論農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能----以歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的比較為視角

1、論農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功 能-以歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的 比較為視角W TO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為 “綠箱 政策 ”、“藍(lán)箱政策 ”與“黃箱政策 ”中的補(bǔ)貼。前 兩類(lèi)補(bǔ)貼是免除成員國(guó)減讓義務(wù)的補(bǔ)貼，亦即WTO不禁止的補(bǔ)貼類(lèi)型。其中 “綠箱政策 ”中的 補(bǔ)貼簡(jiǎn)稱(chēng)綠箱補(bǔ)貼，是WTO鼓勵(lì)和支持的補(bǔ)貼 類(lèi)型， 是指政府通過(guò)服務(wù)計(jì)劃提供的， 沒(méi)有或僅 有微小的貿(mào)易和生產(chǎn)扭曲作用，費(fèi)用由納稅人負(fù) 擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來(lái)的， 同時(shí)不具有給生 產(chǎn)者提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼， 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)補(bǔ) 貼是綠箱補(bǔ)貼的重要內(nèi)容。 那么是否可以簡(jiǎn)單地 認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼當(dāng)中， 僅有綠箱補(bǔ)貼承載農(nóng)村 環(huán)境保護(hù)功能， 黃箱補(bǔ)貼

2、則與之無(wú)關(guān)？如果農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼具有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能， 那么功能上是否存 在著差異？代表性和權(quán)威性的官方觀點(diǎn)并沒(méi)有 回答這個(gè)問(wèn)題。本文對(duì)現(xiàn)行歐盟和美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律政策 進(jìn)行比較，提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在整體上具備農(nóng)村環(huán)境 保護(hù)功能，但是不同類(lèi)型的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在目標(biāo)和保 護(hù)水平方面具有一定差異性的結(jié)論。 在把握農(nóng)村 環(huán)境保護(hù)功能運(yùn)行機(jī)理的前提下， 調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 制度的目標(biāo)設(shè)置， 理順我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主體關(guān)系，加大補(bǔ)貼資金投入， 完善資金構(gòu)成， 促進(jìn)合理運(yùn) 用，構(gòu)建適合我國(guó)發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。一、歐盟利用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的 策略歐盟主要通過(guò) “兩大支柱 ”對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼， 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)所具有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境

3、保護(hù) 等多重功能?！暗谝恢е?”又稱(chēng)為 “市場(chǎng)和價(jià)格支 持”，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力 為首要目的，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者進(jìn)行直接支付（ 注 釋1:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003）。），屬于黃箱政 策的范疇， 原本為歐盟農(nóng)業(yè)政策的關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 的唯一內(nèi)容，但是隨著20世紀(jì)70年代以來(lái)歐洲 農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，其重要性逐漸向 “第二支柱 即“農(nóng)村發(fā)展支持 ”轉(zhuǎn)移。（一） “第一支柱 ”下的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)根據(jù)2003年歐盟理事會(huì)規(guī)則，在單一支付 方案中作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要內(nèi)容的 “直接支付 ”不 再與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤。 這意味著， 歐盟

4、的農(nóng)業(yè)政 策告別傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量導(dǎo)向型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式， 轉(zhuǎn)向更為豐富的社會(huì)目標(biāo)。 “相對(duì)于那種集中在 食物數(shù)量上大規(guī)模生產(chǎn)方面的原有范式，歐盟政 策制定者關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到完全不同的其 他方面-對(duì)環(huán)境的保護(hù)和對(duì)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的支 持?！?農(nóng)民要獲得 “直接支付 ”，則必須達(dá)到 “交 叉遵守 ”的標(biāo)準(zhǔn)，即在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候主要 滿足兩個(gè)不同方面的要求。 一個(gè)是良好的農(nóng)業(yè)環(huán) 境和條件要求，農(nóng)民有義務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行管 理， 最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)確保下列基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：減 少水土流失，維護(hù)有機(jī)物質(zhì)，維護(hù)土壤結(jié)構(gòu)，并 確保最低限度的保全。第二個(gè)是法定管理的要 求，要求農(nóng)民處理更廣泛的環(huán)境問(wèn)題，包括牲畜 的鑒定和

5、登記，公眾、動(dòng)物、植物的健康問(wèn)題和 全體動(dòng)物的福利問(wèn)題。 如果農(nóng)民未能遵守歐盟上 述兩類(lèi)規(guī)定， 他從“直接支付 ”中獲得的補(bǔ)貼將被 削減甚至撤銷(xiāo)2。因此，通過(guò)與產(chǎn)量脫鉤的農(nóng)業(yè) 支付補(bǔ)貼和交叉遵守規(guī)則的設(shè)置， 歐盟共同農(nóng)業(yè) 政策將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入到 “第一支柱 ”的框架 當(dāng)中。二） “第二支柱 ”下農(nóng)村環(huán)境保護(hù)2005年歐洲議會(huì)將農(nóng)村發(fā)展的主要政策目 標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式以立法的形式固定下來(lái)（注釋2:Council Regulation（EC）1698/2005,O.J.L 277/1,at 1（2005）。）。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是 “第二支柱 ” 的核心內(nèi)容之一，是典型的綠箱政策。理事會(huì)2005年1698號(hào)

6、規(guī)則為農(nóng)村發(fā)展樹(shù)立了三個(gè)目 標(biāo)，其中兩個(gè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)。2006年理 事會(huì)第144號(hào)決議設(shè)立 “第二支柱 ”的4個(gè)主軸，其中3個(gè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)。 從資金投入數(shù)量 看，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投入占第二支柱資金投入 的一半以上。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策須由各個(gè)成員國(guó)具體實(shí) 施和執(zhí)行，“第二支柱 ”亦不例外。法國(guó)政府的2007至2013法國(guó)農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，于2007年7月份通過(guò)歐洲議會(huì)審議批準(zhǔn)，同年11月著手實(shí) 施。該計(jì)劃13類(lèi)方案41個(gè)子方案當(dāng)中， 農(nóng)村環(huán) 境保護(hù)和管理方面包括9個(gè)子方案，這9個(gè)子方 案都遵循三個(gè)原則。第一， 農(nóng)民權(quán)利義務(wù)一致原 則。在法定期間內(nèi)，依據(jù)法律及合同，承擔(dān)農(nóng)業(yè) 環(huán)境保護(hù)與管理義

7、務(wù)的農(nóng)民，有權(quán)獲得該項(xiàng)目下 環(huán)境補(bǔ)貼的支付。 第二，訂立、履行行政合同原 則。作為獲得補(bǔ)貼的形式條件， 農(nóng)民一般都需要 同國(guó)家訂立長(zhǎng)達(dá)5至7年的行政合同。合同雙方 當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)主要內(nèi)容，都完整記載于合同 文本當(dāng)中。第三，多項(xiàng)目資助原則。農(nóng)民可以根 據(jù)自己的實(shí)際情況， 同時(shí)參加多個(gè)子方案， 履行 多項(xiàng)義務(wù)，享有多項(xiàng)補(bǔ)貼。 此外，9個(gè)子方案的 規(guī)定非常細(xì)致， 一般包括 “方案目標(biāo) ”、“農(nóng)民承 諾”和“資助水平 ”等方面的內(nèi)容。例如第二項(xiàng)子 方案，即“作物多樣性的環(huán)境保護(hù)措施 ”，方案目 標(biāo)是 “控制農(nóng)作物病蟲(chóng)害， 并減少農(nóng)藥的使用 ” 農(nóng)民承諾是 “保證對(duì)農(nóng)作物的70%以上可耕面積 進(jìn)行輪作

8、 ”，資助水平是 “每年每公頃32歐元”， 詳細(xì)的方案設(shè)計(jì)使得行政合同雙方當(dāng)事人權(quán)利 義務(wù)非常明確。二、美國(guó)利用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的 策略（一）農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃補(bǔ)貼獲得的環(huán)境保護(hù)義務(wù)大蕭條時(shí)期農(nóng)民收入受到全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的 極大影響，直接導(dǎo)致羅斯福新政在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具 體舉措-作為農(nóng)業(yè)支持政策主體的農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃的 出臺(tái)。目前農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃主要由四個(gè)部分構(gòu)成， 分 別是直接支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、 反經(jīng)濟(jì)周期的農(nóng)業(yè)補(bǔ) 貼、 農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售援助貸款以及自然災(zāi)害補(bǔ)貼。 上述補(bǔ)貼當(dāng)中，直接支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由原來(lái)的價(jià)格 補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變而來(lái)，主要是補(bǔ)貼的對(duì)象發(fā)生了變化， 由以對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)變成為以對(duì) 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼為主

9、。20世紀(jì)80年代以 后隨著環(huán)保主義的興起， 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)的 聯(lián)系日趨緊密， 農(nóng)民只有遵守與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律，才具有申請(qǐng)上述補(bǔ)貼的資 格。1985年美國(guó)農(nóng)業(yè)法首次規(guī)定，農(nóng)民倘若沒(méi) 有采取適合高度易受侵蝕土地的耕作方式， 則在 當(dāng)年喪失獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資格（注釋3:1985 Farm Bill, 1211），包括價(jià)格支持貸款補(bǔ)貼、農(nóng)場(chǎng)存儲(chǔ) 補(bǔ)貼、聯(lián)邦作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及自然災(zāi)害補(bǔ)貼3。1990年根據(jù)食品、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)和交易法 的規(guī)定修訂了 “農(nóng)夫條款（Sodbuster）”（注釋4:1990 Farm Bill, 1411），一方面加大違法成本， 將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼、 緊急事件補(bǔ)

10、貼等內(nèi)容納入 到農(nóng)民不遵守 “農(nóng)夫條款 ”即喪失補(bǔ)貼資格的農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼范圍之列， 另一方面將土地租種者納入到 補(bǔ)貼申請(qǐng)者范圍當(dāng)中， 也就是即便土地所有者未 能遵守“農(nóng)夫條款 ”，但是土地租種者能夠秉承誠(chéng) 實(shí)信用原則遵守 “農(nóng)夫條款 ”的，土地租種者具有 申請(qǐng)補(bǔ)貼的資格4.1996年美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行了大幅度改革， 將諸多的價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變成為對(duì) 農(nóng)民的直接支付， “農(nóng)夫條款 ”則順理成章與直接 支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼掛鉤。無(wú)論是早期價(jià)格支持補(bǔ)貼還是現(xiàn)行直接支 付補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額的計(jì)算都與農(nóng)民耕作面積成正 比，因此農(nóng)民為了獲得更多的補(bǔ)貼， 往往采取擴(kuò) 大種植面積的途徑， 其中就有農(nóng)民采取將自然濕 地填埋成為農(nóng)

11、業(yè)耕種土地的 “圍湖造田式 ”做法。1996年美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改革法 （注釋5:1985 Farm Bill, 1221）則明確規(guī)定 “圍湖造田條款 ” （Swampbuster），實(shí)施該行為的農(nóng)民喪失獲得 價(jià)格支持補(bǔ)貼的資格5。二)專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目在“農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃 ”以外，美國(guó)還設(shè)立了許多屬 于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范疇的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。 農(nóng)業(yè)部通 過(guò)下屬自然資源保護(hù)中心(Natural Resources ConservationService)和農(nóng)業(yè)服務(wù)局(Farm Service Agency)負(fù)責(zé)實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民自 愿參與農(nóng)業(yè)環(huán)境恢復(fù)和改善的行為進(jìn)行補(bǔ)貼和 資助，補(bǔ)貼資金持續(xù)增長(zhǎng)，涵蓋范圍不斷

12、擴(kuò)大。2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法的重點(diǎn)之一 是顯著加大了對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度。 在該 法的6年有效期內(nèi)，聯(lián)邦政府除保留1996年 農(nóng)業(yè)法規(guī)定的666億美元農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外， 還將新 增519億美元農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。 新增的補(bǔ)貼額中， 將有171億美元用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼， 從而使2002至2007年間的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ) 貼總額達(dá)到了220億美元。 農(nóng)業(yè)部將通過(guò)實(shí)施土 地休耕、水土保持、濕地保護(hù)、草地保育、野生 生物棲息地保護(hù)、 環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)等方面的生態(tài)保 護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃， 以現(xiàn)金補(bǔ)貼和技術(shù)援助的方式， 把 這些資金分發(fā)到農(nóng)民手中或用于農(nóng)民自愿參加 的各種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目，使農(nóng)民直接受益。20

13、08年食品、環(huán)境保護(hù)和能源法案除了繼 續(xù)增加補(bǔ)貼資金投入以外，新增 “農(nóng)業(yè)用水提升 計(jì) 劃 ”， 擴(kuò) 大農(nóng) 村 環(huán) 境 保 護(hù) 領(lǐng) 域 （ 注 釋6:H.R.6124）。三、歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能的比較“功能比較不是以規(guī)則為中心，而是以問(wèn)題 為中心，只要被比較的國(guó)家或地區(qū)具有相同或類(lèi) 似的問(wèn)題，就可以就它們對(duì)該問(wèn)題的不同解決辦 法進(jìn)行比較。 ”6如何在通過(guò)農(nóng)業(yè)獲取人們的生 活資料的同時(shí)，減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的負(fù)面 影響，或者對(duì)自然環(huán)境施加正面影響， 是世界上 大多數(shù)國(guó)家都面臨的社會(huì)問(wèn)題。 歐盟和美國(guó)在嘗 試解決這一問(wèn)題時(shí)， 不約而同地考慮到利用農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的策略，存在可比性。

14、（一）功能機(jī)理廣義上的農(nóng)業(yè)是按 “三次產(chǎn)業(yè)分類(lèi)法 ”劃分 的第一產(chǎn)業(yè)部門(mén)， 指以利用自然力為主， 生產(chǎn)不 必經(jīng)過(guò)深度加工就可消費(fèi)的產(chǎn)品或提供工業(yè)原 料的部門(mén)。 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)雖是農(nóng)業(yè)的主要功能， 但 在當(dāng)代并非是農(nóng)業(yè)的唯一功能。自1992年聯(lián)合 國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)在 21世紀(jì)議程 提出 “農(nóng)業(yè)的 多 方 面 功 能 ” ( 注 釋7:參 見(jiàn)/chinese/events/wssd/chap14.htm,14.4(a)。)概念以來(lái)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè) 還能減緩洪澇災(zāi)害、 涵養(yǎng)水源、 防止土壤侵蝕和 水土流失、處理有機(jī)廢棄物、凈化空氣、提供綠 色景觀和自然景觀，以及傳承文化

15、7， “具有多 重目標(biāo)和功能，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、文化等 各個(gè)方面 ”。特別是“不同的農(nóng)業(yè)耕種行為會(huì)對(duì)環(huán) 境產(chǎn)生不同的根本性影響 ”8的農(nóng)業(yè)環(huán)境功能觀念， 已經(jīng)逐漸形成人們的共識(shí)。農(nóng)業(yè)不僅能夠提 供農(nóng)產(chǎn)品，還能提供環(huán)境公共產(chǎn)品或者消耗環(huán)境 公共財(cái)富，對(duì)環(huán)境具有明顯的外部性影響。“利益是衡量權(quán)利的尺度 ”(注釋8:ThomasHobbes,De Cive ,第48頁(yè)。 。減少農(nóng)業(yè)的負(fù)外部 性影響，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)的正外部性影響的直接、有效途徑之一，是通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的利益導(dǎo)向 作用形成保障環(huán)境權(quán)利的激勵(lì)機(jī)制。 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包 括對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)境產(chǎn)品所支付成本的合理補(bǔ)償，是鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)農(nóng)業(yè)活動(dòng)達(dá)到國(guó)家改善

16、環(huán)境目 標(biāo)的媒介。歐盟和美國(guó)做法一方面在于弱化、 消 除農(nóng)業(yè)的負(fù)外部性影響，維持當(dāng)前環(huán)境水平，為 農(nóng)民采取不破壞環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式提供利益 補(bǔ)償，另一方面在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境方面的正外部 性影響，改善當(dāng)前環(huán)境水平，為農(nóng)民在生產(chǎn)一般 意義上的農(nóng)產(chǎn)品同時(shí)，按照國(guó)家政策設(shè)定的目標(biāo) 積極實(shí)施改善環(huán)境的行為提供激勵(lì)。借助農(nóng)業(yè)的 多功能性質(zhì)，通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī) 制對(duì)農(nóng)民行為產(chǎn)生影響，使之采取合理的農(nóng)業(yè)活 動(dòng)維持或者改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，是歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能的共同機(jī)制。（二）范圍和目標(biāo)在防止現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境繼續(xù)惡化方面，特別是 農(nóng)村土地、濕地等于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)所有領(lǐng) 域，歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度均

17、將農(nóng)民遵守和履行環(huán)境 保護(hù)法律政策作為其獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的前提條件 和法定強(qiáng)制義務(wù)。在改善和提升現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境水 平方面， 歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度則采取非強(qiáng)制性、 鼓 勵(lì)的方式，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參與到具體農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目當(dāng)中。1.范圍的全面性。美國(guó) “農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃 ”和歐盟 共同農(nóng)業(yè)政策 “第一支柱 ”中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大致與 “黃箱政策 ”中的補(bǔ)貼相當(dāng)， 但農(nóng)民若要獲得上述 補(bǔ)貼，必須根據(jù)美國(guó)相關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律規(guī)范或歐 盟“交叉遵守 ”規(guī)則，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程中采取合法 的生產(chǎn)方式，履行維持農(nóng)業(yè)環(huán)境水平不至于進(jìn)一 步惡化的基本義務(wù)。 美國(guó)農(nóng)業(yè)部實(shí)施的農(nóng)業(yè)環(huán)境 保護(hù)項(xiàng)目和歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 “第二支柱 ”中的 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或資助都符

18、合對(duì) “綠箱政策 ”中補(bǔ)貼的 要求，相關(guān)國(guó)際公約鼓勵(lì)公約成員國(guó)為農(nóng)民提供 此類(lèi)補(bǔ)貼。 因此，歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù) 功能范圍的全面性至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一， “黃箱政策 ”以農(nóng)民履行環(huán)保義務(wù)為給付農(nóng)業(yè)補(bǔ) 貼的條件， 承載基本的環(huán)境保護(hù)功能， 覆蓋一切 與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域；第 二，無(wú)論 “黃箱政策 ”還是“綠箱政策 ”，均體現(xiàn)農(nóng) 村環(huán)境保護(hù)的政策導(dǎo)向， 全面貫穿于兩類(lèi)不同側(cè) 重的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼當(dāng)中。2.目標(biāo)的雙重性。正是因?yàn)檫@兩類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼側(cè)重不同，歐美在通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保 護(hù)策略的過(guò)程中，具體的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)置 和實(shí)現(xiàn)方式是有差異的。屬于 黃箱政策”的美國(guó) 農(nóng)產(chǎn)品計(jì)

19、劃”所提供的 直接支付”補(bǔ)貼，以排除 破壞性和掠奪性的農(nóng)業(yè)自然資源利用行為作為 農(nóng)民達(dá)到申請(qǐng)資格的條件。盡管 直接支付”補(bǔ)貼 的數(shù)額與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量成正比，但美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法 律在鼓勵(lì)農(nóng)民提高產(chǎn)量的同時(shí)注重防止短期行為”的發(fā)生，農(nóng)夫條款”和 圍湖造田者條款”的 設(shè)置都體現(xiàn)了防止農(nóng)業(yè)環(huán)境資源惡化的目的。 歐 盟 第一支柱”補(bǔ)貼通過(guò) 與產(chǎn)量脫鉤規(guī)則”和 交 叉遵守規(guī)則”的設(shè)置，達(dá)到了同樣的目的。屬于 綠箱政策的美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和歐盟第二支柱”政策，更在于以積極的行為改善環(huán)境狀況， 使之達(dá)到一個(gè)更加良好的水平。目標(biāo)的雙重性決 定了補(bǔ)貼政策實(shí)施方式上的差異，黃箱政策補(bǔ)貼均采取對(duì)農(nóng)民課以強(qiáng)制性義務(wù)的方式，

20、綠箱政策”補(bǔ)貼則均對(duì)農(nóng)民采取自愿性激勵(lì)方式。（三）制度條件農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 以產(chǎn)品價(jià)值量為分配對(duì)象，引起 國(guó)民收入分配額在不同利益主體之間發(fā)生變化，改變國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)， 從而對(duì)社會(huì)再生產(chǎn)的生 產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)發(fā)生影響 ”9，通過(guò)影響 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)之間相關(guān)資源的合理 配置， 實(shí)現(xiàn)國(guó)家關(guān)于保護(hù)和提升農(nóng)村環(huán)境的特定 社會(huì)政策目標(biāo)。 為達(dá)到這一目標(biāo)， 歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 制度均圍繞保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來(lái)源、明確補(bǔ)貼目的、 提高利用效率等方面創(chuàng)造條件，以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能。1.保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金來(lái)源，持續(xù)增加農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼環(huán)保資金投入。 首先，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的來(lái)源 穩(wěn)定與總量增加。財(cái)政支出一直是歐美

21、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 的主要來(lái)源。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部測(cè)算，從2002年 到2011年，政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)資金為1990億美元， 比1996年農(nóng)業(yè)法的規(guī)定增加約830億美元10.歐盟補(bǔ)貼水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)，2000年至2006年 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為平均每年405億歐元的水平，2002年通過(guò)的歐盟東擴(kuò)后的農(nóng)業(yè)政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn) 規(guī)定歐盟25個(gè)成員國(guó)的農(nóng)業(yè)總預(yù)算， 在2006預(yù) 算期內(nèi)將控制在453億歐元水平， 另外每年增加1%的通貨膨脹率，直到2013年。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái) 看，歐美的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量一直呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的勢(shì) 頭。 其次， 持續(xù)增加用于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ) 貼資金。美國(guó)2008年食品、環(huán)境保護(hù)和能源 法案增加了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的資

22、金投入 （注 釋9:H.R.6124）。歐盟逐漸減少對(duì)第一支柱的農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼總額，但減少部分將轉(zhuǎn)移到第二支柱的農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼當(dāng)中，該部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來(lái)源不但得到充分 保障，而且其增長(zhǎng)速度和增長(zhǎng)量都將超過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ) 貼的整體增長(zhǎng)水平（注釋10:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003）。）。第三，不同國(guó)家和地區(qū)共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。 歐 盟農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼不僅來(lái)自于成員國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政， 而 且來(lái)自歐盟農(nóng)村發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。 美國(guó)環(huán)保項(xiàng)目資 金亦由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)擔(dān)。2.制定目的明確、重點(diǎn)突出和內(nèi)容完備的農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。歐美迫切需要實(shí)現(xiàn)的關(guān)于保護(hù)和提 升農(nóng)

23、村環(huán)境的社會(huì)政策目標(biāo)，體現(xiàn)在各種具體環(huán) 境保護(hù)項(xiàng)目和計(jì)劃當(dāng)中。法國(guó)農(nóng)業(yè)政策當(dāng)中， 在 環(huán)境保護(hù)管理方面建立的法律框架包括內(nèi)容詳 細(xì)的9個(gè)子方案11。美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過(guò)下屬的自 然資源保育中心和農(nóng)業(yè)服務(wù)局管理實(shí)施針對(duì)性 強(qiáng)、內(nèi)容明確的20多個(gè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民 自愿參與農(nóng)業(yè)環(huán)境恢復(fù)和改善的行為進(jìn)行補(bǔ)貼 和資助。這一類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目往往都直接與農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)密切相關(guān)。 這樣制定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目， 突出 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中當(dāng)前面臨的主要環(huán)境問(wèn)題，目標(biāo)明確，內(nèi)容完備， 集中發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村 環(huán)境保護(hù)功能，因而效果較明顯。3.改善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理和運(yùn)用方式，提高資金 利用效率。 第一，在與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 管

24、理主體方面，歐美無(wú)一例外選擇以農(nóng)業(yè)部為主 的管理模式。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的環(huán)境保護(hù)功 能，關(guān)鍵在于通過(guò)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生影響， 因 此這種模式能夠充分利用農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)。 第二，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支付對(duì)象方 面，近年來(lái)歐美廣泛采取 “直接支付 ”的方式，即 直接對(duì)農(nóng)民支付。 歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遵循受益人唯一 原則，只有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和林業(yè)生產(chǎn)者享有申請(qǐng) 資格。1996年美國(guó)一改過(guò)去對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持 的政策， 轉(zhuǎn)而直接支持農(nóng)民收入。 農(nóng)民直接獲得 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，有助于形成直接的利益導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制，將廣大農(nóng)民吸納到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中， 有助 于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)持續(xù)、 溯源、直接和廣泛的 實(shí)現(xiàn)，避免因?yàn)榄h(huán)

25、節(jié)眾多補(bǔ)貼造成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼耗散 低效的后果。第三，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼運(yùn)用方面，歐美國(guó) 家政策都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和方式本身緊密相連， 對(duì)上游的農(nóng)資業(yè)、 種業(yè)和下游的加工業(yè)、 運(yùn)輸業(yè) 基本不發(fā)生直接關(guān)系， 避免資金流失到不發(fā)揮作 用的部門(mén)。四、構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的 建議造成我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的主要原因， 一是農(nóng) 村環(huán)保法律法規(guī)和制度不完善； 二是農(nóng)村環(huán)保資 金投入嚴(yán)重不足；三是農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán) 重滯后；四是農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力薄弱（注釋11:國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作 意見(jiàn)，國(guó)辦發(fā)200763號(hào)。）。農(nóng)村環(huán)保法律法 規(guī)必須與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以成 為二者的連接媒介； 將農(nóng)

26、業(yè)補(bǔ)貼的申領(lǐng)與農(nóng)村環(huán) 境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任有效結(jié)合， 能夠一定程度緩解 農(nóng)村環(huán)保資金投入不足的局面； 農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè) 施大量與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)，可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境 保護(hù)補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)農(nóng)民參與建設(shè)； 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能 夠通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民的收入， 能夠增進(jìn)農(nóng)民與農(nóng)村環(huán)境的利益相關(guān)度， 充實(shí)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管的 社會(huì)力量和群眾力量。 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)消除造成我國(guó) 農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的主要原因能夠產(chǎn)生積極影響， 因 而在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面大有可為。 借鑒歐美發(fā)展 較早、相對(duì)比較成熟的制度， 構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村環(huán)境 保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面。（一）完善現(xiàn)有條件農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能機(jī)理運(yùn)行需 要滿足兩個(gè)條件， 一個(gè)是要

27、有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度， 另 外一個(gè)是發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性。從我國(guó)相關(guān)政策 制定和實(shí)施情況來(lái)看，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼制度所需平臺(tái)已初步具備，但也存在明顯 缺憾。1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的發(fā)展我國(guó) “十一五規(guī)劃 ”提出要逐步完善現(xiàn)有農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼政策， 保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理水平， 逐步 建立符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。從2002年 以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政 策，包括糧食補(bǔ)貼、 生豬補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等相 關(guān)內(nèi)容。總體上，以對(duì)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)業(yè)支 持為核心， 圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度已經(jīng)形 成，直補(bǔ)范圍和力度逐漸加大， 為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)揮 維持環(huán)境的功能創(chuàng)造了良好條件。2.農(nóng)業(yè)多功能性的政策導(dǎo)

28、向2007年中央一號(hào)文件明確指出， “農(nóng)業(yè)不僅 具有食品保障功能， 而且具有原料供給、 就業(yè)增 收、生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、文化傳承等功能。建 設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 必須注重開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能， 向 農(nóng)業(yè)的廣度和深度進(jìn)軍， 促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化 升級(jí)”，明確要求 “開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能， 健全發(fā)展 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系 ”（注釋12:中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新 農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)第4部分。）。因此，我國(guó) 最高決策機(jī)構(gòu)已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)業(yè)包含改善環(huán)境的功 能，形成了良好的政策導(dǎo)向。 但從目前來(lái)看對(duì)農(nóng) 業(yè)改善環(huán)境功能的開(kāi)發(fā)有待深入。3.加強(qiáng)理論創(chuàng)新盡管已有學(xué)者提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度目的、 項(xiàng)目 設(shè)置以

29、及管理方法應(yīng)包含環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的觀點(diǎn)12，但是缺乏相應(yīng)的機(jī)理支持，既沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng) 業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)村環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向的全面覆蓋， 也沒(méi)有體 現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼策略的差別對(duì)待， 區(qū)分 農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性義務(wù)和引導(dǎo)性措施的標(biāo)準(zhǔn)不明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼環(huán)境保護(hù)功能發(fā)揮難免受 限。理論研究力度落后于社會(huì)生活實(shí)踐的要求。（二）全面和分層的制度目標(biāo)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度目標(biāo)分類(lèi)體系，已經(jīng)明顯地體現(xiàn)在歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度當(dāng)中， 即一 方面在于全面防止現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境繼續(xù)惡化， 另一 方面在于針對(duì)性地改善現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境水平。 如果 我們將農(nóng)村環(huán)境作為一種社會(huì)公共財(cái)富或者向 社會(huì)提供的公共產(chǎn)品， 那么這一財(cái)富或者產(chǎn)品可以分為存量部分和

30、增量部分， 為了保護(hù)環(huán)境存量 不減少，同時(shí)積極擴(kuò)大環(huán)境增量， 應(yīng)當(dāng)樹(shù)立全面和分層的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度目標(biāo)。1.全面的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度目標(biāo)，是指將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的申請(qǐng)和獲得與環(huán)境保護(hù)義務(wù) 的履行全面掛鉤， 以達(dá)到保護(hù)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資 源免于掠奪性、 破壞性開(kāi)發(fā)的目的。從事農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)的任何個(gè)人、組織申請(qǐng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，除滿足法律 法規(guī)規(guī)定的其他條件以外， 還必須履行基本農(nóng)村環(huán)境保護(hù)義務(wù)，否則無(wú)權(quán)申請(qǐng)、獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼， 并視情節(jié)嚴(yán)重程度接受相應(yīng)的處罰。 已獲得農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼的，須全額退還。當(dāng)然，基本的農(nóng)村環(huán)境保 護(hù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)是以采取合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主，防止如燒火開(kāi)荒、圍湖造田等掠奪性、破壞性農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)

31、方式造成生態(tài)退化后果， 結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況輔之以合理的農(nóng)村生活方式的法律義務(wù)， 以保 護(hù)農(nóng)村環(huán)境存量為目的， 不宜脫離現(xiàn)實(shí)訂立過(guò)高 標(biāo)準(zhǔn)，可隨著農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的提高逐步提升。2.分層的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度目標(biāo)，是指在保 護(hù)環(huán)境存量的前提下， 鼓勵(lì)農(nóng)民自愿參與各種類(lèi) 型的環(huán)境農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或者資助項(xiàng)目， 以達(dá)到改善農(nóng) 村環(huán)境的目的。 在這一層面， 國(guó)家建立農(nóng)業(yè)生態(tài) 環(huán)境補(bǔ)償制度， 設(shè)立、公布專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目或 者農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目， 采取農(nóng)民自愿參加或者和 農(nóng)民訂立長(zhǎng)期行政合同的方式，對(duì)達(dá)到項(xiàng)目要求 或者履行合同義務(wù)的農(nóng)民進(jìn)行資助或者給予補(bǔ) 貼，鼓勵(lì)農(nóng)民積極擴(kuò)大環(huán)境增量。 由于環(huán)境的公 共性質(zhì)，為獲得環(huán)境增量而

32、支付的成本應(yīng)由全體 社會(huì)成員負(fù)擔(dān)， 如果僅由部分社會(huì)成員如農(nóng)民負(fù) 擔(dān)則有失公允，因此不能和保障農(nóng)村環(huán)境存量一 樣采取強(qiáng)制性的措施，而是應(yīng)當(dāng)采取引導(dǎo)性、鼓 勵(lì)性、補(bǔ)償性方式來(lái)擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境增量。三）理順補(bǔ)貼主體制度“從法理上分析，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的各類(lèi)補(bǔ) 貼，是國(guó)家公權(quán)力對(duì)市民社會(huì)私法體系的影 響”12我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼屬于行 政法律關(guān)系的范疇， 包括主體、客體和內(nèi)容等要 素。行政法律關(guān)系主體主要包括行政主體和行政 相對(duì)人。適格的主體是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境保 護(hù)功能的關(guān)鍵條件之一。1.行政主體行政主體在行政管理法律關(guān)系占有主導(dǎo)地 位， 在各種行政法律關(guān)系中均可構(gòu)成一方主體，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)。

33、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制 度的行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)。 首先，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)行政管理法律關(guān)系的一 種，農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)占有主導(dǎo)地位。其次，在 包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)行政法律關(guān)系當(dāng) 中，農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)往往是一方主體。第三， 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能，是農(nóng)業(yè)多功能 性的表現(xiàn)，離不開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)業(yè)行政管理 部門(mén)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主管機(jī)關(guān)。 第四，從各國(guó) 的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)擔(dān)任農(nóng)村環(huán)境保 護(hù)行政主體亦是常態(tài)。行政主體除了行政機(jī)關(guān)以外，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)擔(dān)任農(nóng)村環(huán) 境保護(hù)行政主體并不意味著它應(yīng)當(dāng)大包大攬，而 主要應(yīng)當(dāng)對(duì)采取充分、高效和正確的方式管理、 協(xié)調(diào)、組織和實(shí)施農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度承 擔(dān)責(zé)任。而資金劃撥、認(rèn)證評(píng)估等職能應(yīng)當(dāng)依法 移交法律、法規(guī)授權(quán)的組織，以提高管理效率。2.行政相對(duì)人農(nóng)村環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主體中的行政相對(duì) 人， 應(yīng)當(dāng)限定為直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和農(nóng)民 專(zhuān)業(yè)合作組織。在我國(guó)，農(nóng)民概念內(nèi)涵復(fù)雜，既 有職業(yè)意義上的，也有身份、地域意義上的含義，存在大量不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)排除 在行政相對(duì)人以外。 與農(nóng)業(yè)相關(guān)的上游、 下游產(chǎn) 業(yè)主體， 也不宜成為行政相對(duì)人。 農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作