xiāng)級財政 占到了，全縣教育投入中來自省級以上的財政專款正常年 份只有20萬元左右，從xx年開始有中央下?lián)艿奈７扛脑鞂?款135萬元。鄢陵縣2000年教育經(jīng)費中各級財政預(yù)算撥款占58,縣財政占，鄉(xiāng)級財政占到了，來自省級以上的財政 ?？顜缀鯖]有。從三個縣的情況看，教育支出約占縣級財 政支出的50左右，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則占75左右。應(yīng)當看到， 過去隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承 擔了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責任，這種分級辦學體制在 加重了基層政府和農(nóng)民負擔的同時

18、，在客觀上也遲滯了農(nóng) 村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù) 教育機會不平等的延續(xù)乃至擴大。xx年6月國務(wù)院公布 關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定，明確了縣級政府對本 地農(nóng)村義務(wù)教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府 負責統(tǒng)一發(fā)放。xx年4月中央又強調(diào)指出，農(nóng)村義務(wù)教育 要實現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)到主要由政府承擔、政府的責 任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務(wù)教 育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農(nóng) 村義務(wù)教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。 但也應(yīng)看到，中西部地區(qū)相當一部分縣、市，經(jīng)濟發(fā)展水 平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級 政府

19、負責統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。2、農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱，廣大農(nóng)民缺乏 基本醫(yī)療保障。很多地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)施條件差， 經(jīng)濟效益較差，難以吸引高素質(zhì)的衛(wèi)生人員。政府衛(wèi)生預(yù) 算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理。199 1-2000年，政府 農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算支出累計只有690億元，僅占政府衛(wèi)生總預(yù) 算支出的。1991-2000年期間，我國政府衛(wèi)生預(yù)算支出增加 了億元，而用于農(nóng)村的衛(wèi)生支出只增加了億元，僅占。由 于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)資金嚴重不足，許多公共衛(wèi)生服務(wù)項 目必須通過收費彌補服務(wù)的成本，影響了計劃免疫、婦幼 保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項目的開展，導致近年來部分地區(qū)兒 童計劃免疫任務(wù)不能完

20、成等問題。農(nóng)村中某些已經(jīng)得到控 制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復(fù)燃。 一些農(nóng)村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升，對農(nóng) 民健康造成新的威脅。改革以前，有85的農(nóng)民參加了合作 醫(yī)療，但20世紀80年代以后，合作醫(yī)療大面積滑坡?，F(xiàn)在 只有10的村有合作醫(yī)療，而且主要集中在發(fā)達地區(qū)。 1991-2000年我國農(nóng)村衛(wèi)生總費用中政府投入比重由下降到, 社會衛(wèi)生投入從下降到，而同期農(nóng)民個人支出從上升到。 目前，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費醫(yī)療 的狀態(tài)。由于缺乏醫(yī)療保障體系，農(nóng)民的醫(yī)療費用大幅度 上升，明顯超過子農(nóng)民的承受能力。1991年到xx年，農(nóng)村 衛(wèi)生費用年均增長。而農(nóng)民的

21、收入增長率僅為。目前，農(nóng) 民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分 突出。3、農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍進行改革 試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。長期 以來，我國城鄉(xiāng)社會保障制度處于分割狀態(tài)。在城鎮(zhèn)，我 國已初步建立起了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、職工基本 醫(yī)療保險、最低生活保障等在內(nèi)的社會保障制度的基本框 架。與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè) 還非常薄弱。農(nóng)村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營 為基礎(chǔ)的家庭保障模式，農(nóng)村社會保障仍然是以國家救濟 和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在 小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有

22、 建立起來。（六）農(nóng)村市場經(jīng)濟體制還有待完善這突出表現(xiàn)在三個方面：1、農(nóng)村土地制度不夠規(guī)范。一是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回 農(nóng)民的土地承包權(quán)，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)；有的地方在收 回農(nóng)戶承包地后，甚至不對農(nóng)戶作任何經(jīng)濟補償。二是現(xiàn) 行土地征用地制度對農(nóng)民明顯不公?，F(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60 與土地有關(guān)，其中30又跟征地有關(guān)?，F(xiàn)在征地問題已經(jīng)成 為農(nóng)村很尖銳的矛盾。從1987-x x年全國征用耕地2, 400 萬畝，因為征地有3, 400萬農(nóng)民失去土地或部分失去土地。 現(xiàn)在地方政府的口號是“吃飯靠財政，發(fā)展靠土地”，要“以地聚財，經(jīng)營土地，經(jīng)營城市”?，F(xiàn)在國家每

23、征一畝地, 鐵路、公路給農(nóng)民的補償是5, 000 -8, 000元。我們現(xiàn)在 一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，征地款都沒有打足。工商業(yè)用 地對農(nóng)民的補償一般是每畝2 -3萬元，發(fā)達地區(qū)是3-5萬 元，而且這些錢不是直接補償給農(nóng)民本人，征地款到村里 之后如何分配又是一個很尖銳的問題。農(nóng)民講基層政府在 80年代是“吃肚皮”，因為當時最富的單位是搞計劃生育的, 鄉(xiāng)一級政府的計劃外收入主要靠計劃生育罰款?，F(xiàn)在則是 “吃地皮”?，F(xiàn)行的征地制度有三個問題，第一是征地范圍 過寬，很多征地不是為了公共利益，比如搞房地產(chǎn)；第二 是對農(nóng)民的補償太低；第三是對失地農(nóng)民的安置問題，現(xiàn) 在采取“一腳踢”的辦法，一次性給予補償金

24、之后就不再 管了。在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了所謂的“四無農(nóng)民”，即 “種田無地，就業(yè)無崗，社保無份，告狀無門”。這種情況 已引起了中央的高度重視。2、農(nóng)民進入市場的組織化程度低。中國現(xiàn)有的農(nóng)民合 作經(jīng)濟組織包括社區(qū)集體經(jīng)濟組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、 供銷社和信用社等。政府發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，采取了“兩條腿走路”的方針，一是改造舊的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織, 即主要是對農(nóng)村供銷合作社進行改造，使之成為農(nóng)民的合 作經(jīng)濟組織。1995年中央在關(guān)于深化供銷合作社改革的 決定明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。 二是發(fā)展各種新型合作經(jīng)濟組織。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體 制與經(jīng)營管理司統(tǒng)計，目前，全國建立了 1

25、4萬個比較規(guī)范 的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié) 會、專業(yè)合作社和股份合作社。直到今天，真正意義上的 農(nóng)民合作經(jīng)濟組織并沒有形成大的氣候，在為農(nóng)民提供技 術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售服務(wù)等方面發(fā)揮的作用 還很有限。目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī) 模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性 較差等問題。社區(qū)集體經(jīng)濟組織主要承擔政府下達的各項 任務(wù)，帶有比較濃厚的行政色彩，大多數(shù)鄉(xiāng)村集體組織往 往只具備對社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進行管理的職能，而明顯缺乏對 農(nóng)戶提供服務(wù)的功能。19 95年中央5號文件關(guān)于深化供 銷合作社改革的決定明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng) 民合作經(jīng)濟

26、組織。從實際情況看，盡管供銷社在探索“民 辦”體制方面行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、 管理不善、機制不活等各個方面的原因，供銷社無法參與 市場競爭，經(jīng)營萎縮，虧損嚴重，在農(nóng)村流通領(lǐng)域的主渠 道作用已基本喪失。目前，相當一部分基層供銷社實際上 已經(jīng)名存實亡，喪失為農(nóng)民服務(wù)的能力。在體制上沒有真 正代表農(nóng)民利益的組織和團體。建立農(nóng)民協(xié)會的設(shè)想雖然 80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實施。3、糧食流通體制改革嚴重滯后。糧食流通體制存在的 主要問題有：國有糧食企業(yè)政企不分、政策性業(yè)務(wù)和商業(yè) 性業(yè)務(wù)不分、儲備和經(jīng)營不分的現(xiàn)象仍然非常普遍；我國 糧食的統(tǒng)一市場還未形成；國家貯備糧功能定位不明確

27、， 儲備規(guī)模過大，成本過高，時效性差；糧食部門冗員負擔 重，虧損掛帳數(shù)額巨大，難以消化。二、解決我國“三農(nóng)”問題的政策思路對于解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該說中央的思路越來越明 確。1998年中央就提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進入新階段的 科學判斷；1999年中央提出新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要 任務(wù)是推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；2000年又 提岀農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的核心目標是增加農(nóng)民收入；xx 年中央提出增加農(nóng)民收入要采取綜合性措施“多予、少取、 放活”；xx年中央又提出要把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工 作的“重中之重”。這是新的中央領(lǐng)導集體在“三農(nóng)”問題 上的鄭重承諾。黨的十六報告明確提出了 “統(tǒng)籌

28、城鄉(xiāng)社會 經(jīng)濟的發(fā)展”的重要論斷，提出了解決“三農(nóng)”問題的指 導思想。十六屆三中全會又進一步提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、 統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā) 展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求的新的發(fā)展觀，這就 為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。（一）確保國家糧食安全，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào) 整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力2000年至今，糧食已連續(xù)4年產(chǎn)不足需。今年的糧食 總產(chǎn)量可能要跌至880 0億斤至8900億斤。在這種背景下, 糧食安全成為人們關(guān)注的問題。應(yīng)清醒看到，如果今后糧 食繼續(xù)減產(chǎn)，糧食產(chǎn)需缺口在現(xiàn)有水平上繼續(xù)擴大，就可 能出現(xiàn)糧食供求偏緊的局面。從中長期看，由于人口

29、增加, 耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國糧食需 求將呈剛性增長，糧食供求關(guān)系將是偏緊的。糧食是關(guān)系 國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長期的戰(zhàn)略任 務(wù)。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，完全自 給自足或依賴他人都是不可取的。因此，今后幾年糧食政 策應(yīng)由過去幾年適當控制糧食產(chǎn)量轉(zhuǎn)向促進糧食產(chǎn)量的合 理回升，以保持糧食供求的基本平衡。要把保護和提高糧 食生產(chǎn)能力作為確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。必須要嚴格控 制各類建設(shè)用地對耕地尤其是基本農(nóng)田的侵占。要積極研 究和推廣先進的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，同時，提高我國水資源的 利用率。要強化糧食增產(chǎn)的科技支撐體系建設(shè)。國家對糧 食生產(chǎn)的支持和保護，

30、應(yīng)主要體現(xiàn)在對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持 和保護上。現(xiàn)有的各種國家支持農(nóng)業(yè)的投資要向主產(chǎn)區(qū)傾 斜。而且，要進一步研究開辟支持主產(chǎn)區(qū)的新的專門資金 來源渠道。推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，必須研究擴大農(nóng)產(chǎn)品需 求問題。擴大需求主要是兩個問題：第一是加快農(nóng)產(chǎn)品加 工業(yè)發(fā)展。沒有中間需求，沒有農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的帶動，農(nóng) 業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是很困難的；第二是擴大出口。農(nóng)產(chǎn)品岀口 對帶動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入發(fā)揮著越來越重要的 作用?，F(xiàn)在我國農(nóng)產(chǎn)品出口面臨的最大的問題是技術(shù)壁 壘。要盡快解決出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，加工程度低，相關(guān) 政策支持和服務(wù)不夠問題，著力提高出口競爭力，積極應(yīng) 對復(fù)雜的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境，力爭使農(nóng)產(chǎn)品出口

31、上一個 新臺階。（二）加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的步伐，加快農(nóng)村人 口的城市化進程增加農(nóng)民收入，關(guān)鍵要解決好農(nóng)民的就業(yè)問題。要繼 續(xù)發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展勞動 密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展服務(wù)業(yè)。農(nóng)民過去是棋盤上的一顆棋子, 沒有流動的活性，改革就是要讓農(nóng)民具有活性，能夠自由 流動。要取消針對農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，公平對 待民工。各級政府要取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批。 簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對農(nóng)民工設(shè)置的各種不合 理的證件，清理各種針對農(nóng)民工的不合理收費。要建立覆 蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓體系?，F(xiàn)在中國流動人口有億左 右，有些人已經(jīng)在城市居住了很多年，但仍然不能融入到 城市

32、中。要完善對流動人口的管理制度，加大戶籍制度改 革力度。城市發(fā)展規(guī)劃和社會各種公共服務(wù)規(guī)劃應(yīng)該有效 服務(wù)于全社會，而且，應(yīng)當將外來人口的管理費用納入財 政預(yù)算。大中城市要進一步放寬農(nóng)民進城落戶的條件，允 許外來人口按職業(yè)或者居住地入戶。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè) 并落戶后，在住房、參軍、子女入托，入學等方面享受與 當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)村居民在 城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的，在沒有納入城鎮(zhèn)社會保障體制前，可 繼續(xù)保留土地承包權(quán)，并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配， 繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。戶籍制度改革的目標是允 許農(nóng)民自主進城定居，讓戶口只具有標志居住地的意義， 在戶口失去特殊福利含義的條件下實

33、現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán) 利。這樣有利于從根本上解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和 待遇不平等的問題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)的發(fā)展。（三）逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，創(chuàng)造條件建立統(tǒng)一的城 鄉(xiāng)稅制十六屆三中全會明確提出了這樣的要求。就糧食生產(chǎn) 而言，農(nóng)民從中獲得的利潤是微小的，甚至是無利可圖的。 稅費改革后按土地常年總產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅，根據(jù)我們的 調(diào)查，這樣高的稅率，幾乎抽走了糧食生產(chǎn)的全部剩余。 也就是說，小規(guī)模的糧食生產(chǎn)基本上無稅可征。在農(nóng)業(yè)稅 的稅基中，包括下農(nóng)民的口糧、農(nóng)民的醫(yī)療支出等，對農(nóng) 民用于基本生存的收入征稅是不合理的。這說明在稅收制 度上對農(nóng)民明顯不公?！耙远惢蒉r(nóng)”的辦法最能保證農(nóng)民直 接受益。世界上

34、只有極少數(shù)國家在生產(chǎn)環(huán)節(jié)向農(nóng)民征稅， 絕大多數(shù)國家都是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，對農(nóng)業(yè)不單獨收稅?，F(xiàn) 在正在試點的農(nóng)村稅費改革，實質(zhì)上是對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制進 行的改良。目前農(nóng)村稅費改革試點方案所要達到的目標還 不是最終目標。我國農(nóng)業(yè)稅制度改革的總體思路是：適應(yīng) 社會主義市場經(jīng)濟的需要，按照建立公共財政體制和現(xiàn)代 稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專門對農(nóng)民設(shè)置的 稅制體系，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的 納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。考慮到現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā) 展水平和國家財政的承受能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體系, 可以釆取分步到位的方式。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的總額已不足我國 目前財政總收入的百分之一。在近年財政收入

35、每年以兩位 數(shù)增長的背景下，應(yīng)該說，除少數(shù)地區(qū)外，絕大部分地區(qū) 已經(jīng)完全具備了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，中央已決定取消 農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?？紤]到一下取消農(nóng)業(yè)稅對財政影響大，可由 中央統(tǒng)一確定分期減征幅度，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，比如, 可將農(nóng)業(yè)稅稅率每年遞減，力爭及早實現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的政 策目標。農(nóng)民作為一個社會階層，應(yīng)該有納稅義務(wù)，取消 對農(nóng)民單獨征稅的稅種后，把農(nóng)民的稅收負擔納入相應(yīng)的 稅收系統(tǒng)。可以對農(nóng)民征收所得稅。由于個人所得稅設(shè)置 了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只 有規(guī)?；?jīng)營的有收入所得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才承擔稅負。取 消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。（四）調(diào)整國民收入分配

36、結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù) 加大財政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，切實改進對農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村經(jīng)濟的金融服務(wù)建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機制，關(guān)鍵是要增加投 入總量，并優(yōu)化財政支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)。按照建立公共財 政體制的要求，要調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，轉(zhuǎn)變補 貼方式。要逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，要將主要農(nóng)產(chǎn)品 市場風險基金（如糧食風險基金）轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接收入 補貼。要充分利用wto的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和 推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測，農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓 等方面的投入。逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和 生活質(zhì)量為重點的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本 建設(shè)投資的范疇。近年來，農(nóng)村資金嚴重外流

37、；農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱, 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用弱化，農(nóng)村信用社獨木難支，農(nóng)戶 和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款非常困難，農(nóng)村金融機構(gòu)不良貸 款占比較大，農(nóng)村存在較高的金融風險，從根本上解決當 前我國農(nóng)村金融中的突出問題，必須以促進農(nóng)村金融市場 的發(fā)展為目標，推行農(nóng)村金融體制的整體改革。農(nóng)村金融 體制改革的重點：一是解決農(nóng)村信用社普遍存在的所有權(quán) 不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理水平較低以及缺乏有 效的激勵機制和內(nèi)部人控制等問題；二是通過加強對金融 中介的監(jiān)管，放松利率管制等，創(chuàng)造一個促進農(nóng)村金融市 場發(fā)展的有利環(huán)境：三是重新對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 和農(nóng)村信用社進行功能定位和調(diào)整，建立一個更完善、更 有

38、活力的真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系。此外要從 農(nóng)村實際出發(fā)，研究有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款、有利于 改善農(nóng)村金融服務(wù)的其他途徑和辦法。（五）繼續(xù)加大政府對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，切 實改進農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障水平的 差距長期以來，公共財政對農(nóng)村社會事業(yè)的支持有限。要 讓公共財政的陽光普照廣大農(nóng)村，讓公共財政的雨露滋潤 億萬農(nóng)民。解決公共財政對農(nóng)村和農(nóng)民的支持問題，必須 逐步增加對農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等社會事 業(yè)的支持力度。目前，98的縣已經(jīng)將農(nóng)村教師工資發(fā)放上收到縣，最 近兩年政府對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度明顯加大。去年農(nóng) 村義務(wù)教育總投入中政府預(yù)算內(nèi)支出占到了，

39、中央財政的 投入占到了農(nóng)村義務(wù)教育總投入的28o即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù) 教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入 還是低水平的，遠不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。由 于過去欠帳多，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的一些突出問題遠 沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學校公用經(jīng)費不足 問題、大量危房問題、教育負債問題等。在教育投入中， 投入小學的社會收益率是最高的。而國際經(jīng)驗表明，政府 將錢投在補貼學生的學費和課本費上，效果會更好。1907 年日本就實行了 6年的免費義務(wù)教育，1947年又實行了 9 年免費義務(wù)教育。優(yōu)先發(fā)展教育100年前就成為日本的基本 國策，這是日本成為經(jīng)濟強國的重要原因。最近國務(wù)院關(guān)

40、 于農(nóng)村義務(wù)教育的文件提出爭取xx年農(nóng)村困難家庭享受 “兩免一補”。就我國的總體經(jīng)濟實力和財力來講，今后應(yīng) 該有能力在免除農(nóng)村義務(wù)教育學雜費和書本費方面，逐步 實行免費的義務(wù)教育方面走的更快些。實現(xiàn)這一目標，要 求進一步加大中央和省級財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度。中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛(wèi)生 事業(yè)經(jīng)費主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。這是從增量角度增 加農(nóng)村衛(wèi)生投入的重要舉措。應(yīng)當看到，目前，農(nóng)村衛(wèi)生 投入的大頭在地方政府，由于相當一部分縣鄉(xiāng)財政保工資 都困難，每年對農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限。實踐證明, 如果不對目前的衛(wèi)生籌資體制進行改革，政府所提出的所 有的農(nóng)村衛(wèi)生目標的實現(xiàn)都要

41、大打折扣，不同地區(qū)之間的 差距就不可能縮小。對農(nóng)村衛(wèi)生籌資體制進行根本性改革, 一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責任；二是要 在城鄉(xiāng)之間公平分配衛(wèi)生資源，三是要完善中央對貧困地 區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。政府的主要職責應(yīng)是強化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)。在農(nóng)村 地區(qū)，近60的門診服務(wù)消費是由村衛(wèi)生室或私人診所提供 的。僅有四分之一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供，而其他的14由縣 級和市級醫(yī)院提供。國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作 的決定提出，村衛(wèi)生室承擔衛(wèi)生行政部門賦予的預(yù)防保健 任務(wù)，提供常見傷、病的初級診治等職能，但目前對村級 衛(wèi)生機構(gòu)幾乎沒有財政支持。要對鄉(xiāng)衛(wèi)生院重新定位，并 增強公共財政對村級衛(wèi)生室的支持。中

42、國農(nóng)村人口多，政府財力有限，短期內(nèi)難以在農(nóng)村 建立覆蓋面很寬的醫(yī)療保障制度，只能把有限的資金用于 最急需的地方。而對廣大農(nóng)民來說，疾病威脅主要是重大 疾病，這是他們無力承擔的風險，發(fā)展大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療 是適應(yīng)農(nóng)民要求的。要將建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作 醫(yī)療制度作為完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度的重點。大病統(tǒng)籌互 助合作醫(yī)療制度的建立必須與農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)，堅 持自愿原則。完善其他形式的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。條件成熟的農(nóng)村地 區(qū)，也可以鼓勵農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險。完善農(nóng)村社會保障制度，要從中國農(nóng)村的實際出發(fā)， 堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原 則，堅持地區(qū)差異原則，加大政府對農(nóng)村社會保障的投入 力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題，建立多層次的 農(nóng)村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障水平的差距， 最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。要探索加快建立農(nóng) 村最低生活保障制度。最低生活保障是國民應(yīng)該享有的基 本權(quán)利，因此必須重視農(nóng)民最低生活保障的建立?？梢韵?從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)起步，最終建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保 障