從土地發(fā)展權(quán)視角簡析我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

1、從土地發(fā)展權(quán)視角簡析我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策內(nèi)容摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是我國實(shí)施的一項(xiàng)重要的土地管理措施，本文闡述了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施取得的成就及存在的問題，反思了當(dāng)前以“項(xiàng)目區(qū)”為中心的增減掛鉤政策，并從土地發(fā)展權(quán)視角提出了增減掛鉤政策繼續(xù)推行的創(chuàng)新思路。關(guān)鍵詞：增減掛鉤 土地發(fā)展權(quán) 指標(biāo)交易當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化速度逐年加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，導(dǎo)致農(nóng)村空心化與城鄉(xiāng)用地?cái)U(kuò)張并存，造成了土地資源的閑置浪費(fèi)和大量耕地被占用，直接威脅到我國18 億畝耕地紅線的保護(hù)。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化歷程表明，推進(jìn)農(nóng)村土地整理與農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)間的自由配置，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)

2、土地協(xié)調(diào)利用與統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。針對上述問題，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國發(fā)200428號(hào)）提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，至此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度正式出臺(tái)。一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。從產(chǎn)權(quán)的角度來看，城鄉(xiāng)

3、建設(shè)用地增減掛鉤其實(shí)是城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。土地發(fā)展權(quán)是對土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，目前世界上清晰地將發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來并加以應(yīng)用的比較有代表性的是英國的發(fā)展權(quán)國有化和美國的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤類似于美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，是將拆舊地塊的農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾形成的耕地的開發(fā)建設(shè)權(quán)利轉(zhuǎn)移到建新地塊，最終拆舊地塊耕地將被保護(hù)，其使用受到嚴(yán)格限制，而建新地塊獲得發(fā)展權(quán)后，可占用耕地進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。掛鉤指標(biāo)，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的載體，是掛鉤拆舊建新的橋梁。具體來說，將農(nóng)村建設(shè)用地拆舊區(qū)和城鎮(zhèn)建新區(qū)共同組成項(xiàng)目區(qū)，拆舊區(qū)進(jìn)行掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)，以獲得土地發(fā)展的

4、權(quán)利，而建新區(qū)進(jìn)行掛鉤指標(biāo)的使用，通過拆舊區(qū)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移與建新區(qū)城鎮(zhèn)資金的回流，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)土地的優(yōu)化配置與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)。二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施成效 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護(hù)資源難題的有效途徑之一。具體而言，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施以來取得了以下方面的成效。第一，增減掛鉤是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效舉措要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產(chǎn)品。增減掛鉤政策依據(jù)級(jí)差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求，將獲得

5、的土地級(jí)差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平；同時(shí)，掛鉤政策實(shí)施后，推動(dòng)了農(nóng)民集中居住，居住環(huán)境得到了明顯改善，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)也得到明顯改善，在當(dāng)前試點(diǎn)的一些地區(qū)，通過宅基地?fù)Q房、宅基地?fù)Q社保等措施，直接推動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)入城市的步伐，加速了農(nóng)民向中心城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)集中，加快了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與速度。第二，增減掛鉤是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和土地集約利用的有效途徑當(dāng)前國家對城市發(fā)展的用地指標(biāo)有非常嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致各地在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計(jì)劃地拆

6、建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，在滿足耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)下，將掛鉤的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用用地年度指標(biāo)，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，為推動(dòng)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持，使得城鄉(xiāng)土地得到了較為優(yōu)化的配置。同時(shí)，“增減掛鉤”也是土地集約利用的重要方式，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，實(shí)施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。第三，增減掛鉤是深化農(nóng)村土地管理制度改革的有效方式農(nóng)村集體土地由于受法律法規(guī)的限制，其土地流轉(zhuǎn)用途狹窄，尚不能實(shí)現(xiàn)市場化價(jià)值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙，導(dǎo)致農(nóng)民土地收益渠道不通暢，收益率極低，其背后反映

7、的就是農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足。增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，通過合法途徑對土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，推動(dòng)了農(nóng)村土地管理制度改革，促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，是農(nóng)村土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要抓手。例如，成都市實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目存在的問題由于長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

8、的不完整以及政府的過度干預(yù)，掛鉤制度的實(shí)施盡管有效促進(jìn)了耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但也存在諸如農(nóng)民土地合法權(quán)益得不到有效保障、拆舊安置難度大、資金平衡難等問題，主要體現(xiàn)在：第一，增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施與城鄉(xiāng)規(guī)劃缺少銜接按照相關(guān)用地法規(guī)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報(bào)必須以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，嚴(yán)格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治工作有序進(jìn)行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的壓力，在增減掛鉤項(xiàng)目選址上只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，隨意劃地，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)和控制

9、，使用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯(cuò)位、失衡的危險(xiǎn)，造成了重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，各種爭地矛盾很難得到有效解決。第二，指標(biāo)掛鉤在區(qū)域供需上存在不平衡現(xiàn)行掛鉤制度規(guī)定，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行,這意味著掛鉤指標(biāo)的配置方式是一種行政配置，因而會(huì)導(dǎo)致供需不平衡：即真正發(fā)展急需建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域由于拆舊潛力小等原因得不到掛鉤指標(biāo)，而拆舊潛力大能夠提供掛鉤指標(biāo)的區(qū)域因指標(biāo)需求與資金不足而缺乏掛鉤動(dòng)力。這種情況在勞動(dòng)力輸出地與輸入地間比較明顯。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)村的大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的空閑建設(shè)用地多，空心村比較普遍，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，掛鉤的指標(biāo)找不到相應(yīng)的資金投資于

10、整理，導(dǎo)致地方政府缺乏掛鉤動(dòng)力。相反地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地需求大，但受制于耕地保護(hù)與建設(shè)用地指標(biāo)的控制，掛鉤指標(biāo)不夠用的矛盾突出。但當(dāng)前的封閉運(yùn)行體制不允許跨地區(qū)指標(biāo)交易，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源浪費(fèi)而發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源緊張的兩難局面。第三、拆遷安置補(bǔ)償不合理在整體的拆遷方式下，地方政府一次性獲得的新城鎮(zhèn)建設(shè)的指標(biāo)增多，就意味著地方政府土地收入的增加，很多地方政府在此驅(qū)動(dòng)下極易忽視農(nóng)民利益而急于求成。由于城鎮(zhèn)建新留用指標(biāo)是掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)扣除農(nóng)民安置區(qū)指標(biāo)的剩余數(shù)，在掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)一定的情況下，農(nóng)民安置區(qū)用地越少，用于城鎮(zhèn)建新的指標(biāo)就越多。因此，地方政府在安置區(qū)建設(shè)中不顧農(nóng)民生產(chǎn)、生活習(xí)慣，一味要求

11、農(nóng)民集中居住，讓農(nóng)民進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)或社區(qū)住高樓。加上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，未將發(fā)展權(quán)的收益分配考慮進(jìn)來，拆舊安置后大量農(nóng)民的身份、就業(yè)、社保等問題事先缺乏充分的統(tǒng)籌考慮事后又難以解決，農(nóng)民利益受損嚴(yán)重，抵觸、質(zhì)疑之聲不絕于耳。第四，增減掛鉤對耕地質(zhì)量的提高工作重視不夠按照國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目要嚴(yán)格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗(yàn)收評估等環(huán)節(jié)實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施后要進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗(yàn)收。但目前部分地方增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，重前期申報(bào)輕中后期評估驗(yàn)收。雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。主要有幾種情況：一

12、是“實(shí)優(yōu)虛劣”。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時(shí)又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復(fù)墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對困難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風(fēng)險(xiǎn)。二是“實(shí)占虛補(bǔ)”。有些地方只注重“占”，不注重“補(bǔ)”，熱心于新區(qū)建設(shè)工作，而拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補(bǔ)充或新增耕地卻得不到落實(shí)。這些問題的存在，與耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)不相符。三、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的對策建議 第一、引入土地發(fā)展權(quán)制度，強(qiáng)化市場的資源配置作用土地發(fā)展權(quán)是土地用途改變或者在土地

13、使用強(qiáng)度提高的條件下使用土地而獲取收益的一項(xiàng)權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)相分離而能夠獨(dú)立存在且能夠進(jìn)行處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。目前，土地發(fā)展權(quán)得到了世界上大部分國家的認(rèn)可，但我國尚未建立土地發(fā)展權(quán)制度。當(dāng)前實(shí)施的土地增減掛鉤制度正是對征地制度的一種延伸，是對土地用途的再改變與重新配置，但沒有體現(xiàn)出農(nóng)民及農(nóng)村集體組織享有土地發(fā)展權(quán)，而是簡單地拆舊換新來爭取城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，導(dǎo)致農(nóng)民在政策實(shí)施中不能獲利，影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。為此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將這部分權(quán)益讓與給農(nóng)民與農(nóng)村集體組織，賦予農(nóng)民及農(nóng)村集體組織的土地發(fā)展權(quán)，本質(zhì)是以土地發(fā)展權(quán)為核心，由發(fā)展權(quán)來引領(lǐng)政府、農(nóng)民、集體組織、交易市場的共同參與，形成一個(gè)由

14、市場主導(dǎo)的，多元主體參與的開放性的政策系統(tǒng)。具體而言：具體而言，就是明確土地發(fā)展權(quán)的歸屬，遵循公平、效益、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的基本原則，在掛鉤指標(biāo)生產(chǎn)中改變整拆整建的做法，應(yīng)該聚零為整，建立農(nóng)村集體用地的推出機(jī)制，公開掛鉤指標(biāo)的運(yùn)行方式，建立跨區(qū)域的掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制與交易市場。第二，建立跨區(qū)域的掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制現(xiàn)行掛鉤制度下掛鉤指標(biāo)的行政配置方式過于僵化，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、建設(shè)用地需求多的地方無指標(biāo)可用，而經(jīng)濟(jì)落后、建設(shè)用地需求少的地方指標(biāo)有剩余，造成了掛鉤指標(biāo)使用效率的損失。因此，必須強(qiáng)化增加掛鉤制度的市場化，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，建立跨區(qū)域的掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制。構(gòu)建掛鉤指標(biāo)的交易機(jī)制，應(yīng)將掛鉤指標(biāo)作為

15、一種稀缺性資源和商品，允許掛鉤指標(biāo)進(jìn)行市場交易；應(yīng)構(gòu)建區(qū)域間掛鉤指標(biāo)的交易平臺(tái)，通過交易平臺(tái)信息的發(fā)布與反饋，形成農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力大但缺乏資金的經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)與掛鉤指標(biāo)緊缺的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的有效供需。最近，江蘇、浙江等地已開始探索，采用耕地異地代保，新增掛鉤指標(biāo)異地交易的機(jī)制，取得了一定的成效。第三，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項(xiàng)目規(guī)劃管理機(jī)制政府應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個(gè)整體放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中進(jìn)行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮區(qū)域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)