立法體制的模式問題研究【法學(xué)理論畢業(yè)論文設(shè)計(jì),精】

1、法學(xué)理論論文立法體制的模式問題硏究【內(nèi)容提要】立法體制是一個(gè)國家法律制度的重要組成部分,直接決定一國立法體制的因索是該國的政體和國家結(jié)構(gòu)形式。由政體決定的各國橫向立法權(quán)限劃分 的模式有立法機(jī)關(guān)優(yōu)越、三機(jī)關(guān)平列制約、行政機(jī)關(guān)優(yōu)越、立法機(jī)關(guān)至上等類型。 由國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定的各國縱向立法權(quán)限劃分的模式有中央完全集權(quán)、地方完全 分權(quán)、分權(quán)集權(quán)、集權(quán)分權(quán)等類型。我國的立法體制是由人民代表大會的政 治制度和統(tǒng)一的多民族的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定的。立法法在遵循1982年憲法 確立的立法體制框架不變的基礎(chǔ)上，使我國立法體制在立法事項(xiàng)、授權(quán)立法和法 律淵源等方面得到具體化、明晰化和定型化。其運(yùn)行的總趨勢將是：橫向立法

2、權(quán) 限將從行政機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)集中；縱向立法權(quán)限將從地方向中央集中?！居⑽恼縧egislative system is an important component of a country's legalsystem.whaf determines a country's legislative system is its form of government and form of state structure.models of horizontal division of legislative competency in different countries,a

3、s determined by the form of government,can be classified into priority of legislative organizat ion,check and balance of the three organs,priori ty of administrative organ,supremacy of legislative organization and so forth.models of vertical division of legislative competency,as determined by the fo

4、rm of state structure,include total centralizat ion,total local division,divisionccnti"al izat ion,cent ral izat iondiision and others .on the basis of retaining the framework of the legislative system stipulated in the 1982 const i tut ion,the law of legislation specifics,clarifies as well as

5、standardizes china's legislative system in terms of legislative subject,authorized legislation and sources of law.in its operation the system shows a general trend towards centralization from administrative organization to authority organizat ion in relation to lateral legislative competency,and

6、 from local centralization to central centralization for vertical legislative competency.【關(guān) 鍵 詞】立法/立法體制/模式/授權(quán)立法legislation/legislative system/modeis/authorized legislation【正文】我國現(xiàn)行立法體制的框架是1982年憲法正式確立的，2000年3月15日全國 人大通過并于同年7月1日生效的中華人民共和國立法法（以下簡稱立法 法）的目的之一，是要對其加以具體化、明晰化和定型化，對立法事項(xiàng)進(jìn)行明 確，以保證立法行為的規(guī)范和國家法制的統(tǒng)

7、一。一、直接決定和影響立法體制的因素在我國法理學(xué)和立法學(xué)的有關(guān)著述中，對立法體制的表述有多種，并不完全 一致。但是，無論學(xué)者們揭示的立法體制的槪念內(nèi)涵有何差異，大都一致同意對 立法體制的界定不能離開對立法權(quán)限的劃分，因?yàn)檫@是立法體制的核心內(nèi)容。所 以，本文探討的立法體制，是指關(guān)于立法權(quán)限劃分的制度，即在一個(gè)國家中，對 各國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)人員制定、修改、廢止各種規(guī)范性法律文件和認(rèn)可各種法律 規(guī)范的權(quán)限進(jìn)行劃分的制度。對于這一槪念，需要做三點(diǎn)說明：首先，本文所指的“立法”，除非有特定的說明和限定 通常是從廣義而言的，泛抬有關(guān)國家關(guān)在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)' 依照法定程序制定各種規(guī)范性法律文件和

8、認(rèn)可各種法律規(guī)范的活動；這與立法 法屮“立法”的含義是一致的。本文所指的立法權(quán)限也是指進(jìn)行廣義立法的權(quán) 限。對狹義上的立法權(quán)限，即國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)或國會制定法律的權(quán)限，則用“國 家立法權(quán)”表示。其次，本文所指的“立法機(jī)關(guān)”，除非有特定的說明和限定， 通常是從狹義而言的，專指國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)或國會，以區(qū)別于有權(quán)進(jìn)行廣義 立法的行政機(jī)關(guān)。再次，由于立法權(quán)限的劃分與法的制定機(jī)關(guān)密切相聯(lián)系，如果 不對法的制定機(jī)關(guān)的法律地位及其設(shè)置等問題進(jìn)行一定分析，就無法從更深層次 對立法體制加以說明。所以，本文對立法體制的探討，還包括法的制定機(jī)關(guān)的有 關(guān)問題。立法體制是一個(gè)國家法律制度的重要組成部分。一個(gè)國家采取

9、的立法體制, 是受該國的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式、歷史傳統(tǒng)、民族構(gòu)成乃至經(jīng)濟(jì)、文化和 科技等一系列因索的決定和影響的。我認(rèn)為，直接決定一國立法體制的因素是該 國的國家形式，即政體和國家結(jié)構(gòu)形式。因?yàn)樗鼈儽容^集中地體現(xiàn)了上述各種因 素對立法體制模式的影響。也就是說，各國立法體制是在其國家形式的框架內(nèi)形 成的，立法權(quán)限的劃分，不可能突破政體和國家結(jié)構(gòu)形式的制約。而國體、歷史 傳統(tǒng)和民族成等因素，則間接地通過政體和國家結(jié)構(gòu)形式，當(dāng)然也是從更深的 層次，對一國立法體制發(fā)生影響?？傊?，一國的立法體制，是多方面復(fù)雜因素相互作用的結(jié)果。其中，經(jīng)濟(jì)的 因素起著最終的決定性的作用，政治的因素起著直接的集中的作用

10、，而文化和歷 史傳統(tǒng)方面的因素則起著間接而持久的影響作用。本文將主要就國家形式對立法 體制形成的決定和影響問題進(jìn)行分析。所謂政體'即國家政權(quán)的組織形式。政體由國體所決定，i司時(shí)又是國體的表 現(xiàn)形式。就立法體制而言，國體在實(shí)質(zhì)上決定立法權(quán)限屬于哪個(gè)階級；政體則在 形式上直接決定立法權(quán)屬于國家機(jī)構(gòu)體系中的哪些機(jī)關(guān)。政體決定橫向立法權(quán)限 的劃分，即決定立法權(quán)限在立法、行政、司法三機(jī)關(guān)之間女口何劃分。政體不同， 橫向立法權(quán)限的劃分也不同。當(dāng)代世界各國的政權(quán)組織形式，基本可以分為兩種 有代表性的類型，即資本主義國家的議會制和社會主義國家的人民代表制。這兩 種類型的政體，在劃分橫向立法權(quán)限的理論基

11、礎(chǔ)和制度依據(jù)方面，既有形式上的 某些共同性，又有本質(zhì)上的區(qū)別和運(yùn)行上的特點(diǎn)。例如，資本主義國家的議會制 是以分權(quán)制衡理論為基礎(chǔ)和指導(dǎo)的;社會主義國家的人民代表大會制則是以議行 合一原則為基礎(chǔ)和指導(dǎo)的。這種不同將直接導(dǎo)致橫向立法權(quán)限劃分的不同。所謂國家結(jié)構(gòu)形式，指的是國家的整體和其組成部分之間的相互關(guān)系以及劃 分行政區(qū)劃的問題。就立法體制而言，國家結(jié)構(gòu)形式直接決定哪些立法權(quán)屬于中 央,哪些立法權(quán)屬于地方。國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定縱向立法權(quán)限的劃分，即決定在屮 央政權(quán)和地方政權(quán)之間立法權(quán)限如何劃分。國家結(jié)構(gòu)形式不同，縱向立法權(quán)限的 劃分也不同。同樣，當(dāng)代世界各國的國家結(jié)構(gòu)形式，也基本上可以分為兩種類型,

12、即單一制和聯(lián)邦制。這兩種類型的國家結(jié)構(gòu)形式，在劃分縱向立法權(quán)限的考慮和 實(shí)際做法方面截然不同。例如，單一制國家和聯(lián)邦制國家在中央和地方立法權(quán)限 劃分上的一個(gè)重要區(qū)別就是，前者的地方行政區(qū)的立法權(quán)不是其本身固有的，而 是中央授予的，所以地方?jīng)]有立法權(quán)或相對只有較小的立法權(quán)。而后者的成員在 組成聯(lián)邦時(shí)，將一部分主權(quán)包括某些立法權(quán)交由聯(lián)邦中央行使，但聯(lián)邦成員還保 留其余主權(quán)包括某些立法權(quán)，所以地方不僅有立法權(quán)，而且立法權(quán)相對較大。由上可見'直接出國家形式?jīng)Q定的一國立法休制'既包括同級國家權(quán)力機(jī)關(guān) 和國家行政機(jī)關(guān)（在英美法系國家還有國家司法機(jī)關(guān)）在橫向結(jié)構(gòu)上對立法權(quán)限 的劃分他包括中央

13、和地方的國家機(jī)關(guān)在縱向結(jié)構(gòu)上對立法權(quán)限的劃分。對這兩 種結(jié)構(gòu)的立法權(quán)限劃分的硏究和分析，需要以具體的政體和國家結(jié)構(gòu)形式為依 據(jù)。人民代表大會制度是我國的基本政治制度；同時(shí),我國又是統(tǒng)一的、多民族 的大國，即在單一制基礎(chǔ)上實(shí)行民族區(qū)域自治。這種政體和國家結(jié)構(gòu)形式不僅直 接決定了我國立法體制橫向和縱向的立法權(quán)限劃分的特點(diǎn),而且也從根本上決定 了我國的立法體制不能簡單地照搬其他國家的模式。這是我們在硏究和分析立法 體制問題吋必須加以注意的。二、橫向立法權(quán)限劃分的比較硏究在對立法體制的硏究中，學(xué)者們通常根據(jù)各國憲法和有關(guān)法律對政體的規(guī)定, 將橫向立法權(quán)限的劃分從理論上分為四種模式（注：對這四種模式的劃

14、分，可以 參見吳大英等所著比較立法制度一書，群眾山版社1992年版，第120-123 頁。當(dāng)然，在這些模式中還可以有不同的變型。）：1 立法機(jī)關(guān)優(yōu)越的模式。在這種模式中，立法機(jī)關(guān)在立法過程中處于中心地 位。英國被認(rèn)為是這種模式的典型。在英國的立法體制中，最重耍的原則首推“議 會至上”。根據(jù)這一原則，制定或不制定任何法律的權(quán)力屬于英國議會，法律不 承認(rèn)任何人或機(jī)構(gòu)有權(quán)超越或廢除議會制定的法律。英國的有關(guān)判例解釋說，這 一原則意味著：議會有創(chuàng)制一切法律的權(quán)力；議會有創(chuàng)制法律的壟斷權(quán)；議會制 定的法律具有最高的法律效力；議會的立法權(quán)是絕對的，議會法律按照法定程序 通過、公布并生效之后，議會以外的任何

15、機(jī)構(gòu)都不能宣布其無效。這一原則還包 含這樣的意思：法院有義務(wù)適用議會制定的法律，即使議會法律有不適當(dāng)之處， 在其未被修改和廢除之前，也不能宣布議會法律是無效的。2 行政機(jī)關(guān)優(yōu)越的模式。在這種模式中'行政機(jī)關(guān)在立法過程中處于中心地 位。法國被認(rèn)為是這種模式的典型。法國在1958年對國家政權(quán)機(jī)構(gòu)做了重大調(diào) 整，加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，削弱了議會的作用和地位。法國現(xiàn)行憲法雖然還保 留了某些傳統(tǒng)的議會制形式，但作為議會制政體的一些基本特點(diǎn)，如議會擁有完 全的立法主權(quán)，已基本消失。議會不再是至高無上的了，總統(tǒng)的地位得到前所未 有的提高和加強(qiáng)，在國家機(jī)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，成為國家權(quán)力中心。在這種政體

16、下，議會不再是惟一的立法機(jī)構(gòu)，也不再可以對所有的事項(xiàng)進(jìn)行立法，而只享有 有限的立法權(quán)。根據(jù)法國憲法規(guī)定，國家立法權(quán)由制定法律和制定條例的權(quán)力構(gòu) 成，分別由議會和中央政府行使。槪括地說，由國民議會和參議院組成的議會只 對憲法第34條明確列舉的事項(xiàng)，如公民權(quán)、國防、國籍、婚姻制度、稅收等有 立法權(quán)；該條列舉以外的一切事項(xiàng)，都屬于中央政府制定條例的范圍。3 三機(jī)關(guān)平列制約的模式。在這種模式中，立法、行政、司法三機(jī)關(guān)在立法 過程中，從不同角度看，分別處于屮心地位，互相之間的制約、平衡關(guān)系最為明 顯。美國被認(rèn)為是這種模式的典型。美國憲法第1條將立法權(quán)力賦予了由眾議院 和參議院組成的國會。從立法機(jī)關(guān)在立法

17、過程中處于中心地位的角度看：國會兩 院（除征稅法案外，因?yàn)檫@類法案必須由眾議院提出）有權(quán)對任何問題提出立法 建議；有權(quán)推翻總統(tǒng)對國會通過的法案的否決，參議院有權(quán)批準(zhǔn)總統(tǒng)的任命及條 約；有權(quán)設(shè)立或取消較低級的聯(lián)邦法院，決定最高法院大法官的人數(shù)，決定最高 法院的受理上訴權(quán)。美國憲法第2條將行政權(quán)力賦予了美國總統(tǒng)，總統(tǒng)也成為重 大的立法角色。從行政機(jī)關(guān)在立法過程中處于中心地位的角度看：總統(tǒng)有權(quán)向國 會建議立法，發(fā)出有立法效力的行政命令、規(guī)例及章程；有權(quán)否決國會通過的任 何法案，除非兩院中各有2/3的多數(shù)票推翻總統(tǒng)的否決，否則該法案不能成為法 律；總統(tǒng)有權(quán)提名任命聯(lián)邦法官，可以對任何被判破壞聯(lián)邦法律的

18、人除了被彈 劾者外一作完全或有條件的赦免。美國憲法第3條說明了聯(lián)邦法院制度的基礎(chǔ)， 最高法院根據(jù)它對憲法的解釋得出的理論是：“一項(xiàng)違反憲法的立法不是法律”， “說明法律是什么，顯然是司法部門的職權(quán)和責(zé)任?！睆乃痉C(jī)關(guān)在立法運(yùn)行過 程中處于中心地位的角度看：最高法院可以宣布國會的立法違憲；可以宣布總統(tǒng) 或政府的行為違憲。4 .立法機(jī)關(guān)至上的模式。在這種模式中，立法機(jī)關(guān)在立法過程中，與行政機(jī) 關(guān)、司法機(jī)關(guān)不是處于平列的中心地位，也不是平列的制衡關(guān)系。作為國家最高 權(quán)力機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)的法律地位高居于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之上。我認(rèn)為，中國 是這種模式的典型（注：吳大英等所著比較立法制度一書認(rèn)為，瑞士是這

19、種 模式的典型。但是我認(rèn)為，雖然瑞士的聯(lián)邦議會（國民院和聯(lián)邦院）特別是聯(lián)邦 委員會的組成和運(yùn)行冇其特殊性，公民直接行使民主的復(fù)決權(quán)對議會立法也有重 要牽制作用，但是其仍然沒有超出三權(quán)分立、互相制衡的范圍。所以，在立法運(yùn) 行過程中，瑞士屬于立法機(jī)關(guān)優(yōu)越的模式較為合適。當(dāng)然，它是一種重要的變 型。）。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行 使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會這種政體是 指人民按照民主集中制原則，選舉代表組成全國和地方的人民代表機(jī)關(guān)，再以其 為基礎(chǔ)，組成國家機(jī)構(gòu)體系。人民代表機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)體系中居于領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的 地位，統(tǒng)一行使決定和執(zhí)行國

20、家重大事務(wù)的權(quán)力，不受行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的牽 制，而其他機(jī)關(guān)都要服從它的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這種政體直接決定了包括立法活動在 內(nèi)的許多重大決策，不僅必須通過專門的人民代表機(jī)關(guān)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原 則做山?jīng)Q定，而且立法機(jī)關(guān)的人民代表還對它的執(zhí)行機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān) 的活動，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之權(quán)。對以上四種橫向立法權(quán)限的劃分的模式，可以進(jìn)行以下一些比較分析。笫一,立法權(quán)的最終歸屬問題。因?yàn)榱⒎w制只是從國家和法律的形式方面 來說明立法權(quán)限的劃分問題的，所以需要從國家和法律的本質(zhì)方面來進(jìn)一步回答 立法權(quán)的最終歸屬問題。在當(dāng)代西方法律思潮中，占主流地位的是人民主權(quán)論，即主張立法權(quán)屬于人 民。如前所述，前三

21、種模式都屬丁代議制的范疇，由議會作為立法機(jī)關(guān)代行立法 權(quán)。同吋還有些國家融入了人民直接行使立法權(quán)的做法，即實(shí)行全民公決制度， 對某些重大立法事項(xiàng)由全體人民做出決斷。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，由于資本主義國家 是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的，所以它們所說的“人民”實(shí)際上不可能真正 包括全體人民，它們的立法機(jī)關(guān)實(shí)際上也不可能真正代表人民的意志行使立法 權(quán)。當(dāng)然，資本主義國家在立法體制方面，也有許多理論和實(shí)踐値得我們深入硏 究和借鑒。在我國，社會主義法是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民群眾共同意志的反映和體現(xiàn)， 所以我國的立法權(quán)從根本上說，是屬于工人階級和廣大人民群眾的。同時(shí)，我國 人民的立法權(quán)又是通過人民選舉的權(quán)力機(jī)

22、關(guān)來行使的。憲法第58條規(guī)定：“全 國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！币虼?，從理 論和法律上說，我國的立法權(quán)在歸屬方面，也屬于人民主權(quán)的范圍。更為重要的 是，我國采取的立法機(jī)關(guān)至上模式，不僅符合我國現(xiàn)實(shí)國情，從民主和法治發(fā)展 類型看，也高于西方資本主義國家。雖然從有關(guān)法律規(guī)定看，我國人民擁有的立 法權(quán)并不是由社會的每個(gè)成員直接行使的，只能通過有關(guān)國家機(jī)關(guān)來行使，但是 由于人民對這些國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)牛和組成有最終的決定權(quán)，從而也就對立法活動有 了最終的決定權(quán)。正因?yàn)榱⒎?quán)是人民表達(dá)自己意愿的最主要也是最重要的權(quán) 力，所以我國立法體制的完善和運(yùn)行，最根本的山發(fā)點(diǎn)就是要能夠保證

23、立法權(quán)最 終屬于人民。第二，四種模式在立法過程中的特點(diǎn)和理論基礎(chǔ)問題。各資本主義國家的三 權(quán)分立制度雖然不盡相同，但核心都是圍繞著立法、行政、司法三權(quán)如何分權(quán)和 制衡而設(shè)計(jì)和運(yùn)作的。所以，上述前三種模式盡管在橫向立法權(quán)限的分權(quán)和制衡 的程度、方式上有所不同，但是在立法、行政、司法三機(jī)關(guān)之間，都是平列而互 不相統(tǒng)的，既不存在領(lǐng)導(dǎo)和從屬的關(guān)系，也不存在分工協(xié)作的關(guān)系。自分權(quán)學(xué)說 提出后，資產(chǎn)階級學(xué)者盡管在有關(guān)理論方向存在很多爭議，但大都認(rèn)為這種政治 體制有利于以權(quán)力制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用。資本主義國家之所以采用三權(quán)分立 的原則和制度，歸根到底是因?yàn)槠浞狭俗约涸诮?jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的發(fā)展 要求。

24、所以，它們需要在橫向立法權(quán)限劃分方面進(jìn)一步貫徹這一原則和制度。資產(chǎn)階級學(xué)者的分權(quán)學(xué)說的主流理論依據(jù)是與社會契約論相結(jié)合的近代自然 法學(xué)說。該理論通過對自然權(quán)利、自然法原則、人類理性以及社會契約和國家目 的的論述，說明了國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立，由不同的機(jī)關(guān)和人員來掌握；國家權(quán)力應(yīng) 當(dāng)制衡，使各機(jī)關(guān)互相牽制，平衡運(yùn)用各自的權(quán)力。根據(jù)這種理論建立和運(yùn)作的 橫向劃分立法權(quán)限的各種模式，盡管在一定程度上掩蓋了國家的階級本質(zhì)，不可 能從根本上保障廣大人民群眾的權(quán)利和自由,但是卻可以達(dá)到以權(quán)力制約權(quán)力、 防止權(quán)力濫用的目的，値得我們參考和借鑒。同時(shí)，由于三權(quán)的互相鼎立和制約, 前三種模式特別是三機(jī)關(guān)平列制約的模式

25、，在立法過程中又是缺乏效率的，往往 陷入政客們互相攻擊、爭權(quán)的困境之中。我國的立法機(jī)關(guān)至上模式在立法過程中'雖然立法、行政、司法三機(jī)關(guān)之間也有分工和一定的制約，但是中心是圍繞著立法、行政、司法三權(quán)如何配合和協(xié) 作進(jìn)行的。特別是由于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)牛和領(lǐng)導(dǎo)的，要向權(quán) 力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，行使立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系屮，處于屮心地 位，其他機(jī)關(guān)則處于從屬地位。所以，立法、行政、司法三權(quán)既不是互相獨(dú)立的， 甚至也不是并列或平行的。我國立法體制的理論基礎(chǔ)是民主集中制。所謂民主集中制，就是按照少數(shù)服 從多數(shù)的原則，經(jīng)過民主程序決定由少數(shù)人代表多數(shù)人行使權(quán)力，并且對權(quán)力的

26、行使實(shí)行監(jiān)督的集中制。民主集中制指導(dǎo)下的議行合一，就是在社會主義民主制 度下，對國家實(shí)行集中和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理；在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上確定權(quán)力 的行使者和大政方針，然后交由擁有相應(yīng)職權(quán)的機(jī)關(guān)和人員去具體執(zhí)行。它體現(xiàn) 了社會主義國家的一切權(quán)力都應(yīng)統(tǒng)一于通過民主程序產(chǎn)生的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。同 時(shí)，它也表明了國家權(quán)力之間又應(yīng)有分工和制約，即權(quán)力機(jī)關(guān)在產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān) 督同級行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的前提下，將行政管理工作和司法審判、檢察工作分 別交由后兩者負(fù)責(zé)。這種制度有利于調(diào)動廣大人民群眾和有關(guān)機(jī)關(guān)的主動性、積 極性和創(chuàng)造性，提高工作和辦事的效率，包括立法的效率；同時(shí)，也有利于防止 個(gè)人專斷和獨(dú)裁，保證集中起

27、來的權(quán)力為大多數(shù)人服務(wù)。我認(rèn)為，這種制度同“三 權(quán)分立”的對立不在于國家內(nèi)部能否有權(quán)力的劃分，而在于我國的政休表現(xiàn)為在 國家權(quán)力統(tǒng)一行使基礎(chǔ)上的工作分工，這與資產(chǎn)階級國家政體突出強(qiáng)調(diào)的“三權(quán) 鼎立”是有本質(zhì)區(qū)別的。所以,一方面，我國的政體決定了我們不可能采取前三 種模式，另一方面，我們的立法機(jī)關(guān)至上模式在運(yùn)行中還有需耍進(jìn)一步具體完善 之處，要求我們可以硏究和借鑒前三種模式中一些可取的分權(quán)制度和做法。第三'立法機(jī)關(guān)在事實(shí)上的地位問題。吳大英等人指出：“毋庸置疑'立法機(jī)關(guān)的理論地位與法律地位在總體上是優(yōu)越的，或者至少不低于其他國家機(jī)關(guān)。但在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)的地位常常又有許多微妙的變

28、化，其中最普遍性的趨勢, 是行政權(quán)的強(qiáng)化和與此機(jī)關(guān)聯(lián)的立法機(jī)關(guān)的橡皮圖章化?！?1這種趨勢印 證了在法律領(lǐng)域中始終存在，而且并不鮮見的現(xiàn)象：有時(shí)在法律上的規(guī)定是一回 事，但在實(shí)際生活中卻是另一回事。所以,從理論上硏究上述四種模式時(shí)，還必 須與實(shí)踐結(jié)合起來。實(shí)事求是地說，與國外包括某些西方國家的立法機(jī)關(guān)“橡皮 圖章化”的趨勢相反，我國的立法機(jī)關(guān)在改革開放以來的20多年里，逐漸擺脫 了 “橡皮圖章”的景況，憲法和法律規(guī)定的各種權(quán)力包括立法權(quán)不斷得到落實(shí)， 總的趨勢是立法方l關(guān)在“強(qiáng)化”。這是我們發(fā)揚(yáng)社會主義民主，健全社會主義法 制的結(jié)果。但是，我們也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國立法機(jī)關(guān)在事實(shí)上的地位，與法律上規(guī)

29、 定的地位還不相符；立法機(jī)關(guān)的權(quán)威也還沒有達(dá)到至上的程度。所以，要使我國 立法機(jī)關(guān)在法律上的“至上模式”真正在實(shí)際中得到實(shí)現(xiàn)，還需要用具體的制度 和措施逐步加以落實(shí)，還需要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上進(jìn)行更深入的硏究。三、縱向立法權(quán)限劃分的比較硏究在對立法體制的硏究中，學(xué)者們還根據(jù)各國憲法和有關(guān)法律對國家結(jié)構(gòu)形式 的規(guī)定，將縱向立法權(quán)限從理論上分為四種模式（注：對這四種模式的劃分，也 可以參見吳大英等所著比較立法制度一書，第272-274頁。同樣，在這些模 式中也可以有不同的變型。）：1中央完全集權(quán)的模式。這種模式是指在一個(gè)國家中，一切立法權(quán)為中央政 權(quán)所有，地方政權(quán)沒有自己的立法權(quán)。一些單一制國家，

30、特別是較小的單一制國 家'多采取此種模式。2 地方完全分權(quán)的模式。有些學(xué)者認(rèn)為，這種模式“是指完全的分權(quán)，即國 家作為一個(gè)政治整體，中央不能立法，一切立法權(quán)歸地方政府所有，地方制定的 法律規(guī)范只對于國家的不同地區(qū)生效。在實(shí)踐中，這種情況極為罕見，一般認(rèn)為， 只有在國家被割據(jù)并且名存實(shí)亡的條件下，才可能出現(xiàn)這種模式的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。” 1(p273)我認(rèn)為，還需要對這種模式做出進(jìn)一步的說明：首先，這種模式僅是 作為與中央完全集權(quán)模式相反的另一極而存在的，是一種理論上的推導(dǎo)。在各國 憲法和法律中，是找不到對這種模式的規(guī)定的，即使是一個(gè)割據(jù)或名存實(shí)亡的國 家，其法律也不可能有類似的規(guī)定。否則，就無

31、法想像該國的中央和地方是如何 從法律上結(jié)合為一個(gè)整體的。其次，在國家割據(jù)并且名存實(shí)亡的條件下，才可能 出現(xiàn)這種模式的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。但是，這種割據(jù)且名存實(shí)亡的國家的發(fā)展前景是：或 者是從主權(quán)上分裂為不同的新國家，或者是重新統(tǒng)一為一個(gè)國家，不會永遠(yuǎn)割據(jù) 分裂下去。也就是說，這種事實(shí)上的模式僅是一種暫時(shí)的形態(tài)。正是基于法律上 無此種模式的國家，而事實(shí)上是此種模式的國家僅是一種過渡形態(tài)，所以本文不 再對其進(jìn)行分析。3分權(quán)集權(quán)的模式。這種模式是指在一個(gè)國家中，立法權(quán)分別由中央和地方 共同行使；在某些事項(xiàng)上的立法權(quán)限屬于中央，在某些事項(xiàng)上的立法權(quán)限屬于地 方。聯(lián)邦制國家均屬于此種模式。4.集權(quán)分權(quán)的模式。這種

32、模式是指在一個(gè)國家中，立法權(quán)主要由中央行使， 但是在一定的限度和條件下，地方享有中央授予的某些地方立法權(quán)。一些單一制 國家特別是較大的國家，包括現(xiàn)在的中國，多采取此種模式。對以上第1、3、4種縱向立法權(quán)限的劃分的模式，可以進(jìn)行以下一些比較分 析：第一，理論上抽象地說，上述三種模式各有優(yōu)劣。中央完全集權(quán)模式的長處 是，可以最大限度地保持法制的統(tǒng)一，防止法出多門；便于法律的遵守和適用。而此種模式的短處是，缺少必要的靈活性，不利于調(diào)動地方的主動性和積極性， 不利于地方對中央立法的補(bǔ)充、完善和具體化。分權(quán)集權(quán)和集權(quán)分權(quán)的模式雖 然在縱向立法權(quán)限劃分的理論和法律規(guī)定上有極大不同，但是都采取了程度不冋 的

33、分權(quán)和集權(quán)。其長處是具有一定的靈活性,有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。 而這兩種模式的短處是，不利于法制的統(tǒng)一，也不使于法律的遵守和適用。第二，在實(shí)踐中，各國都是根據(jù)自己的國情，在國家結(jié)構(gòu)形式的框架內(nèi)來處 理屮央和地方的關(guān)系，劃分縱向立法權(quán)限的。一般而言，一些較小的單一制國家, 由于國土面積不大，人口不多，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展較平衡，采取立法權(quán) 完全集中在中央的模式可能益處更多。一些較大的單一制國家，由于國土面積較 大，人口較多，特別是由于各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展不平衡等原因，則采取以 中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為次的模式可能更為適宜。聯(lián)邦制國家由于民族和歷史 傳統(tǒng)等原因，必須采取中央和地方分

34、權(quán)的模式，但是分權(quán)程度的大小，各國也還 是有所不同。這歸根到底也還是取決于各國的國情。而且,在任何國家中，中央 和地方的關(guān)系實(shí)際上都不是完全固定不變的，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展出現(xiàn) 的新情況，要求法律適時(shí)適當(dāng)?shù)刈龀鱿鄳?yīng)的調(diào)整和反映。所以，對各國縱向立法 權(quán)限劃分的硏究，既不應(yīng)當(dāng)僅抽象地進(jìn)行理論上的比較分析，也不應(yīng)當(dāng)簡單地停 留在法律規(guī)定的層次，而是應(yīng)當(dāng)與各國的國情、法律和實(shí)際變化等結(jié)合起來。第三，我國縱向立法權(quán)限劃分的問題。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國是全 國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。也就是說，我國是單一制國家，只能 在這種國家結(jié)構(gòu)形式下解決中央和地方的關(guān)系問題，包括縱向立法權(quán)限的

35、劃分問 題。同時(shí)，我國又是一個(gè)多民族國家，實(shí)行民族區(qū)域自治制度；特別是我國地域遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展極不平衡，在城市與農(nóng)村、沿海 與內(nèi)地、發(fā)達(dá)地區(qū)與老少邊窮地區(qū)之間近些年來發(fā)展程度的差距不僅沒有縮小, 還有拉大的趨勢。這種國家結(jié)構(gòu)形式和種種的國情，決定了我們必須在縱向立法 權(quán)限的劃分上，采取中央集權(quán)為主，地方適度享有立法權(quán)的原則和制度，這樣才 既有可能最大限度地保證法制的統(tǒng)一，又充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性， 避免法律上的“一刀切”和立法體制上的僵化。四、立法法對我國立法體制的具體化、明晰化和定型化立法法在遵循1982年憲法確立的立法體制框架不變的基礎(chǔ)上，使我國的 立法

36、體制更為具體化、明晰化和定型化，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1對立法事項(xiàng)的具體化、明晰化和定型化從理論上講，立法權(quán)限的劃分是與立法事項(xiàng)的劃分聯(lián)系在一起的。當(dāng)規(guī)定某 一國家機(jī)關(guān)享有某種立法權(quán)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)明確它在哪些事項(xiàng)上有立法權(quán)，或者應(yīng)當(dāng) 明確它在哪些事項(xiàng)上沒有立法權(quán)。橫向立法權(quán)限和縱向立法權(quán)限劃分的模式不 同，對立法事項(xiàng)的劃分也不同。在橫向立法權(quán)限劃分方面，一般而言，屬于立法 機(jī)關(guān)優(yōu)越模式特別是立法機(jī)關(guān)至上模式的國家，由于國家立法權(quán)集中于立法機(jī) 關(guān)，所以在憲法中通常不對有關(guān)的立法事項(xiàng)加以詳細(xì)列舉。而屬于行政機(jī)關(guān)優(yōu)越 模式的國家則在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法事項(xiàng)方面分別冇所列舉和劃分。在縱 向立法權(quán)限劃分

37、方面，一般而言，單一制國家特別是中央完全集權(quán)模式的國家， 由于地方的立法權(quán)是中央賦予的，實(shí)行中央優(yōu)越的原則，所以通常在憲法中也不 對立法事項(xiàng)加以詳細(xì)列舉。而在聯(lián)邦制國家，由于地方的立法權(quán)是與中央分權(quán)的， 所以通常在憲法中對中央和地方的立法權(quán)分別加以詳細(xì)列舉。在我國，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會；國務(wù)院是國家最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方各級人大是地方國家權(quán)力機(jī) 關(guān)；地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。立法權(quán)是國家權(quán)力 機(jī)關(guān)的最主要的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要是執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān) 的決策，包括立法決策。相對于冋級行政機(jī)關(guān)而言，沒有權(quán)力機(jī)關(guān)不能

38、涉及的立 法事項(xiàng)。因此，1982年憲法沒有也不必要對各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自 的立法事項(xiàng)做出一一列舉。我國是單一制國家，地方的立法權(quán)是中央賦予的，地 方?jīng)]有固有的、中央不能涉及的立法事項(xiàng)。因此，1982年憲法也沒有對中央和 地方各自的立法事項(xiàng)一一加以列舉。但是，如果制定立法法吋仍維持現(xiàn)行規(guī) 定，也很難解決因立法事項(xiàng)不清而導(dǎo)致越權(quán)立法并造成立法沖突的問題。在立法法的制定過程中對此問題的解決遵循的是這樣種思路：“一是 不對中央立法權(quán)限一一列舉，只對中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)加以明確列舉。所謂'專 屬，即只能由中央立法、地方不能立法的事項(xiàng)。凡屬于中央專屬立法權(quán)范圍的 事項(xiàng)，不管中央是否已經(jīng)立

39、法，地方均不得進(jìn)行立法；凡中央專屬立法權(quán)范圍以 外的事項(xiàng)，在中央未立法以前，地方根據(jù)實(shí)際需要，可以先行立法，但一旦中央 進(jìn)行立法，地方的立法不得同中央的規(guī)定相抵觸。二是在中央的專屬立法事項(xiàng)中， 冉明確哪些是全國人大及其常委會的專屬立法事項(xiàng)，國務(wù)院對這些事項(xiàng)也不能制 定行政法規(guī)。三是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)，在明確根據(jù)、不抵觸的基 本含義的基礎(chǔ)上，對其各自的權(quán)限范圍做出槪括性的表述?！?2立法法第 8、9、56、64、71、73條對中央專屬立法事項(xiàng)和地方立法事項(xiàng)的規(guī)定都體現(xiàn)了 這一思路。立法法的有關(guān)規(guī)定對我國立法體制的實(shí)際運(yùn)行有重要作用。立法法第8條對于中央專屬立法事項(xiàng)的列舉比較詳細(xì)，這些事項(xiàng)涉及

40、國家主權(quán)、公民基 本權(quán)利和義務(wù)、基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和司法制度，“由中央統(tǒng)一立法，有利 于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和國內(nèi)市場的統(tǒng)一?！?2(p1)而主要由全國人大及其常 委會制定為法律，有些事項(xiàng)國務(wù)院也不能立法，“比較符合民主的原則，可以使 制定的法律比較符合廣大人民的意愿。n 2(p13)立法法第64條對地方立 法事項(xiàng)的規(guī)定則比較槪括，給予了地方一定的立法空間，但是實(shí)行的是“中央優(yōu) 越”的原則。從法理上講，根據(jù)1982年憲法和立法法所規(guī)定的立法體制， 全國人大及其常委會的立法，通常是對應(yīng)當(dāng)由基本法律或法律調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng) 域，或?qū)ζ渲械闹匾矫妫砸徊恐匾囊?guī)范性法律文件做出原則、集中、系統(tǒng) 和

41、槪括的規(guī)定。但是，像中國這樣人口眾多、地域廣大、發(fā)展不平衡的國家，在 實(shí)施憲法、法律時(shí)，還必須把某些法律的原則規(guī)定加以具體化和地方化，使之便 于掌握和適合具體的或各地的情況。這樣，就要賦予其他國家機(jī)關(guān)相應(yīng)的立法權(quán) 限。這些國家機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，具有從屬的性質(zhì)，可以分為三類：第一類是 執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件，它們是以貫徹執(zhí)行基本法律或法律為目的而制定的。 第二類是補(bǔ)充或變通性的規(guī)范性法律文件，它們是以補(bǔ)充或變通某些基本法律或 法律為日的而制定的。第三類是自主性的規(guī)范性法律文件，它們是由有關(guān)機(jī)關(guān)根 據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，在其管理的事項(xiàng)和地區(qū)的范圍內(nèi)，制定有關(guān)的規(guī)范性 法律文件。按照我國的立法體

42、制，制定這些從屬性的法律規(guī)范，一是要有憲法和 法律的根據(jù)，二是不得與憲法和法律的原則相抵觸，三是不得越權(quán)。總之，全國 人大及其常委會的基本法律和法律對其所調(diào)整的社會關(guān)系，需要從一般原則向具 體的和符合各地實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則和地方性法規(guī)逐級深化。只有這樣，法律才 能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會生活發(fā)展的客觀要求，才能符合實(shí)際情況，也才能保證國家法 律調(diào)整的效率。2 對授權(quán)立法的具體化、明晰化和定型化所謂授權(quán)立法，又稱委任立法或委托立法，從狹義上講，是指有權(quán)立法的國 家機(jī)關(guān)通過一定形式，將屬于自己立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法事項(xiàng)授予其他有關(guān)國家 機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法。授權(quán)立法也會對一個(gè)國家的 立

43、法體制產(chǎn)生重耍影響，它通常分為法條授權(quán)立法和專門授權(quán)立法。法條授權(quán)立法是享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)在自己制定的有關(guān)規(guī)范性法律文件 中，授權(quán)其他機(jī)關(guān)執(zhí)行制定執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件。在我國，高位階的法律向 低位階的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或高位階的行政法規(guī)向低位階的規(guī)章進(jìn)行的法條 授權(quán)，是大量存在的，一般也比較規(guī)范。專門授權(quán)立法是享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān) 通過專門的決定，授權(quán)其他機(jī)關(guān)對本屬自己的有關(guān)立法事項(xiàng)先行立法。如前所述， 我國在建國后有過多次專門的授權(quán)立法。但是，“這類授權(quán)立法，從總體來講， 積累的經(jīng)驗(yàn)還不多，首先是先天有點(diǎn)不足，因?yàn)檫@類授權(quán)立法一無憲法明文規(guī)定， 二無專門法律規(guī)定，是通過全國人大決定的形式授權(quán)的，因此在憲法和有關(guān)法律 中也就找不到其立法權(quán)限的明確依據(jù)，而決定內(nèi)容又很簡單” 2(p13)。從法理 上講，進(jìn)行這種專門授權(quán)立法是可以的，因?yàn)槟骋粰C(jī)關(guān)既然有相應(yīng)的立法權(quán)，對 這種權(quán)力當(dāng)然也可以依法授權(quán)或委任。但