建議農村宅基地有條件流轉

1、建議農村宅基地有條件流轉隨著11月1日北京市社科院北京法治發(fā)展報告2011 的發(fā)布，農村宅基地流轉等問題又成為媒體關注的熱點。針 對各地已形成隱形市場的農村宅基地流轉，北京市社科院課 題組專家認為造成農村宅基地及農民住宅諸多問題的根本 原因在于立法滯后，建議北京可結合實際情況率先探索農村 房屋制度，包括允許農村宅基地有條件流轉。課題組認為中國未來農村住房制度的核心指導思想是： 明確基本產權制度，完善農村基本住房保障制度，確保宅基 地及其住宅的財產收益權能。同一案件的不同裁判農村房屋牽涉到農村宅基地，這歷來是一道"紅線”。 除本集體經濟組織成員外，其買賣行為被國家所禁止。但實 踐中，超

2、范圍的農村房屋買賣普遍存在。據國土資源部統(tǒng)計, 在經濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結合部，農村宅基地通過房屋買 賣、出租、抵押變相流轉已是普遍現象，形成了自發(fā)的隱形 市場，流轉的宅基地占比在10%至40%之間。北京市懷柔區(qū)人民法院副院長王輝在農村宅基地轉讓 的相關司法實踐和問題分析一文中指出，隨著農村房地產 市場的活躍，農民將宅基地上所建房屋出售給本村或外村村 民以及城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民的現象越來越多，相應地產生的 糾紛也在增多，以北京市懷柔區(qū)法院為例，2005年該院共 受理該類案件7件，2006年受理14件，2007年全年上升到 29件，2008年上半年受理的該類案件雖然只有12件，但同 比仍呈上升趨勢

3、。從懷柔法院該類進入訴訟的糾紛來看，75%發(fā)生在村民 與城鎮(zhèn)居民之間。大量的農村房屋買賣合同糾紛進入司法程 序之后，由于認識上的不統(tǒng)一，法院無法簡單地認定合同有 效還是無效。曾經轟動一時的北京宋莊“畫家村” 一案便是農村房 屋買賣糾紛的典型案例。2002年，北京通州宋莊鎮(zhèn)辛店村農 民馬某以45000元的低價將房屋及院落賣給畫家李某。隨著 房價不斷上漲，2006年，馬某以“城里人不得買賣農村集體 經濟組織成員的住房”為由，認為房屋買賣協(xié)議無效，該案 引起了社會的廣泛關注。由于沒有明確的法律規(guī)定，司法實踐中的裁判標準和結 果均不統(tǒng)一。比如，上海市高級人民法院堅持以'有效為原 則，無效為例外

4、”，本著尊重現狀、維護穩(wěn)定的原則，承認 房屋交易以及購房人繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權利； 北京和青島則以認定無效為原則，以認定有效為例外，即在 集體經濟組織內部轉讓等情況下應當有效，在城鎮(zhèn)居民購 買、非同一集體經濟組織成員之間買賣等情況下無效。據此, 通州'畫家村” 一案將在北京和上海得到不同的審理結果。利益分配中的三組矛盾針對通州“畫家村” 一案，北京市社科院法學所副所長 張真理分析認為，買受人在購買房屋后一般會對房屋進行修 繕、裝修，甚至翻建、擴建，訴爭房屋的價值往往高于當初 的房屋價值。加上貨幣貶值和物價上漲等因素，補償價格仍 然和目前商品房市場的價格相去甚遠。同時，房屋買賣

5、是在 雙方自愿基礎上達成的，如今，出賣方卻利用最權威的司法 途徑確認這種行為的無效，直接后果就是違反誠信之人獲得 了收益，而恪守誠信者卻蒙受損失。這使得司法審判陷入兩 難處境，既要考慮司法導向與國家政策、法規(guī)相吻合，又要 兼顧誠實信用的法律原則，保護社會的公序良俗。事實上，農村房屋產權流轉有實踐先例。安徽宣城1997 年開始在全國率先實施了農村房屋產權登記制度試點，這項 改革被當地群眾稱作是農村的又一次"土改”。而北京市在 農村宅基地的轉讓上也開始了探索。20世紀90年代初，為 了改善居民的生活條件，懷柔區(qū)政府曾鼓勵山上的村民下 山。這些下山的村民中，很多人賣了自己在山上的房屋，到

6、區(qū)內其他的村子購買了新房。如果賣房人在若干年后因房屋 漲價等因素而主張合同無效，法院在處理時就必須要考慮買 受人的實際情況。調研情況表明，北京市懷柔區(qū)人民法院在 司法實踐中“宜維護買受方利益，不宜簡單認定買賣無效” 的做法受到了社會的認可。即使農村房屋買賣糾紛的確存在 硬傷，必須要判處合同無效的案件，法院從維護社會穩(wěn)定和 保障當事人權益出發(fā)，也應充分保護買受人的利益，將區(qū)位 補償價款的60%-70%判給買受人。參照宣城經驗，王輝認為，只要規(guī)范了流轉的條件、認 證、有關程序等，應該允許農村房屋也進行流轉。對農民來 說，是將"死物”換成了現錢，提高了農民的融資能力，農 民的資產因此流動起

7、來；對買受人來說，滿足了他們的需要, 而且城鎮(zhèn)居民到農村來，帶來了先進的理念和大量的資金， 帶動了當地旅游經濟的發(fā)展，同時也提高了當地居民文化水 平，有利于實現城鄉(xiāng)交融。王輝指出，以農村房屋買賣為代表的宅基地糾紛問題， 主要反映了牽涉農村和農民利益分配的三個矛盾：一是房、 地分離問題，憲法明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，宅基 地上的房屋屬于個人所有，但正是房與地分離性使得農民對 房屋的處置和收益權無法實現；二是行政管理與村民自治的 矛盾，目前行政管理對村民社會的滲透力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對 村委會和村民行為的控制力大不如前；三是集體利益和個人 利益的矛盾，宅基地的所有權屬于集體，個人只擁有用益物 權，村

8、民一旦將房屋出賣，宅基地的用益物權也隨之轉移， 因宅基地增值而引發(fā)的房屋增值部分的收益應當歸于集體， 從目前司法判決的后果來看，宅基地增值的利益還是歸屬于 原宅基地的使用者。有條件流轉2011年，北京市法學會農村法治研究會便接受該市人大 常委會委托，開展了 '北京市農村宅基地及農民住宅條例” 的法規(guī)預案研究工作。今年11月1日發(fā)布的北京法治發(fā) 展報告（2011）首發(fā)式暨首都法治建設研討會上，課題組 提出建立六項相關制度：農村基本住房保障制度、農民建房 動態(tài)管理制度、農民住房安全管理制度、農民住房確權登記 制度、農村宅基地及其住宅的有條件流轉制度和合理征收補 償制度，同時希望北京市先行制

9、定地方性法規(guī)，進而推動全 國性立法工作修改現有物權法、土地管理法等相關法律 條文，或者出臺新的專項法律條文。在六項具體制度中，“農村基本住房保障制度”提出， 除了傳統(tǒng)的"一戶一宅”的方式供應宅基地之外，宅基地緊 張之地可由村集體集中建房，并且放寬對農村房屋層高限 制，允許其加蓋三層以下房屋。農村房屋和宅基地所有權分 屬農民個人和集體所有，建議參照現有城市房屋確權管理登 記制度，對集體土地使用權和房屋所有權同步確權、分別登 記，建立農村宅基地動態(tài)信息系統(tǒng)。在"流轉（出租、互換、贈與、轉讓）”方面，課題組 建議結合農村實際情況，制定合理的有條件流轉制度。以買 賣為例，可設定若干限定性條件：堅持現有土地管理法 的基本規(guī)定，即宅基地使用權的初始取得只能是一次，出售、 出租后不可再次申請；嚴格限制買賣雙方條件，規(guī)定賣方只 有提供已有其他住房時才可出賣，買方僅能購買一處宅基地 及其住宅；只有房地一體時