關(guān)于實踐市政工程PPP項目的幾點(diǎn)建議

1、關(guān)于實踐市政工程ppp項目的幾點(diǎn)建議關(guān)于實踐市政工程利用 ppp(publicpriatepartnership)模式參與市政工程項目建設(shè)在全世界已成為一種趨勢,在我國 也正在實踐中，其中有成功的案例，也有失敗的教 訓(xùn).作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，市政工程ppp項目 涉及面廣,其中不僅有經(jīng)濟(jì)和金融問題，述將涉及 到政治和法律問題，因此在具體實踐屮，應(yīng)考慮多 種因素之間的關(guān)系,理順各種矛盾對市政工程ppp 項目而言，實踐中關(guān)鍵是要做好項目的前期工作， 政府與項目公司建立良好的合作伙伴關(guān)系，選擇適 合的項目公司，建立公開，公平，公正的建筑市場體 系，做好項目前期工作項目的前期工作主要包括項目投資機(jī)會研

2、究， 項目建議書和可行性研究，它是項目開展的前提和 基礎(chǔ)，也是為項目決策提供可靠的科學(xué)依據(jù)，因此 項目前期工作應(yīng)全面，客觀，準(zhǔn)確，盡量減少人為因 素由于市政工程ppp項目投資額大，建設(shè)期長，對 項目建設(shè)和產(chǎn)生的效益盲目斥觀已成為較普遍的 問題為了減少項目決策的失誤和風(fēng)險,ppp項目的 前期工作主要做好以下幾點(diǎn)：目的幾點(diǎn)建議王梅陸勇雄上海市政工程設(shè)計研究院1, 深化市場預(yù)測和需求分析，確定合理的建設(shè) 規(guī)模項目規(guī)模是指項目設(shè)定的正常生產(chǎn)運(yùn)營年份 可能達(dá)到的生產(chǎn)能力或者使用效益.一般來說，市 政工程具有一定的超前性，但這種超前應(yīng)建立在實 事求是科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，特別是采用ppp方式的 市政工程項目，

3、其需求價格彈性小，若項目規(guī)模過 大，投資額就大，未來就難以達(dá)到目標(biāo)規(guī)模，如污水 廠的進(jìn)水量達(dá)不到設(shè)計規(guī)模，道路的交通流量達(dá)不 到預(yù)期，都會對項目未來的收益帶來-定的風(fēng)險. 比如山東省某污水處理廠，在ppp項目招商時確定 的規(guī)模為5萬噸/fi,項目公司中標(biāo)后在進(jìn)水量調(diào)研 時發(fā)現(xiàn)達(dá)不到原規(guī)模，與有關(guān)部門協(xié)商最后確定規(guī) 模為2.5萬噸/,在項目實施過程屮又因為管網(wǎng)的 配套沒有及時跟上,0前該項目處于暫停的狀態(tài).2, 分析項目特點(diǎn),正確選取技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計基 本參數(shù)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們越來越關(guān)注自然環(huán)境的保 護(hù)和社會福利問題，許多國家頒布了 口益嚴(yán)格的法 令來控制輻射，廢棄物，有害物質(zhì)的運(yùn)輸及低效使 用能

4、源和不可再牛資源，人們己普遍接受”污染者 承擔(dān)環(huán)境債務(wù)”的觀點(diǎn)，反映在技術(shù)方面可能引起 egeegc.maageme211芷 第 a 期 八工程造價管理v量仝價管譽(yù)0)生第厶期一技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的改變這就使得市政ppp項目在特 許權(quán)協(xié)議簽訂時的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，在經(jīng)營期間可能 發(fā)生改變,致使項目公司遭受損失.比如上海市浦 東竹園污水處理廠的特許權(quán)協(xié)議屮要求出水水質(zhì) 按照一級加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)，而建設(shè)部最近出臺規(guī)定要求一 些大中城市的污水處理達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，這對于項目 公司而言即使地方政府同意修改合同，也將帶來一 定的經(jīng)濟(jì)損失.因此在特許權(quán)協(xié)議簽訂時，合同雙 方對此應(yīng)予以重視,特別是涉及到環(huán)境保護(hù)的項 目.3, 突

5、出對項目投資合理性的審查項目總投資由建筑安裝工程費(fèi),設(shè)備購置費(fèi)以 及工程建設(shè)其他費(fèi)用組成，投資額的大小將影響到 ppp項口價格和收費(fèi)水平的確定根據(jù)國外有關(guān)資 料對不同建設(shè)階段影響建設(shè)項目投資程度的分析， 在項目建議書批準(zhǔn)的條件下，在可行性研究階段， 設(shè)計對項目投資的影響為75%95%,在初步設(shè)計階 段為35% 75%,在施工圖設(shè)計階段為5%- 35%由 此可見，項口投資控制的關(guān)鍵在于施工前的投資決 策階段和設(shè)計階段在一些市政工程項目中，設(shè)備 購置費(fèi)在總投資中占有很大的比重，有時占總投資 的50%左右，投資估算時應(yīng)十分重視設(shè)備購置費(fèi)的 計算.比如某垃圾處理ppp項目屮,一傳送設(shè)備其 詢價結(jié)果竟高

6、達(dá)75萬元/噸,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同類設(shè)備的 價格所以在項目前期進(jìn)行設(shè)備詢價時，貨比三家 是十分必要的當(dāng)然也有個別項目公司故意抬高項 目投資作為與政府談判的條件.二，政府與項目公司的合作伙伴關(guān)系政府與項目公司是ppp項目的兩個重要參與 者,政府是ppp項目的最終所有者，由于兩者所處 的地位和立場不同,對待風(fēng)險和利益的態(tài)度則不 同.1, 合同關(guān)系市政工程ppp項目的特許權(quán)期最長可達(dá)30年，期間的不確定因素較多,通過合同形式來明確 政府和項目公司雙方權(quán)利和義務(wù)是十分必要的，而 且雙方應(yīng)認(rèn)真對待合同條款的履行，任何一方的違 約都會給項r的執(zhí)行帶來不利影響特別是政府的 違約，將嚴(yán)重影響到政府自身的形象，影響當(dāng)?shù)?/p>

7、的 招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展匯津公司訴長春市政府即是 122nee0s 川 anagemem例.2, 利益共享市政工程建設(shè)改善了人們的?；瞽h(huán)境，減少了城市的污染，提高了人們的生活水平在項目收益 方面，項目公司以最短的時間獲取最大的利潤為目 標(biāo):而政府則希望通過私營企業(yè)的投資改善市政工 程建設(shè)，利用項目公司的規(guī)范經(jīng)營降低經(jīng)營成本， 提高服務(wù)效率，兩者實質(zhì)上是利益的共同體，一榮 俱榮，一損俱損項目公司獲得一定的投資回報是 應(yīng)該的，但不能超過一定的范圍和消費(fèi)者的承受能 力;作為政府除了對項0進(jìn)行監(jiān)管外，還應(yīng)積極為 項目的執(zhí)行創(chuàng)造條件.3, 風(fēng)險共擔(dān)因在利益上的不一致，造成政府和項目公司在 對待風(fēng)險的態(tài)度也

8、不一樣.ppp項目風(fēng)險分擔(dān)的一 般原則是,按照政府與項目公司各自控制風(fēng)險能力 的大小，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險責(zé)任，誰對哪類風(fēng)險最有 控制能力就由誰承擔(dān)，而不是政府承擔(dān)全部風(fēng)險， 也不是項目公司承擔(dān)全部風(fēng)險.但在實踐中，有些 政府往往希望項目公司承擔(dān)所有的風(fēng)險,自己僅僅 是監(jiān)督者，比如物價波動的風(fēng)險.總之，為了保證市政工程ppp項目順利實施， 政府與項目公司之間建立長期的，利益共享，風(fēng)險 共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系是十分重要的.三，項r公司應(yīng)具備的素質(zhì)和能力項目公司是ppp項目的直接承辦者，在項s中 處于中心地位，直接參與項目建設(shè)，經(jīng)營和管理,直 接承擔(dān)項目的債務(wù)和風(fēng)險，也是項目實施成功與否 的關(guān)鍵因素之一，它

9、應(yīng)具備以下的素質(zhì)和能力： 1,熟悉擬參與的行業(yè)市政工程具有自然壟斷性,公益性，價格受管 制，收益穩(wěn)定和外部性等特點(diǎn)長期以來，我國的市 政工程項目的投資，建設(shè)和管理具有一定的壟斷 性，其他行業(yè)的企業(yè)參與較少，對該行業(yè)的了解也 比較少，這對參與ppp項r的企業(yè)來說，建設(shè)和經(jīng) 營都會存在較多的風(fēng)險，對不確定因素估計不足， 造成項目實施過程中遇到困難多所以市政工程 ppp項目公司宜選擇當(dāng)?shù)厥姓髽I(yè)合作，盡快熟悉 該行業(yè)，了解其成本和收益情況，提高決策的科注 性，依靠管理有的放矢地規(guī)避可控制風(fēng)險,保證預(yù) 期的利益.2, 資金實力雄厚，資產(chǎn)良好市政工程一般投資額大,投資回收期長，特別 是項目前期需投人大量

10、的資金國家對項目融資有個原則性的規(guī)定:根據(jù)國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投 資項目試行資本金制度的通知，市政工程項目資 本金占總投資的比例為20%億元投資的項目需 資本金2000萬元，其余8000萬元由企業(yè)通過債務(wù) 資金來解決也就是說，項目貸款往往是ppp項目 的最大資金來源.由此可見資金實力對項目公司更 為重要，雄厚的資金實力，良好的資產(chǎn)不僅有利于 項r融資,使得資金能及時到位，而且還使得后續(xù) 資金有保障.3, 項目管理能力市政工程ppp項目能否順利進(jìn)行.關(guān)鍵在于項目公司的管理水平.因為市政工程ppp項目的時間 長，涉及面廣，關(guān)系復(fù)雜，融資，建設(shè)，經(jīng)營，采購以 及俏售，方方面面都需要高效的管理,管理岀效

11、益.個外地的項目公司如果對項目所在地的基本建 設(shè)程序不甚了解,則很難保證項目能保質(zhì)，按時完 成，延誤工期即意味著收益的損失.4, 風(fēng)險管理能力分析風(fēng)險的特性有利于提高項目的風(fēng)險管理能力，市政工程ppp項目的風(fēng)險具有以下幾種特 性：投資冋收期長，風(fēng)險吋間長；(2)最大風(fēng)險在運(yùn)營初期和建設(shè)期；階段性，與bot項目相似,一般包括建設(shè) 期，運(yùn)營期和轉(zhuǎn)移階段，在不同的階段，項目所而臨 的風(fēng)險是不同的：(4)風(fēng)險的保障性差，因為ppp項目為無追索或有限追索性.鑒于此,ppp項目公司應(yīng)高度重視項目的風(fēng)險， 加強(qiáng)風(fēng)險管理，不斷地對項目風(fēng)險進(jìn)行評估，及時 糾正目標(biāo)偏差，保證項目目標(biāo)的實現(xiàn)良好的風(fēng)險 管理還可以將

12、不可控制的風(fēng)險轉(zhuǎn)化為可控制風(fēng)險. 四，公開，公平，公正的建筑市場政府是市場規(guī)則的制定者，市場秩序的監(jiān)督者,公共物品的提供者,ppp項目的實施離不開一個 公開，公平，公正的建筑市場.近幾年我國在這方面 做了大量的工作，對ppp項目還要做好以下兩個方 面：1,招標(biāo)投標(biāo)市場招標(biāo)投標(biāo)方式是建立公開，公平，公正的建筑市場的重要手段，也是公開，公平，公正的建筑市場 存在的基礎(chǔ)與其他政府投資項b -樣，市政工程 ppp項目也應(yīng)進(jìn)人招標(biāo)投標(biāo)市場通過貫徹執(zhí)行招 標(biāo)投標(biāo)法等有關(guān)法規(guī)和制度，嚴(yán)格規(guī)范毎一道程 序，做到制度化，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，可以有效地避免 暗箱操作等非法現(xiàn)象，保證項r健康,有序地進(jìn)行. 現(xiàn)在有些ppp項目因急于上馬或其他原因招標(biāo)走 過場，評標(biāo)不嚴(yán)格，評標(biāo)專家中政府官員多,技術(shù)， 經(jīng)濟(jì)專家少，匆匆簽約達(dá)成協(xié)議，為今后工作留下 不少隱患.比如某地一污水處理廠在工程規(guī)模，技 術(shù)方案，運(yùn)行管理方式等均未確定的條件下.就與 某項目公司簽約，確定了每噸水的處理單價而在 項目實施過程中，發(fā)現(xiàn)存在不少問題:政府在認(rèn)真 測算之后認(rèn)為當(dāng)初的水處理單價過高.超過了當(dāng)?shù)?的每年財政支付能力而項目公司則以執(zhí)行ppp項 0協(xié)議為由與政府談判.像這樣的結(jié)果是ppp項目 任何一方都不