我國行政檢查制度存在的問題及對(duì)策_(dá)黃利紅

1、2008年6月journal of guangdong younh leaders collegejun 2008我國行政檢查制度存在的問題及對(duì)策黃利紅倆華工商學(xué)院法律系，廣州 510507）摘 要:一方面，現(xiàn)實(shí)生活屮，行政檢查普遍存在，與每個(gè)公民息息相關(guān)；另一方面，行政檢查權(quán)在實(shí)施過程中 又存在諸多問題，這些問題不解決勢(shì)必彤響到行政效率以及社會(huì)的公正，對(duì)我國構(gòu)建和諧社會(huì)存在負(fù)面影響。關(guān)鍵詞:行政檢査;行政主體;行政相對(duì)人中圖分類號(hào)：d 92211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào):10095446（2008）02005304一、彳義'檢查:'從詞源上來說，是指考察、察驗(yàn)；翻檢 尋查。但是

2、，什么是行政檢查？行政法學(xué)意義上的 行政檢查指的是什么？學(xué)術(shù)界比較一致的觀點(diǎn)是： 行政檢查是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理職能，對(duì)被 管理人是否遵守法律法規(guī)和執(zhí)行具體行政決定所進(jìn) 行的監(jiān)督檢查。行政檢查權(quán)包括兩種權(quán)能:一種是 對(duì)相對(duì)人是否遵守法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督檢查，另一種 是對(duì)相對(duì)人是否執(zhí)行行政決定進(jìn)行監(jiān)督檢查。 這個(gè)概念包含以下幾個(gè)特征：（一）行政檢查的主體是行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán) 組織，即能夠以自己的名義行使一定行政權(quán)并承擔(dān) 由此引起的法律后果的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織。（二）行政檢查的對(duì)象是行政相對(duì)人，即處于社 會(huì)管理對(duì)象的公民、法人或其他組織。公民、法人或 其他組織的范圍在客觀上是非常廣泛的，但公民

3、、法 人或其他組織的法律用語表述，說明行政檢查的對(duì) 彖是行政外部管理的相對(duì)人。從這個(gè)角度而言，行 政檢查是行政主體的一種外部行政管理職能。容是對(duì)行政相對(duì)人是否遵 守法律、法規(guī)和規(guī)章以及是否執(zhí)行行政決定等情況 的檢查，以保證建立統(tǒng)一有序的市場秩序，實(shí)現(xiàn)市場主體（行政相對(duì)人）在市場經(jīng)濟(jì)條件下的平等競爭。（四）行政檢查必須依法進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)依法 行使職權(quán)，是依法行政的內(nèi)在體現(xiàn)和必然要求。行政檢查權(quán)依法進(jìn)行的法律根據(jù)，包括規(guī)定行政檢 杳職權(quán)和行政檢杳程序的法律規(guī)范和行政檢杳對(duì)象 （相對(duì)人）應(yīng)當(dāng)遵守的法律規(guī)范。規(guī)定行政檢查職 權(quán)和行政檢查程序的法律規(guī)范是行政主體能否行使 檢查權(quán)和以哪些方式、程序行使檢查

4、權(quán)的根據(jù)，而檢 查對(duì)象（相對(duì)人）應(yīng)當(dāng)遵守的法律規(guī)范，是行政主體 對(duì)檢查對(duì)象（相對(duì)人）是否守法實(shí)施檢查的根據(jù)。（五）行政檢查具有強(qiáng)制力。行政檢查是行政 檢查主體對(duì)行政相對(duì)人守法情況的強(qiáng)制性檢查。行 政檢查行為是行政檢查主體依據(jù)行政檢查權(quán)實(shí)施 的，具有強(qiáng)制力。行政檢查權(quán)屬于行政權(quán)，而行政權(quán) 是一種國家權(quán)力，體現(xiàn)著國家意志并以國家名義實(shí) 施。法律對(duì)行政（檢查）權(quán)的規(guī)定和要求行政機(jī)關(guān) 依法行政并未改變行政（檢查）權(quán)本身所具有的國 家權(quán)力屬性，反映在法律上是一種具有強(qiáng)制力的權(quán) 力。因此，行政檢查主體對(duì)于行政檢查權(quán)的行使與 實(shí)施，行政相對(duì)人必須服從和遵守，不得拒絕與違 背。否則，將帶來一定的法律后果。行政

5、檢查主體 有權(quán)采取行政強(qiáng)制措施，以保證行政檢查權(quán)的實(shí)現(xiàn)。（只）行政檢查是一種獨(dú)立的法律行為。行政 檢查是行政檢查主體對(duì)行政相對(duì)人守法情況的強(qiáng)制q 1994-2010 china a endemic journal electronic publishing i louse. all ngh(s reserved. hllp:/wxvv%.cnki.nci 收稿日期：2008 - 0303作者簡介：黃利紅(1968)，男，江漪石城人，南華工商學(xué)院法律系講師，刑法學(xué)碩士。54廣東青下干部寧院學(xué)報(bào)檢查，它與行政立法、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制 執(zhí)行等行政活動(dòng)緊密相關(guān)，是行政管理過程中的一 個(gè)不可或

6、缺的環(huán)節(jié)。但行政檢查卻以獨(dú)立的法律行 為方式存在。當(dāng)行政檢查權(quán)合法行使時(shí)，相對(duì)人有 義務(wù)承受因此而造成的對(duì)其權(quán)利義務(wù)的影響；當(dāng)行 政檢查權(quán)違法行使時(shí)，則應(yīng)由行政主體承擔(dān)法律責(zé) 任，行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害的，可以獲得相應(yīng) 的法律救濟(jì)。（七）行政檢查影響但不直接處理或改變相對(duì) 人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)。行政檢查作為一種行政行 為，同其他所有行政行為一樣，都具有影響行政相對(duì) 人權(quán)利與義務(wù)的法律效果。但是，由于不同行政行 為的內(nèi)容不同，其對(duì)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的影響所 表現(xiàn)的法律后杲也不同。行政檢查是對(duì)行政相對(duì)人 守法情況的強(qiáng)制性檢查，它并不直接導(dǎo)致相對(duì)人實(shí) 體權(quán)利義務(wù)的得失。但rti于行政檢查具有迫使相

7、對(duì) 人服從的強(qiáng)制性效力，所以它能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利 義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，這種影響冇可能是對(duì)相對(duì)人權(quán) 利行使的限制，也可能是要求其提供有關(guān)情況，對(duì)其 設(shè)定程序性義務(wù)。綜上所述,行政檢查是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政 管理職能，依法對(duì)行政相対人是否遵守法律以及是 否執(zhí)行行政決定所進(jìn)行的強(qiáng)制性檢查。由于行政內(nèi) 容的廣泛性、復(fù)雜性，行政主體的行政檢查行為并不 都是使用行政檢查這一名稱。實(shí)際上，行政主體在 更多的情況下是使用反映其檢查特征的詞匯來稱呼 行政檢查的，例如檢查、監(jiān)督檢查、檢疫、查驗(yàn)、監(jiān)視、 檢驗(yàn)等，雖然這些行政檢查所表現(xiàn)的名稱不同，但實(shí) 質(zhì)上都是行政主體根據(jù)法律，依照法泄程序?qū)嵤┬?政檢查權(quán)，對(duì)行政相對(duì)

8、人是否遵守法律進(jìn)行強(qiáng)制性 檢查的行為。二、行珂綁問題行政檢查權(quán)，本質(zhì)上就是行政權(quán)，是國家權(quán)力主 要組成部分。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府是市場秩序 的維護(hù)者和糾紛的裁判者。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn) 變，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府行政檢查職能應(yīng)大大加 強(qiáng)，以滿足現(xiàn)代國家行政的需要。但另一方面，行政 檢查權(quán)的創(chuàng)設(shè)和實(shí)施，均存在著與公民權(quán)利沖突的 眾的、社會(huì)總體的利益，提高行政效率無疑是這種利 益得以實(shí)現(xiàn)的總體要求。提高行政效率必然要求行 政主體以最小的投入最快地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，而這意 味著行政檢查程序上的簡易。這樣，行政主體在行 使檢查權(quán)的過程中極易出現(xiàn)偏差，使得本意純良的 立法動(dòng)機(jī)變得面目全非。再則，行政檢查，就

9、是強(qiáng)制 了解相對(duì)人的情況。行政檢查這種性質(zhì)，決定了其 一經(jīng)實(shí)施，便影響相對(duì)人的隱私權(quán)等權(quán)利，這種沖突 是由行政檢查權(quán)的性質(zhì)決定的，不可避免。如上所述,行政檢查權(quán)是國家行政權(quán)的重要組 成部分，是現(xiàn)代行政的需要，但它又不可避免地與公 民權(quán)利發(fā)生沖突。這里的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè) 方面：一方面，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府職 能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府的管理方式由直接管理變?yōu)閱?接管理，而行政檢查則是間接管理的主要方式。但 我國市于長期受封建傳統(tǒng)的影響，加z法制建設(shè)落 后，制度不健全，行政主體無法實(shí)施有效的行政檢 査,表現(xiàn)在:首先，立法不健全。行政機(jī)關(guān)對(duì)于某些 情況需要進(jìn)行檢查，以了解情況，方便管理,但法律

10、 卻沒有賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的檢查權(quán)，或者法律賦了 了行政機(jī)關(guān)抽象的檢查權(quán)，但沒有規(guī)定相應(yīng)的保障 措施,致使行政機(jī)關(guān)無法進(jìn)行有效的行政檢查。其 次,行政相對(duì)人對(duì)行政檢查監(jiān)督不理解，對(duì)抗或逃避 政府的檢查監(jiān)督。再次，行政檢查監(jiān)籽機(jī)關(guān)的執(zhí)法 手段落后。一些走私團(tuán)體裝備全現(xiàn)代化，而有些地 方的檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)連基本的設(shè)備都沒有。最后，行 政檢查人員不足。另一方面，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)受長久以來所形 成的思維定勢(shì)的影響，行使行政檢查權(quán)時(shí)存在種種 不盡人意z處：（一）在行政檢查過程中濫用行政檢查權(quán)。某 些行政機(jī)關(guān)在行政檢查吋濫用檢查權(quán)，對(duì)行政相對(duì) 方的權(quán)利造成損害，甚至造成嚴(yán)重后果的事件屢有 發(fā)生。至于以檢査之名

11、，行處罰之實(shí)，或者在檢查過 程小嚴(yán)重干涉公民自由和日常生活的情況，更是屢 見不鮮。（二）行政檢查權(quán)的范圍太廣。由于行政機(jī)關(guān) 作出任何處理決定，必須首先經(jīng)過調(diào)查，根據(jù)調(diào)查的 結(jié)果再作決定，這種基于行政職權(quán)的調(diào)查與行政檢)10 china a endemic journal elecironic publishing house. all rights resen ed hcnki.ne可能性。行政主體行使行政檢查權(quán)時(shí)，代表的是公查是有區(qū)別的。幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都具有某種基5b于職權(quán)的行政調(diào)查權(quán)，但未必一定具有法律意義上 的、有強(qiáng)制力保障的行政檢查權(quán)。在沒有法律明確 規(guī)定的情況下，某些行政機(jī)關(guān)法律

12、意識(shí)不強(qiáng),行政檢 查需要法律授權(quán)的觀念非常淡漠，將沒有強(qiáng)制力的 行政調(diào)查與有強(qiáng)制力的行政檢查混同起來，假行政 檢查之名隨意從事行政調(diào)查活動(dòng)，采取它們能采取 的各種手段，根本不顧及行政相對(duì)方的權(quán)利和自由。（三）程序極不合理，行政效率低下，行政檢查 主體與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。行政效率是 行政活動(dòng)屮僅次于公民權(quán)利保障的重要因素，而行 政效率的取得與行政行為實(shí)施的方式、方法及步驟 等，與行政行為的程序有密切的關(guān)系，而恰恰在這方 血，行政檢查程序問題特別嚴(yán)重。由于我國沒有統(tǒng) 一的行政程序法典，對(duì)行政檢查程序沒有統(tǒng)一的規(guī) 定，只是各單行法規(guī)作了一些簡略的規(guī)定。同時(shí)，現(xiàn) 在部門立法現(xiàn)象普遍，在制定規(guī)

13、章時(shí),行政機(jī)關(guān)的部 門利益的傾向性比較嚴(yán)重，體現(xiàn)在行政檢查程序上， 就是規(guī)定行政機(jī)關(guān)檢查權(quán)利多,檢查義務(wù)少;規(guī)定相 對(duì)人應(yīng)履行的檢查義務(wù)多，應(yīng)享有的檢查權(quán)利少。 一般而言，只要有可能，行政機(jī)關(guān)關(guān)于檢查的保障措 施規(guī)定多，尤其是作為間接強(qiáng)制措施的主要組成部 分的處罰其至成了某些檢查機(jī)關(guān)謀取私利的主要方 式。對(duì)行政相對(duì)方應(yīng)享有的權(quán)利規(guī)定過少，即使有 規(guī)定，卻沒有相應(yīng)的保障措施，即沒有程序違法責(zé)任 規(guī)定,在行政機(jī)關(guān)沒有履行規(guī)定的行政檢查義務(wù)，侵 犯了相對(duì)人的行政檢查程序上的權(quán)利時(shí)，行政相對(duì) 方很難尋求法律幫助，以保護(hù)自己程序上的權(quán)利。（四）缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)體法上對(duì)行政檢 查的授權(quán)檢查規(guī)定不明，行

14、政檢查程序也沒有相應(yīng) 的約朿，法律對(duì)行政檢查的有效監(jiān)督更無從談起，而 其他的控制手段則顯得更為軟弱。就實(shí)踐而言，行 政相對(duì)方就行政檢查提起行政訴訟，可謂困難重重。 由于對(duì)行政檢查認(rèn)識(shí)上的分歧，許多法院傾向于將 行政檢查排除在受案范圍之外，只允許對(duì)依據(jù)行政 檢查的結(jié)果作出的行政處理決定提起訴訟。這樣， 相對(duì)方在行政檢查屮權(quán)益受到彫響時(shí)，無法得到法 院的有效救濟(jì)?？梢哉f，就目前的行政實(shí)踐而言，對(duì) 行政檢查權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制還有待改進(jìn)、完善。（五）行政檢查缺乏保密規(guī)范，嚴(yán)重侵害行政相 對(duì)方的合法權(quán)益。行政檢查是行政機(jī)關(guān)収得信息的 主要手段，這些信息中包含公民的隱私權(quán)、公民及企 業(yè)的商業(yè)機(jī)密等等，這些對(duì)

15、行政活動(dòng)可能無實(shí)質(zhì)影 響，但卻事關(guān)公民及相關(guān)組織的切身利益，行政機(jī)關(guān) 不履行相應(yīng)的保密義務(wù)，必然對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益 構(gòu)成直接的侵害，甚至可能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的不正當(dāng) 泄密，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的混亂。三、完警wwmo以上種種問題都是行政檢查權(quán)與公民權(quán)沖突的 體現(xiàn)。如何有效地協(xié)調(diào)這種沖突，在做到公平公正 的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)行政檢查制度效益最大化。筆者認(rèn)為， 可以從以下幾方面來協(xié)調(diào)行政檢查權(quán)與公民權(quán)利的 沖突：（一）行政檢查必須依法設(shè)定和實(shí)施。目前在 理論界與實(shí)踐部門有一種頗有影響的觀點(diǎn)，認(rèn)為行 政機(jī)關(guān)一旦亨有行政職權(quán)，就必然亨有“檢查'的權(quán) 力，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)只有依據(jù)檢查的結(jié)果才能作出行 政處理決定。這

16、實(shí)質(zhì)上是將行政調(diào)查權(quán)等同于行政 檢查權(quán)，行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)必然享有調(diào)查權(quán),但未必 具有強(qiáng)制力保障的行政檢查權(quán)。調(diào)查權(quán)與檢查權(quán)是 有區(qū)別的,對(duì)于行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，行政相對(duì)方可以自 愿配合，也可以拒絕，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的檢查，行政相 對(duì)方必須配合履行檢查義務(wù)，否則將產(chǎn)生對(duì)其不利 的后果。行政檢查具有強(qiáng)制力保證，必須通過立法 來明確行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方在檢查中的權(quán)利義務(wù)。目 前，我國還沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)行政檢查的法律、法 規(guī)，只是在某些單行的法律、法規(guī)中有所涉及。為有 效地解決行政檢查制度中存在的問題，制定一部統(tǒng) 一的行政檢查法，或者說在行政程序法中明確規(guī)定 統(tǒng)一的行政檢查程序顯得尤為迫切。（二）行政檢查的范圍

17、應(yīng)該適度。為了建立和 完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府的職能和工作方 式都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地減少審批、許可， 確認(rèn)“準(zhǔn)則主義經(jīng)濟(jì)”。凡是市場主體借助民法進(jìn) 行自我調(diào)節(jié)能夠解決問題的，政府不應(yīng)當(dāng)去干預(yù)，也 不要為此設(shè)定行政檢查。雖然單個(gè)的市場主體有時(shí) 難以口我調(diào)節(jié)，也要盡可能地通過民間組織，如商 會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行調(diào)節(jié)，也不要為此設(shè)定行政檢 查。同時(shí)，應(yīng)相應(yīng)建立和實(shí)施經(jīng)濟(jì)生活的各種準(zhǔn)則， 只要行政相對(duì)方具備某種資格或條件，便具備相應(yīng) 的從業(yè)權(quán)利。行政機(jī)關(guān)主要注重事后的檢査與監(jiān)cademic journal electronic publishing house. all ngh(s reh

18、llp:/avv u .cnki.nei56廠東青年干部了院了報(bào)督，保證行政相對(duì)方符合法定的資格或條件，以保證 法律的嚴(yán)格實(shí)施,維護(hù)正常的法律秩序。行政檢查 權(quán)適度的原則就是在社會(huì)總體利益與公民的個(gè)人利 益之間把握平衡,在建立行政檢查權(quán)的范圍時(shí)，必須 采取全面的、均衡的觀點(diǎn)，不能顧此失彼，在賦予行 政機(jī)關(guān)某種范韋i和程度的行政檢查權(quán)時(shí)，應(yīng)止確劃 分行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力與公民的私權(quán)力的界限，以保 障公民的權(quán)利和自由不受無端的侵害。（三）制定和完善有關(guān)行政檢查的具體制度1制定和完善行政檢查程序。行政檢查程序是 借助法律手段對(duì)行政檢查權(quán)加以控制的有效方法之 一。合法、合理地行使行政檢查權(quán)，不僅涉及行政檢

19、 查權(quán)的內(nèi)容和范圍，更主要的是其實(shí)施的方式和步 驟，即檢查程序的設(shè)計(jì)。完備的行政檢查程序可以 有效地防止行政執(zhí)法人員主觀臆斷，在保證行政效 率的同時(shí),最大限度地維護(hù)公民一方的合法的權(quán)利、 自由和尊嚴(yán)。2制定和完善公開制度。行政檢查的公開，包 括公開檢查的主體、檢查的對(duì)象、檢查的范圍、檢查 的結(jié)果。檢查主體的公開，既是指法律對(duì)享有檢查權(quán)的 行政機(jī)關(guān)的明確的法律界定，使接受檢查的當(dāng)事人 了解實(shí)施檢查的行政機(jī)關(guān)及其職責(zé)權(quán)限，以保護(hù)自 身在行政檢查過程中的合法權(quán)益；也是指行政機(jī)關(guān) 的工作人員在實(shí)施檢查時(shí)應(yīng)主動(dòng)表明身份，便于受 檢查者協(xié)助，也便于行政機(jī)關(guān)及時(shí)接受當(dāng)事人的反 饋，對(duì)其派出的工作人員實(shí)施監(jiān)替

20、。檢查的對(duì)彖、檢查的范圍及檢查結(jié)果的公開，除 包括行政機(jī)關(guān)在某些案件的檢查開始及檢查過程小 的通知義務(wù)外，主要是指行政機(jī)關(guān)檢查檔案的公開。 檢查檔案如果不公開，公民很難知道行政機(jī)關(guān)是否 認(rèn)真執(zhí)行法律，是否故意刁難無辜。秘密行使檢查 權(quán)，很可能因權(quán)力被濫用侵犯公民的基本權(quán)利和 自由。檢查內(nèi)容的公開并不一定意味著接受檢查的公民或其他組織的任何秘密都失去了保障，公開有時(shí) 反而能達(dá)到保密的目的，因?yàn)楣窕蚱渌M織所需要的并非被公開的材料本身，而是這些材料所可能 帶來的利益。當(dāng)然檢查內(nèi)容的公開，也應(yīng)根據(jù)具體 情況來處理，例如對(duì)于涉及相對(duì)人的隱私權(quán)、企業(yè)不 愿對(duì)外公布的商業(yè)機(jī)密,應(yīng)尊重相對(duì)人的意愿，而不 應(yīng)隨意公開，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。（四）加強(qiáng)對(duì)行政檢查的監(jiān)督，完善對(duì)相對(duì)人救 濟(jì)的機(jī)制。前面論述的依法制定和實(shí)施行政檢查 權(quán)，完善行政檢查機(jī)制，尤其是通過完善行政檢查程 序，以及檢查公開制度等檢查制度，這些都可以說是 對(duì)行政檢查的監(jiān)督方式，但歸根結(jié)底，如果沒有一個(gè)