論公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管

1、中央廣播電視大學(xué)畢業(yè)論文 題目：論公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管專 業(yè) 行政管理 年 級(jí) 09 春 學(xué) 號(hào) 學(xué)生姓名 指導(dǎo)教師 論文完成日期 2011 年 05 月畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文，作業(yè)）課題審批表教學(xué)單位(蓋章)專業(yè)行政管理學(xué)生類別成人本科課題名稱論公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管填報(bào)時(shí)間課題內(nèi)容簡介一、 公共養(yǎng)老資金管理的概論（一） 公共養(yǎng)老資金的涵義（二） 公共養(yǎng)老資金的重要社會(huì)作用（三） 公共養(yǎng)老資金的特殊性二、 我國公共養(yǎng)老資金管理的監(jiān)管體制（一） 政府監(jiān)管（二） 民間中介組織監(jiān)管（三） 輿論監(jiān)管三、 我國公共養(yǎng)老資金運(yùn)營的發(fā)展現(xiàn)狀四、 加強(qiáng)公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管的對(duì)策建議五、 結(jié)論與展望指導(dǎo)教師

2、姓名參加學(xué)生姓名指導(dǎo)教師意見論文選題符合專業(yè)要求，立意新穎，有一定的研究價(jià)值。市校審核意見審核部門蓋章： 年 月 日論公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管（江寧廣播電視大學(xué)行政管理專業(yè) ）【內(nèi)容摘要】我國目前的養(yǎng)老資金制度同樣面臨著資金上的巨大壓力。而且，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中國的養(yǎng)老資金制度也正在由計(jì)劃模式逐漸走向市場模式改革，制度上還很不完善，存在資金來源緊、缺口大、管理漏洞多、監(jiān)管困難、財(cái)政補(bǔ)貼壓力大等諸多問題，這些問題不解決，將影響到我國養(yǎng)老資金制度的可持續(xù)安全運(yùn)作。因此，本文試圖以養(yǎng)老資金制度的可持續(xù)安全運(yùn)作為中心，通過分析我國養(yǎng)老資金制度在運(yùn)作中產(chǎn)生的安全隱患問題，提出我國的養(yǎng)老資金制

3、度安全監(jiān)管問題。 【關(guān) 鍵 詞】公共養(yǎng)老資金 安全運(yùn)營 監(jiān)管南京廣播電視大學(xué)畢業(yè)論文目 錄引 言-1一、公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管概述-1（一）有助于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常穩(wěn)定運(yùn)行-1（二）有助于減輕政府日益增大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)-2（三）有助于保障老年人的基本生活和社會(huì)穩(wěn)定-2二、當(dāng)前公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管存在的問題-2（一）養(yǎng)老待遇被重復(fù)享受-3（二）保險(xiǎn)金被冒領(lǐng)-4（三）”提前退休”現(xiàn)象普遍存在-4（四）法律制度建設(shè)相對(duì)滯后-5（五）養(yǎng)老金投資出現(xiàn)虧損-5三、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)容-6（一）建立統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)清楚的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理體制-6（二）資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系-7（三）資

4、金監(jiān)管的手段-8四、加強(qiáng)我國公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管的對(duì)策建議-9(一) 建立多層次制衡式資金監(jiān)管機(jī)制-9（二）我國基本養(yǎng)老資金監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)-9（三）統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老模式改革的思路-11結(jié)論-12致謝-13參考文獻(xiàn)-14引 言在社會(huì)保障制度的改革中，引人關(guān)注的焦點(diǎn)之一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值和增值問題，這直接關(guān)系到大眾的購買力，與大眾的基本生活水平直接相關(guān)，進(jìn)而與社會(huì)安定憂戚相關(guān)?，F(xiàn)在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占社會(huì)保險(xiǎn)基金的75%左右，為應(yīng)付老齡高峰的支付需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革必須對(duì)積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行合理投資。1997年，我國確定了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)賬模式，選擇了部分積累的籌資模式，使近

5、十年的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余沉淀進(jìn)一步加快。而目前的低利率和單利計(jì)息方式使其無法規(guī)避利率和通脹的風(fēng)險(xiǎn)，解決該問題的惟一出路是通過養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效市場化運(yùn)營來增強(qiáng)其支付能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。一、公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管的概述改革開放以來，我國以強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)督，積極推進(jìn)企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)，各項(xiàng)工作取得了明顯成效。但是，隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，我國現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。如覆蓋范圍不夠廣泛，大量城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員還沒有參保;基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶沒有做實(shí)，未能真正實(shí)現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)

6、基金的需求;基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法不盡合理，缺乏參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制;基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制還不健全，養(yǎng)老金總體水平還不高等等。這些都影響到制度的平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，函待進(jìn)一步改革和完善。隨著各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，建設(shè)資金相對(duì)較緊，對(duì)結(jié)存的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理也越來越形成壓力，其中有來自地方政府，也有來自其他部門和社會(huì)的，以各種借口包括特殊困難、計(jì)劃外資金等理由，擠占養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。更有以各種形式包括行政調(diào)用、強(qiáng)行借用等手段，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金挪作他用，如建造辦公樓和宿舍，購買小汽車，還有的地方竟然將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金挪作幫困基金，無償撥給困難企業(yè)作為生產(chǎn)流動(dòng)資金最終導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量被侵蝕和被蠶食，使有的地

7、方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金徒有虛名。目前全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支撐能力正在下降，便是明證之一。這么多養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占挪用，如繼續(xù)下去不予制止，其后果顯然會(huì)是十分嚴(yán)重的。 我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的部分積累制，既要負(fù)擔(dān)過去舊體制遺留一大批退休人員的養(yǎng)老金，又要面臨由于老齡化的加速以及提前退休浪潮等所造成支出劇增的沖擊，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金本身積累就很少，如果將僅有的少量結(jié)存基金，不僅不加快增值，反而被不斷蠶食，又如何面對(duì)未來不斷增長的養(yǎng)老金支付?也許有人會(huì)說，到時(shí)可以再增加在職者負(fù)擔(dān)或降低養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)來應(yīng)付，其實(shí)增加在職者負(fù)擔(dān)是有限度的，而養(yǎng)老金的剛性特點(diǎn)，又會(huì)使降低養(yǎng)老保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)只能成為奢望。當(dāng)然，它的嚴(yán)重后果可能不

8、會(huì)馬上顯現(xiàn)，但隨著時(shí)間的推移，基金支付危機(jī)就會(huì)迅速出現(xiàn)，這給社會(huì)的震動(dòng)將是巨大的，由于社會(huì)保險(xiǎn)的政府責(zé)任，到時(shí)政府將不可避免地要承受巨大的社會(huì)壓力，這是我們誰也不愿看到的。（一）有助于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常穩(wěn)定運(yùn)行隨著我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與深化，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面逐漸擴(kuò)大到各類企業(yè)的勞動(dòng)者，企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)規(guī)模隨之?dāng)U大，從而會(huì)大幅度的增大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支規(guī)模。同時(shí)部分積累制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的確定，必然會(huì)積累巨大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。如何管理好日益增長的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的正常穩(wěn)定運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策目標(biāo)具有重要意義。尤其是對(duì)長期性的基本養(yǎng)老保

9、險(xiǎn)計(jì)劃而言，能否建立有效的資金安全營運(yùn)和監(jiān)管機(jī)制，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金在動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)保值增值，有效抵御通貨膨脹的侵蝕，是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)的中心環(huán)節(jié)。因此，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全機(jī)制，對(duì)資金運(yùn)行的整個(gè)過程資金全面規(guī)劃和系統(tǒng)管理及監(jiān)管，能夠在制度上、資金上保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的正常運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)。（二）有助于減輕政府日益增大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)世界上許多國家社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展到一定階段，均會(huì)出現(xiàn)保障面擴(kuò)大，待遇水平不斷提高，費(fèi)用負(fù)擔(dān)急劇增長的情況，使社會(huì)保險(xiǎn)收支出現(xiàn)巨大缺口。尤其是隨著世界性老齡化高峰的到來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的問題越來越嚴(yán)重。為

10、了彌補(bǔ)資金的不足，政府不得不拿出巨資來進(jìn)行補(bǔ)貼，尤其是在我國，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨制度轉(zhuǎn)軌和老齡化加劇的雙重挑戰(zhàn)。建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全機(jī)制，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的運(yùn)行納入規(guī)范化、法制化的軌道，克服資金使用的隨意性，降低資金的管理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。既有助于資金的收支平衡，又有助于增強(qiáng)資金的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。（三）有助于保障老年人的基本生活和社會(huì)穩(wěn)定從自然規(guī)律看，生老病死是每個(gè)人都必然要經(jīng)歷的。為了生命的延續(xù)和社會(huì)的發(fā)展，隨著生產(chǎn)力的不斷提高，人們?cè)絹碓较Ｍ⒎€(wěn)定可靠的機(jī)制，穩(wěn)定解決老有所養(yǎng)的問題，這是人類社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的客觀要求。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為保障老年

11、人基本生活需求，提供穩(wěn)定可靠生活來源的基本手段。這是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的自然延伸，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的要素。二、當(dāng)前公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管存在的問題目前影響?zhàn)B老保險(xiǎn)資金安全、正常運(yùn)行的因素不少。筆者通過工作實(shí)踐認(rèn)為，以下幾個(gè)方面的問題不可忽視：（一）養(yǎng)老待遇被重復(fù)享受目前養(yǎng)老資金是由各統(tǒng)籌地區(qū)分別征收、支付和管理的。由于各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、收入待遇等方面存在一定差異，為了防止外地人員的流入，各地普遍嚴(yán)格限制跨地區(qū)的參保人員個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移。這種長期以來形成的管理格局，使得各統(tǒng)籌地區(qū)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，只能管理本地區(qū)參保人員的有關(guān)情況，而對(duì)參保人員在異地是否曾參保

12、則無過問。特別是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于種種原因，不少國有企業(yè)產(chǎn)生了許多停薪留職人員，在原地區(qū)已參保的情況下，這些人員中有許多人又流動(dòng)到異地就業(yè)并理所當(dāng)然地參加當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)。此外，還有部分人由于異地購房，加上養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移困難，同時(shí)考慮到在原籍工作年限長、舍不得放棄等原因，不得已在原有地區(qū)已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，他們又在戶口遷入地重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；當(dāng)他們達(dá)到退休年齡時(shí)，由于同時(shí)在兩個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)均參保15年以上，因此可在兩地辦理退休手續(xù)并同時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金。以上這兩種情況的當(dāng)事人，不管他們的主觀動(dòng)機(jī)如何，在客觀上勢(shì)必造成了養(yǎng)老資金的流失，從而加大了養(yǎng)老資金支付的壓力。（二）保險(xiǎn)金被冒領(lǐng)近年來，隨

13、著離退休人員逐步實(shí)行社會(huì)化管理，養(yǎng)老金也實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。由于這些人員中有不少人頻繁更換居住場所，有關(guān)方面對(duì)他們的生存狀況難以得到及時(shí)、確切的掌握和了解，因此在養(yǎng)老金的實(shí)際發(fā)放過程中，冒領(lǐng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。已建立街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))勞動(dòng)保障工作機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由于貼近那些異地居住的退休人員，因此對(duì)他們的生存狀況較為清楚；而尚未建立街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))勞動(dòng)保障工作機(jī)構(gòu)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由于工作繁重、人員有限等客觀原因，難以及時(shí)準(zhǔn)確地掌握每一個(gè)異地居住退休人員的生存狀況，這樣極有可能造成部分實(shí)際上已經(jīng)死亡的原退休人員，其親屬仍在冒名頂替死者領(lǐng)取養(yǎng)老金現(xiàn)象的存在，從而造成養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的無謂損失。（三） “提前退休”現(xiàn)在普遍存在

14、根據(jù)現(xiàn)有的養(yǎng)老金計(jì)算辦法，無論繳費(fèi)年限長短，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金都是一樣的；此外，由于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的影響并不大，因此有些參保人員便想方設(shè)法創(chuàng)造條件以提前退休。出于降低自身經(jīng)營成本的考慮，一些企業(yè)也希望借此達(dá)到減員增效的目的。盡管新的養(yǎng)老金計(jì)算辦法兼顧了公平與效率，在一定程度上可以使廣大參保人員多繳費(fèi)、多延長繳費(fèi)時(shí)間，從而有效抑制提前退休行為，但不可否認(rèn)的是，出于個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況等因素的考慮，仍然有相當(dāng)部分的參保人員，在自身?xiàng)l件并不完全符合相關(guān)政策規(guī)定的情況下還是千方百計(jì)地選擇了提前退休。這種行為不僅侵害了其他參保人員的利益，而且由于釜底抽薪，使得原本就脆弱的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金更加大了風(fēng)險(xiǎn)。（四）法律制度建設(shè)相

15、對(duì)滯后我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列社會(huì)保障相關(guān)的法律法規(guī)，但是仍然沒有一部關(guān)于社會(huì)保障的統(tǒng)一法典，或者是針對(duì)某一問題較為全面的法律規(guī)章。比如針對(duì)養(yǎng)老基金投資，雖然頒布了許多相關(guān)法規(guī)，卻仍沒有一個(gè)系統(tǒng)的具有較高法律效力的法律文本。職能分工不科學(xué)，缺乏監(jiān)督制衡。目前政府對(duì)養(yǎng)老金監(jiān)管的模式，是由政府行政部門將基金的管理運(yùn)營權(quán)交由具有全民事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦中心等進(jìn)行集中性管理和投資運(yùn)營。在這種組織管理模式下，基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，這就存在著“政資不分”、“執(zhí)監(jiān)不分”等問題。即社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理和資金管理職能分配不清；基金投資運(yùn)營權(quán)和運(yùn)營監(jiān)管權(quán)分工不清，政府行政監(jiān)管部門既充當(dāng)“裁判員”，

16、又充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。另外，政府職能部門的強(qiáng)制代理，使得作為初始委托人的參保公眾沒有選擇機(jī)制和退出機(jī)制，社會(huì)共同體規(guī)模又大，削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵(lì)。此外，政府對(duì)養(yǎng)老基金投資運(yùn)營實(shí)施的監(jiān)管還存在很多不足，最重要的一點(diǎn)是缺少社會(huì)監(jiān)督。各地雖然建立了以行使社會(huì)監(jiān)督職能為目標(biāo)的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，并制定了章程，但其實(shí)質(zhì)仍是政府性質(zhì)，只是較之于行政監(jiān)督的成員代表較為廣泛，并且較多的流于形式，并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。（五）養(yǎng)老基金投資出現(xiàn)虧損養(yǎng)老基金投資出現(xiàn)虧損，無法有效實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。養(yǎng)老基金屬于長期資金，通過資本化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值是其應(yīng)有之意。但是，考慮到我國資本市場不健全，缺少高質(zhì)量的投資管理

17、人，國家規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能投資于國債、銀行存款，不得進(jìn)入資本市場。2001年，全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法的頒布為社?；鹑胧羞\(yùn)營提供了法律保證。根據(jù)辦法規(guī)定，全國社會(huì)保障基金可以委托基金管理公司進(jìn)行投資，也可以直接投資。2002年，社?；痖_始涉足中國股票市場，社保理事會(huì)以戰(zhàn)略投資者身份投資12.66億元獲得3億股中石化A股。這是社保理事會(huì)2002年惟一一次股票投資，但“中石化套牢社保”，當(dāng)時(shí)頗遭市場詬病。除了這部分投資之外，其余1200多億元仍然局限在低風(fēng)險(xiǎn)低收益的國債投資和銀行存款上。2002年年報(bào)顯示，社?；鹂傤~為1241億元，其會(huì)計(jì)收益為21億元，收益率為2.75。可見，養(yǎng)老

18、基金保值增值面臨很大壓力，投資渠道有待拓寬，改革現(xiàn)有的養(yǎng)老基金監(jiān)管現(xiàn)狀，尋求政府適度監(jiān)管的機(jī)制，成為關(guān)系養(yǎng)老金安全的重大問題。三、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)容基于對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合制度下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全監(jiān)管機(jī)制對(duì)資金的有效運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防范具有十分關(guān)鍵的意義。分權(quán)制衡原理告訴我們，一個(gè)利益共同體內(nèi)的各個(gè)部分從來都不可能進(jìn)行真正有效的相互監(jiān)督。一旦道德自律失效，侵蝕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金等腐敗現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。一個(gè)好的監(jiān)管機(jī)制必須要在統(tǒng)一管理的前提下，有適當(dāng)?shù)姆止し謾?quán)，這樣才能既發(fā)揮分工協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，又能建立有效的制約機(jī)制，防止腐敗的發(fā)生。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)基金的重要組

19、成部分,它的運(yùn)行好壞對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行起到至關(guān)重要的作用。目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管工作中存在以下問題：監(jiān)管法律體系不健全；沒有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理;監(jiān)管過分依賴行政手段；社會(huì)監(jiān)督主體缺位；投資監(jiān)管體系不健全；中長期預(yù)警監(jiān)督缺損比較嚴(yán)重等問題。這些問題的存在使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨被非法挪用的風(fēng)險(xiǎn),直接影響社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,因此研究中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系具有重要的理論和實(shí)踐意義。結(jié)合中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律體系、監(jiān)督體系、管理體系方面存在的高風(fēng)險(xiǎn)情況,建立了適合中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的理論框架。（一）建立統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)清楚的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理體制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理體制，在于明確

20、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理的主體，即由誰來管理，以及各管理主體的職責(zé)權(quán)限的劃分，雖然涉及到方方面面的問題，但其核心就在于解決好管理體制統(tǒng)與分的關(guān)系。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理體制應(yīng)該既統(tǒng)一又要分權(quán)分工，即在統(tǒng)一的前提下分權(quán)分工。統(tǒng)一，所謂統(tǒng)一是指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策、標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。這就要求有一個(gè)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，來規(guī)劃、制定和管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)，只有這樣才能夠統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，便于協(xié)調(diào)，減少摩擦，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的運(yùn)營效率。分權(quán)分工，實(shí)踐證明，一個(gè)好的管理體制必須要有適當(dāng)?shù)姆止し謾?quán)，這樣既能發(fā)揮分工協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，提高資金管理效率，又能建立有效的制約機(jī)制，防止腐敗的產(chǎn)生。所謂分權(quán)是指在基

21、本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制內(nèi)要適當(dāng)?shù)胤蛛x基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)利。權(quán)利制衡原理告訴我們，一個(gè)利益共同體內(nèi)的各個(gè)部分從來都不可能進(jìn)行真正有效的相互監(jiān)督。一旦道德自律失效，侵蝕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金等腐敗現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。因此，在設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制時(shí)應(yīng)適當(dāng)分離基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)利。一般認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)利結(jié)構(gòu)存在行政、經(jīng)辦和監(jiān)督的三權(quán)劃分。與權(quán)利結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系也要分為行政管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和監(jiān)督管理三個(gè)層次。按照權(quán)利制衡原理，這三個(gè)層次的組織應(yīng)是相互獨(dú)立的。所謂分工是指為提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理效率，按照分工協(xié)作的原理設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系。分工的標(biāo)準(zhǔn)可以按基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的不同分為社

22、會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金管理和個(gè)人賬戶資金管理。（二）資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系選擇什么樣的監(jiān)管模式，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的風(fēng)險(xiǎn)防范具有十分關(guān)鍵的意義，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，在統(tǒng)一管理的前提下，中國應(yīng)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理和資金管理分開、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與基督機(jī)構(gòu)分設(shè)的管理體制。為此，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體系可以考慮由以下四類機(jī)構(gòu)組成：行政管理機(jī)構(gòu)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督和指導(dǎo)國家有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)與政策措施的執(zhí)行。資金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將資金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從政府部門分離出來，在行政管理機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，資金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是收繳、核定、發(fā)放資金

23、。在社會(huì)統(tǒng)籌資金數(shù)量還不夠大，特別是投資方向比較狹窄的情況下，可以由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)暫時(shí)負(fù)責(zé)資金的營運(yùn)。資金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，個(gè)人賬戶資金由獨(dú)立的資金營運(yùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在市場競爭的條件下，經(jīng)金融管理部門審核，符合條件的保險(xiǎn)公司、銀行、信托投資公司、資金公司等可以成為個(gè)人賬戶資金的營運(yùn)機(jī)構(gòu)。資金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主管資金營運(yùn)機(jī)構(gòu)的金融主管部門以及財(cái)政、審計(jì)等部門對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的營運(yùn)管理負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。（三）資金監(jiān)管的手段資金監(jiān)管的手段，是資金監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管的工作方法的總稱，是資金監(jiān)管方式的具體體現(xiàn)。資金監(jiān)管的手段主要有：法律監(jiān)管，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)保障法和基本的管理?xiàng)l例，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行過程實(shí)全面的法律監(jiān)管，依法查

24、處各違法、違規(guī)的行為，確保資金安全有效運(yùn)行。會(huì)計(jì)監(jiān)管，通過制訂和實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)計(jì)制度，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收支、結(jié)余及投資進(jìn)行核算和監(jiān)督，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)計(jì)資料的分析，為政府提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行決策的強(qiáng)有力依據(jù)，規(guī)范基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算與監(jiān)管。政府監(jiān)管，政府有關(guān)行政執(zhí)法部門對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行過程的監(jiān)管，包括財(cái)政監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管和銀行監(jiān)管。財(cái)政監(jiān)管，即通過財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行，投資管理及預(yù)算審核等手段，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行過程中有關(guān)行為進(jìn)行經(jīng)常性審核和檢查，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金各方面實(shí)行監(jiān)管。稅務(wù)監(jiān)管，沒開征社會(huì)保險(xiǎn)稅條件下，是對(duì)稅前列支和減免稅形成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金

25、實(shí)施稅務(wù)審核監(jiān)管；開征社會(huì)保險(xiǎn)稅，則通過稅法的執(zhí)行和日常征收管理，對(duì)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況、收支情況及納稅情況實(shí)施監(jiān)管。審計(jì)監(jiān)管，即審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)國家有關(guān)法律制度，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行過程及結(jié)果進(jìn)行定期審核監(jiān)管。銀行監(jiān)管，由銀行對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收支及結(jié)余的日常監(jiān)管，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金監(jiān)管不可缺少的組成部分。上述幾個(gè)方面的監(jiān)管，應(yīng)相互配合形成完整的政府監(jiān)管體系。社會(huì)監(jiān)管，即根據(jù)有關(guān)法律制度依法實(shí)行社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)年度會(huì)計(jì)報(bào)告，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)，確保財(cái)務(wù)報(bào)告提供的財(cái)務(wù)信息質(zhì)量；并將經(jīng)過注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的會(huì)計(jì)報(bào)告向全社會(huì)公布，發(fā)動(dòng)每個(gè)公民對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)全過程的監(jiān)管，不斷完善基本養(yǎng)老

26、保險(xiǎn)監(jiān)管體系。四、我國公共養(yǎng)老資金安全運(yùn)營監(jiān)管的對(duì)策建議 (一)建立多層次制衡式資金監(jiān)管機(jī)制多層次制衡式監(jiān)管模式，是以監(jiān)管主體的多元化為前提的，充分發(fā)揮各監(jiān)管主體的監(jiān)管職能，同時(shí)適當(dāng)分權(quán)，加強(qiáng)權(quán)力的制衡，防止某一方權(quán)力過大的監(jiān)管模式。所謂多層次，是根據(jù)監(jiān)管主體和監(jiān)管職能的不同，將監(jiān)管分為宏觀層監(jiān)管、中觀層監(jiān)管和微觀層監(jiān)管。其中，以社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)為核心的監(jiān)管處于整個(gè)監(jiān)管體系的最高層，是最高層次的監(jiān)管者；以勞動(dòng)保障部門的資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)為代表的監(jiān)管處于整個(gè)監(jiān)管的中觀層次，起著承上啟下的協(xié)調(diào)作用；以投資營運(yùn)機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管處于微觀層次，起著內(nèi)部監(jiān)督、制衡的作用。各層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職又相互配合，構(gòu)

27、建起一個(gè)完備的資金監(jiān)管體系。所謂相互制衡，是指通過適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約，防止不受制約的權(quán)力對(duì)制度的危害，從一定意義上講，它是西方政治體制中的“三權(quán)分立”思想的應(yīng)用。具體來講，這種監(jiān)管思想主要體現(xiàn)在各監(jiān)管主體監(jiān)管職能相互交叉上。在資金營運(yùn)商之間，形成了“三足鼎立”的態(tài)勢(shì)，資金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)資金管理公司和資金托管人的選擇，并對(duì)資金管理人實(shí)施監(jiān)管；賬戶托管人負(fù)責(zé)資金的日常管理和投資指令的執(zhí)行，防止資金會(huì)挪用資金和資金管理人違反投資規(guī)程的行為；資金管理公司有權(quán)對(duì)資金托管人和資金會(huì)的行為向資金監(jiān)督委員會(huì)提出異議。同時(shí)，行政監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)管以及法規(guī)的制定，社會(huì)保障監(jiān)督委員

28、會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)資金營運(yùn)機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)管，并對(duì)營運(yùn)商進(jìn)行資格審查和違規(guī)處罰。（二）我國基本養(yǎng)老資金監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)宏觀層監(jiān)管，監(jiān)督委員會(huì)必須獨(dú)立勞動(dòng)保障部門，可考慮其直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。建立統(tǒng)一的監(jiān)督委員會(huì)有利于降低組建成本和避免制度不統(tǒng)一導(dǎo)致的諸多問題。監(jiān)督委員會(huì)由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、用人單位、工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、職工代表和專家等共同組成，實(shí)行委員會(huì)制。監(jiān)督委員會(huì)按城市設(shè)立地方監(jiān)督辦事處(類似于人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的管理體制)，垂直管理。監(jiān)督委員會(huì)主要職能包括：定期或不定期地對(duì)收入戶、支出戶和財(cái)政專戶內(nèi)的資金收支和結(jié)余情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證其資金安全；實(shí)施市場準(zhǔn)入制度，對(duì)資金管理人和資金

29、托管人資格進(jìn)行審查；加強(qiáng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，設(shè)立投資組合的投資限制；重視信息披露制度建設(shè)，定期向全社會(huì)公布基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況表；對(duì)資金管理人和資金托管人以及資金會(huì)的營運(yùn)行為實(shí)施監(jiān)管并進(jìn)行處罰和制裁；設(shè)立最低收益率水平限制，清收不良資產(chǎn)。政府主管部門的行政監(jiān)管和相關(guān)部門的專門監(jiān)管一中觀層監(jiān)管，行政主管部門監(jiān)管為主、行政專項(xiàng)監(jiān)管為輔的行政監(jiān)管體系是我國目前社會(huì)保險(xiǎn)資金行政監(jiān)管體制的基本框架。政府主管部門的行政監(jiān)管，勞動(dòng)保障部門的資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)資金監(jiān)管負(fù)有法定責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)資金行政監(jiān)督辦法對(duì)其履行職能作了詳細(xì)的規(guī)定。政府機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)督職能：貫徹執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)資金管理法律、法規(guī)和國家政策，定期或不定期的

30、對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查：并根據(jù)實(shí)際情況，制定、修改相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)處理社會(huì)力量對(duì)資金運(yùn)營和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的投訴；根據(jù)社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)規(guī)定的投資方向和審定托管金額，協(xié)調(diào)各方關(guān)系。相關(guān)部門的專門監(jiān)管，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理營運(yùn)涉及到許多領(lǐng)域，主要有：財(cái)政部門、審計(jì)部門、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等。它們較強(qiáng)的專業(yè)性，保證了監(jiān)管質(zhì)量。財(cái)政監(jiān)督：通過設(shè)立三個(gè)賬戶，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入賬戶、財(cái)政專戶、支出賬戶，來監(jiān)控資金的流向。審計(jì)監(jiān)督：對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金內(nèi)部控制制度進(jìn)行審計(jì)，包括財(cái)務(wù)管理的規(guī)章、制度是否健全；財(cái)務(wù)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是否健全，能否發(fā)揮核算監(jiān)督和控制作用。對(duì)資金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審計(jì)。證

31、監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)：通過對(duì)資金管理公司和銀行等資金管理和托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，凈化市場，并向社保監(jiān)督委員會(huì)反饋情況，為其選擇合格的資金管理營運(yùn)機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的參考。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)一般是某一領(lǐng)域的專家，掌握先進(jìn)的技術(shù)，具有雄厚的人力資源儲(chǔ)備，有能力對(duì)管理營運(yùn)機(jī)構(gòu)的行為實(shí)施有效的審查。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)可以受行政部門或者社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的委托對(duì)營運(yùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督(如實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)督)，還可以接受營運(yùn)商的委托，對(duì)本機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估并形成權(quán)威報(bào)告以向監(jiān)督機(jī)構(gòu)匯報(bào)。營運(yùn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管一微觀層監(jiān)管，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理營運(yùn)，涉及到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的受托人、管理人和托管人。各資金管理機(jī)構(gòu)之間相互制約、相互

32、監(jiān)督，形成了相互制衡的監(jiān)管機(jī)制。個(gè)人賬戶資金管理委員會(huì)的監(jiān)管職能，個(gè)人賬戶資金管理委員會(huì)作為委托代理鏈條中的中間環(huán)節(jié)，在資金營運(yùn)中起著極為重要的作用。其在監(jiān)管中的主要職能：根據(jù)監(jiān)督委員會(huì)篩選的結(jié)果選擇資金管理公司和資金托管人，并對(duì)資金管理公司日常的經(jīng)營狀況報(bào)告和投資指南的真實(shí)性和履約情況依法實(shí)施監(jiān)督，對(duì)其違規(guī)違法行為提出警告，上報(bào)監(jiān)督委員會(huì)，并有權(quán)通過“用腳踢票”的方式更換不符合條件的資金管理公司。資金管理公司的監(jiān)管職能，資金管理公司是整個(gè)資金投資營運(yùn)的核心，它必須依法履行投資職能，并有權(quán)要求資金托管人執(zhí)行投資指令，對(duì)個(gè)人賬戶資金管理委員會(huì)和資金托管人的管理提出異議。資金托管人的監(jiān)管職能，資金

33、托管人的地位相當(dāng)于資金所有者的代言人，實(shí)施對(duì)資金的日常管理職能，依法對(duì)資金管理人的投資行為實(shí)施監(jiān)管，保證管理人的投資行為不損害所有人利益。（三）統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老模式改革的思路采取小帳戶制度。較小的個(gè)人帳戶第一可以降低隱性負(fù)擔(dān)的規(guī)模,減輕政府的轉(zhuǎn)制壓力；第二便于發(fā)揮養(yǎng)老基金的調(diào)劑和互助作用,實(shí)現(xiàn)不同收入水平的職工之間、代際之間的再分配功能;第三可以降低個(gè)人帳戶的風(fēng)險(xiǎn),由于養(yǎng)老基金積累時(shí)間跨度大,面臨不確定性因素多,保值增值壓力巨大,而較小的個(gè)人帳戶相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低。2000年12月,國務(wù)院頒布了關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案,對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)帳關(guān)系和結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整,即統(tǒng)帳分開管理,基礎(chǔ)養(yǎng)老

34、金按社會(huì)平均工資的30%確定,縮小個(gè)人帳戶規(guī)模至8%,并完全由個(gè)人繳費(fèi)組成。這個(gè)試點(diǎn)方案可盡快在全國范圍內(nèi)推廣。  盡快提高統(tǒng)籌層次,并加快進(jìn)行個(gè)人賬戶基金的資本化管理運(yùn)營。退休基金投資收益率高于工資增長率是實(shí)行積累制的必要條件,如果個(gè)人帳戶資金收益率低于工資增長率,積累制就不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)的制度。要保證個(gè)人帳戶資金的收益率,必須對(duì)個(gè)人帳戶進(jìn)行投資運(yùn)營。首先要依法實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌,便于進(jìn)行投資運(yùn)作。個(gè)人賬戶做實(shí)之后,基金積累額逐年增加,數(shù)額巨大,其投資必須走市場化的路子,核心是資本化的運(yùn)作管理,最終目標(biāo)是使養(yǎng)老基金獲得較高的回報(bào)率。借鑒國際經(jīng)驗(yàn),可設(shè)立個(gè)人帳戶基金管理委員會(huì),由該委員會(huì)選擇私營的基金管理公司對(duì)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行投資管理，基金管理公司可在法律允許的限度內(nèi)進(jìn)行多元化投資組合,實(shí)現(xiàn)個(gè)人帳戶基金的保值增值。 總之，建立起機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、政事分開、機(jī)制健全、監(jiān)管有力以及收、管、支等環(huán)節(jié)相對(duì)分離的集散結(jié)合的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善和