關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革深層次問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

1、關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革深層次問(wèn)題的幾點(diǎn)思考關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革深層次問(wèn)題的幾點(diǎn)思考隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，新一 輪地方政府機(jī)構(gòu)改革即將全面展開(kāi)。政府機(jī)構(gòu)改革，說(shuō)到 底是權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益格局、政策規(guī)制的重新調(diào)整和建構(gòu)。 也正因?yàn)槿绱耍瑱C(jī)構(gòu)改革的難度是顯而易見(jiàn)的。自80年代 以來(lái)，我國(guó)已有過(guò)多次政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐，但其改革的 成效不彰，究其原因在于對(duì)這些深層次問(wèn)題的改革和調(diào)整的勇氣不足，決心不大，措 施不力且不到位，因而出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的“精簡(jiǎn)一一膨脹一 再精簡(jiǎn)一一再膨脹”的惡性循環(huán)。新一輪地方政府機(jī)構(gòu) 改革要避免這一現(xiàn)象的再度重復(fù)，無(wú)疑須在權(quán)力結(jié)構(gòu)、利 益結(jié)局、政策規(guī)制的重新調(diào)整和建構(gòu)

2、上下功夫。對(duì)此，筆 者認(rèn)為，著力解決如下幾方面的問(wèn)題，有著尤為重要的意 義。一、在權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，要著力解決權(quán)力部門(mén)化問(wèn) 題權(quán)力，是一種職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。社會(huì)主義國(guó)家, 人民群眾是國(guó)家的主人，也是權(quán)力的主體。政府是人民利 益的代表者，政府的權(quán)力是源于人民，是受公眾的莊嚴(yán)囑 托而行使，以為公共運(yùn)用所限制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)管 理目標(biāo)而代表、反映和服務(wù)于人民群眾的根本利益。政府 的權(quán)力也是有限的，而不是無(wú)限的。然而，在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下所形成的高度集中的 政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，把觸角伸向了社會(huì)生活的方方面面，并通 過(guò)政府部門(mén)對(duì)權(quán)力的分割而支配、控制著社會(huì)生活的各個(gè) 領(lǐng)域，管了許多不該管，管不了，也

3、管不好的事。尤其是 在現(xiàn)行管理體制中，政府以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份去管理 企業(yè)，造成了政府部門(mén)分兵把口行使企業(yè)董事會(huì)職能，計(jì) 劃部門(mén)掌握著投資決策權(quán)，經(jīng)貿(mào)委掌握著技術(shù)改造審批權(quán), 物價(jià)部門(mén)掌握著產(chǎn)品價(jià)格審定權(quán)，勞動(dòng)人事部門(mén)掌握著勞 動(dòng)用工人事審批權(quán)等等，特別是一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)行政部門(mén)還 直接充當(dāng)大中型企業(yè)的“婆婆”，掌握著整個(gè)行業(yè)的企業(yè)管 理大權(quán)。這種無(wú)限膨脹其權(quán)力，把本應(yīng)屬于企業(yè)的權(quán)力而 由政府各部門(mén)所分割的權(quán)力部門(mén)化（即市場(chǎng)主體的權(quán)力政 府部門(mén)化）的結(jié)果，使企業(yè)成為了政府各部門(mén)的附屬物， 政府各部門(mén)分別執(zhí)掌著企業(yè)人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷的各 種大權(quán)，企業(yè)無(wú)論是項(xiàng)目審批、資金投入、工程上馬、企 業(yè)投

4、產(chǎn)，還是產(chǎn)品銷售、技術(shù)更新、規(guī)模擴(kuò)張、資金融聚, 都必須依賴政府各部門(mén)的支持和安排。企業(yè)所依賴的不是 市場(chǎng)而是政府部門(mén)，這種權(quán)力部門(mén)化的政府管理模式已日 益成為了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆。其原因就在于： 第一，它造成了政府辦企業(yè)的政企不分的普遍現(xiàn)象，障礙 了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，阻滯了市場(chǎng)主體的形成。第二， 它制約著投融資體制和金融體制改革的進(jìn)程。政府部門(mén)不 放下項(xiàng)目與貸款審批的筆，新的投融資體制就難以建立起 來(lái)。同時(shí)，國(guó)有專業(yè)銀行如果不與政府脫鉤而實(shí)現(xiàn)商業(yè)化, 也難以做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并且政府也會(huì)被金融風(fēng) 險(xiǎn)和責(zé)任糾纏不休。第三，它影響統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有 序的大市場(chǎng)的形成。因?yàn)?，?quán)力

5、的部門(mén)化必然導(dǎo)致部門(mén)、 行業(yè)和地方保護(hù)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”的出現(xiàn)，阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)和 市場(chǎng)體系的培育、發(fā)展。第四，權(quán)力部門(mén)化影響了政府宏 觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的增強(qiáng)。政府各部門(mén)分兵把口插手企業(yè)的 微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，就無(wú)暇也無(wú)心顧及宏觀調(diào)控，而這無(wú)疑是“撿了芝麻，丟了西瓜”。因此，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革，必須在解決權(quán)力部 門(mén)化問(wèn)題上下功夫。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求, 合理界定政府職能職權(quán)，實(shí)現(xiàn)政市、政企、政社分開(kāi)，把 那些不屬于政府部門(mén)職能的事務(wù)切實(shí)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)、企業(yè)、 社會(huì)，把那些屬于市場(chǎng)主體的權(quán)力真正交還給市場(chǎng)主體。 具體說(shuō)，就是要把國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)職能轉(zhuǎn)移給國(guó)有資產(chǎn)管理 機(jī)構(gòu)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，把資

6、源配置職能轉(zhuǎn)移 給市場(chǎng)，把評(píng)估、計(jì)量、公證、仲裁、科研設(shè)計(jì)等服務(wù)性 職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織。讓所有社會(huì)成員和市場(chǎng)主體充 分發(fā)揮自我管理、自主管理的主動(dòng)性積極性。政府則集中 精力為各市場(chǎng)主體的運(yùn)行建立一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和宏觀 穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。把由此失去行政職能的行政機(jī)構(gòu)，特別 是專業(yè)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)及失去事務(wù)的行政人員加以裁減，進(jìn) 而給行政機(jī)構(gòu)徹底消腫。如果不把屬于市場(chǎng)主體的權(quán)力真 正交還市場(chǎng)主體，權(quán)力部門(mén)化問(wèn)題不解決，不僅政府機(jī)構(gòu) 難以精簡(jiǎn)，而且社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立就是一句空 話。二、在利益格局的調(diào)整上，要著力解決利益部門(mén)化問(wèn) 題利益部門(mén)化是與權(quán)力部門(mén)化緊密相聯(lián)的。權(quán)力部門(mén)化 的實(shí)質(zhì)在于利益

7、部門(mén)化。所謂利益部門(mén)化就是某些政府部 門(mén)或行業(yè)單位，憑借其行政特權(quán)（勞動(dòng)用工人事權(quán)、項(xiàng)目 資金審批權(quán)、技術(shù)改造審批權(quán)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)權(quán)、產(chǎn)品價(jià) 格審定權(quán)等等）通過(guò)合法與不合法的收費(fèi)，甚至采取不正 當(dāng)?shù)氖侄嗡?、拿、卡、要，為本部門(mén)、本單位人員的消費(fèi) 而謀取經(jīng)濟(jì)收入。例如，計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、勞動(dòng)、人事、城建、 技術(shù)監(jiān)督、物價(jià)、工商、稅務(wù)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、土地 等部門(mén)都可能利用其特有的行政權(quán)力為本部門(mén)、本單位謀 取某種收入，有的部門(mén)甚至為了追求自身利益而不擇手段, 或是巧立名目亂收費(fèi)，或是正常收費(fèi)上再加碼，或是對(duì)已 明文取消的收費(fèi)項(xiàng)目繼續(xù)收費(fèi)，或是要求企業(yè)招待吃喝玩，或是低價(jià)或無(wú)償拿取商品抵收費(fèi)，或是以喜

8、慶請(qǐng)柬名義亂攤派，或是 故意找刺甚至無(wú)理罰款收費(fèi)，五花八門(mén)的亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款。利益部門(mén)化是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下利益部門(mén)分割而逐 步形成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于部門(mén)利益與個(gè)人利益交 織在一起，使得一些部門(mén)和單位追求自身利益的愿望更加 強(qiáng)烈，加之政府機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員不斷增加，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的情況下，只有靠多收 費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，從而加劇了利益的部門(mén)化，形成了政 府部門(mén)爭(zhēng)吃企業(yè)飯的局面。利益部門(mén)化給政府機(jī)構(gòu)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都增加 了阻力和難度。首先它嚴(yán)重地阻礙著政企分開(kāi)的管理體制 改革。政府部門(mén)爭(zhēng)吃企業(yè)的飯，必然緊抓企業(yè)不放，因?yàn)?失去了企業(yè)就失去了自己部門(mén)的利益，特別是一些掌握著 整個(gè)行

9、業(yè)的企業(yè)管理大權(quán)，直接充當(dāng)大中型企業(yè)“婆婆” 的專業(yè)經(jīng)濟(jì)行政部門(mén)，放棄了對(duì)企業(yè)的“管理”，就等于放 棄了自己的生存權(quán)。其次，它加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了 企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。特別是眾多行政部門(mén)向企業(yè)利 益伸手時(shí)，使企業(yè)不堪重負(fù)而又無(wú)可奈何。再次，它必然 導(dǎo)致有利的事?lián)屩桑瑹o(wú)利的事沒(méi)人干的局面，引起職能 的交叉，機(jī)構(gòu)的重疊，互相扯皮，效率低下。第四，它造 成有權(quán)有利的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)臃腫、人滿為患。因?yàn)椋环?面有權(quán)有利的部門(mén)為保證其利益的最大化，總希望加強(qiáng)自 己的職能，而不愿意削弱自身的地位，必然要求部門(mén)對(duì)口, 層層有"腿”，并不斷增設(shè)和升格內(nèi)部機(jī)構(gòu)；另一方面，有 權(quán)有利的部門(mén)便成為

10、人們共同向往的地方，盡管早已人滿 為患，也要通過(guò)找門(mén)路、通關(guān)系、行賄送禮擠進(jìn)去。這樣, 就導(dǎo)致了人員的增多，而要養(yǎng)活這些新增人員又需再開(kāi)辟 新的收費(fèi)渠道，擴(kuò)大部門(mén)利益規(guī)模，從而形成機(jī)構(gòu)、人員 不斷膨脹的惡性循環(huán)。因此，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)在著力解決權(quán)力部 門(mén)化問(wèn)題的同時(shí)，盡力消除利益部門(mén)化的問(wèn)題。固然，利 益部門(mén)化是權(quán)力部門(mén)化所決定的，解決利益部門(mén)化要以解 決權(quán)力部門(mén)化為前提，但是，利益部門(mén)化也是權(quán)力部門(mén)化 的根本動(dòng)力。只要有對(duì)某種利益追求的愿望和可能，就會(huì) 有盡力維護(hù)和擴(kuò)張其部門(mén)權(quán)力的現(xiàn)象產(chǎn)生。為此，要解決 利益部門(mén)化問(wèn)題，首先要端正政府部門(mén)及其公職人員的權(quán) 力意識(shí)，明確服務(wù)宗旨。要把機(jī)

11、構(gòu)改革與建設(shè)高素質(zhì)的公 務(wù)員隊(duì)伍和整頓機(jī)關(guān)作風(fēng)紀(jì)律結(jié)合起來(lái)，保證政府部門(mén)權(quán) 力動(dòng)作的正確方向，保證政府機(jī)關(guān)權(quán)力為企業(yè)服務(wù)、為基 層服務(wù)、為人民服務(wù)的宗旨，并使之形成自覺(jué)的內(nèi)約束機(jī) 制，樂(lè)于奉獻(xiàn)，不謀私利，廉政為民，勤政奉公，使其不 愿追求部門(mén)利益。其次，要切實(shí)規(guī)范政府部門(mén)及其公職人 員的行為，堅(jiān)決杜絕權(quán)力“商品化”的現(xiàn)象，防止無(wú)償服 務(wù)變?yōu)橛袃敺?wù)。對(duì)于執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)，實(shí)行收支兩條線， 不論依法收費(fèi)還是處罰收費(fèi)，都?xì)w國(guó)庫(kù)。堵塞利益部門(mén)化 的渠道和途徑，使其不能追求部門(mén)利益。再次，要建立有 效的監(jiān)督機(jī)制。不僅要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督 等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且要有政黨監(jiān)督、群眾監(jiān) 督、

12、輿論監(jiān)督等外部的監(jiān)督；不僅要有自上而下的領(lǐng)導(dǎo)者 對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者、上級(jí)對(duì)下級(jí)的組織監(jiān)督，而且還要有被領(lǐng)導(dǎo) 者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者、下級(jí)對(duì)上級(jí)的民主監(jiān)督。對(duì)利用權(quán)力和工作 之便謀取部門(mén)和個(gè)人利益的部門(mén)或個(gè)人嚴(yán)格依紀(jì)依法處理, 決不姑息遷就，使其不敢追求部門(mén)利益。總之，政府部門(mén) 利用納稅人的錢(qián)（通過(guò)正常的財(cái)政撥款）來(lái)為公眾謀取利 益、為公眾服務(wù)，不應(yīng)有部門(mén)的私利；政府公職人員除通 過(guò)工資的途徑（隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公職人員的工資應(yīng) 不斷的提高和改善）獲取應(yīng)有待遇外，不應(yīng)通過(guò)利益部門(mén) 化的途徑或其它不正當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)謀取個(gè)人的私利?？梢哉f(shuō), 利益部門(mén)化如果不能與權(quán)力部門(mén)化同步加以克服和解決， 政府職能就無(wú)法徹底轉(zhuǎn)變，政企

13、就無(wú)法真正分開(kāi)，政府機(jī) 構(gòu)改革也難以從根本上解決問(wèn)題，“精簡(jiǎn)一一膨脹一一再精 簡(jiǎn)一一再膨脹”就是難以避免的。三、在政策規(guī)制的建構(gòu)上，要著力解決政策部門(mén)化問(wèn)政策是政黨、政府、社會(huì)團(tuán)體用以規(guī)范人們的社會(huì)行 為，協(xié)調(diào)和處理各種社會(huì)關(guān)系，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā) 展的行動(dòng)準(zhǔn)則，是政黨、政府實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì) 整個(gè)社會(huì)管理的根本性環(huán)節(jié)，也是各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能的 決定性手段。黨和政府通過(guò)政策的制定和實(shí)施，把自己的 意志傳向各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)以至各個(gè)人，從 而推動(dòng)黨和政府機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，控制整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。政策 的功能在于對(duì)人們行為界限的規(guī)范，允許什么，制止什么, 提倡什么，反對(duì)什么，應(yīng)該怎樣做，

14、不應(yīng)該怎樣做；在于 指導(dǎo)和統(tǒng)一人們的社會(huì)行為，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行有效的協(xié)調(diào) 與控制。不論是黨和政府的大政方針，還是經(jīng)濟(jì)、政治、 文化各個(gè)領(lǐng)域和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、商業(yè)、教育、科技等 各個(gè)部門(mén)的政策，其基本的功能是規(guī)范、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)和控 制。各個(gè)層次，各個(gè)領(lǐng)域的政策應(yīng)該互相銜接、協(xié)調(diào)配套, 產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)，從而形成一股推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)的強(qiáng)大合力。但是，在現(xiàn)行體制下，由于權(quán)力的部門(mén)化和利益的部 門(mén)化，也引起了政策規(guī)制的部門(mén)化，把政策變成了維護(hù)本 部門(mén)的權(quán)力、謀取本部門(mén)利益的手段，從而影響了政策系 統(tǒng)協(xié)調(diào)功能的有效發(fā)揮。例如，有的部門(mén)為了謀求本部門(mén) 的利益，制訂出一些對(duì)本部門(mén)有利，而對(duì)別的部門(mén)甚至全 局不利的政策

15、，對(duì)企業(yè)、社會(huì)行使規(guī)制權(quán)力；有的部門(mén)對(duì) 上級(jí)的政策采取為我所需的態(tài)度，搞"上有政策，下有對(duì) 策”或只執(zhí)行對(duì)己有利的政策，不執(zhí)行對(duì)己不利的政策等 等。政策部門(mén)化的危害就在于：一是造成政策的不配套、 政策沖突，導(dǎo)致政府部門(mén)的工作磨擦、利益矛盾，使政府 決策成本上升，加大了長(zhǎng)官意志；二是形成了政出多門(mén)、 各行其是的不協(xié)調(diào)局面，影響了政策合力的形成，也敗壞 了政府的形象，影響了政府的權(quán)威；三是導(dǎo)致了政策的不 落實(shí)。現(xiàn)在有些問(wèn)題解決不力不是因?yàn)闆](méi)有政策規(guī)定，而 是執(zhí)行不力、落實(shí)不夠，即所謂“有令不行，有禁不止”， 我行我素。政策部門(mén)化問(wèn)題的存在，既不利于當(dāng)前政府機(jī) 構(gòu)改革的順利進(jìn)行，也不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建 立和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。那么，如何有效地解決政策部門(mén)化問(wèn)題呢？第一，按 照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，明確劃分 部門(mén)之間的職能分工。相同或相近的職能交由同一個(gè)部門(mén) 承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門(mén)的弊端，把該統(tǒng)一的政策 統(tǒng)一起來(lái)。如將原來(lái)由勞動(dòng)、人事、民政、衛(wèi)生等部門(mén)管 理的以及由各行業(yè)部門(mén)統(tǒng)籌的社會(huì)保障工作（企業(yè)職工保 險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位事業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保 險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)等）統(tǒng)一由勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)管理， 把舊體制下被人為地分割的社會(huì)保障政策統(tǒng)一起來(lái)，統(tǒng)一 管理。第二，加強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)