行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范研究

1、    行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范研究    李玲【摘 要】現(xiàn)代隨著政府調(diào)整社會的功能和權(quán)限范圍不斷擴大，行政機關(guān)享有的行政裁量權(quán)也隨之增加。如何防止行政裁量權(quán)被濫用已成為行政法學(xué)在依法行政方面研究的重要課題之一。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其裁量權(quán)更應(yīng)該受到重視。本文以行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范為視角，試圖為裁量權(quán)在行政管理中發(fā)揮更好的作用提出自己的見解。【關(guān)鍵詞】行政處罰裁量權(quán)；權(quán)利濫用；規(guī)范一、行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范的必要性行政處罰作為一種被廣泛應(yīng)用的具體行政行為，必然存在自由裁量權(quán)問題，且存在于行政處罰行為的各個環(huán)節(jié)。首先，規(guī)范行政權(quán)力，防止

2、權(quán)力的肆意擴張。“不受制約的政治權(quán)力乃是世界上最具有動力、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權(quán)力的危險也始終存在的”。行政處罰裁量權(quán)在一定限度內(nèi)健康運行，既是權(quán)力運行的一般規(guī)律，也是防止權(quán)力肆意擴張的必然要求。其次，促進行政處罰合法合理的必然要求。在實踐中，由于行政人員自身素質(zhì)等多方面原因，辦理“人情案”“關(guān)系案”等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些現(xiàn)象在一定程度上都會影響行政相對人的合法權(quán)益，有損法律的威嚴。最后，隨著行政執(zhí)法部門管理社會生活的職能和范圍不斷擴大，需要相應(yīng)裁量權(quán)與日新月異的現(xiàn)實相適應(yīng)。規(guī)范自由裁量權(quán)，防止權(quán)利濫用，構(gòu)建服務(wù)型政府，進而促進法治社會的發(fā)展。二、行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的表現(xiàn)第一

3、，考慮不相關(guān)因素?？紤]不相關(guān)因素具體到行政處罰領(lǐng)域指的是，行政主體在作出行政處罰決定時，在其最初的出發(fā)點和動機上，違背社會公平公正觀念或者法律的精神，沒有做到客觀評價與實事求是，而是主觀臆斷、脫離具體案件的實際情況或者追求法律動機意外的目的。例如：城管執(zhí)法機關(guān)進行行政處罰的動機不是為了制裁相對人的違法行為，而是為了増加本機關(guān)的財政收入，改善工作人員的福利待遇，甚至將罰款作為本部口創(chuàng)收的一種方式。第二，違反比例原則。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中違反比例原則的案例不在少數(shù)，例如廣州市某企業(yè)在未能取得廣州市建筑廢棄物處置證的情況下排放建筑廢棄物，此后，廣州市城管執(zhí)法局認定該企業(yè)違反廣州市建筑廢棄物管理條例的

4、規(guī)定，對該施工企業(yè)作出頂格罰款30萬元的行政處罰。施工企業(yè)之后向廣州市政府提起行政復(fù)議，市政府經(jīng)過復(fù)議認為市城管執(zhí)法局對申請人作出的最高額罰款，合法但不合理，處罰決定明顯不當，故復(fù)議決定將原先30萬元的罰款變更為10萬元。這種直接對相對人作出頂格處罰的案例不在少數(shù)，是違反比例原則的。第三，消極履行職責(zé)。是指放棄或者拖延行使自由裁量權(quán)的情況，在執(zhí)法過程中對違法、違章現(xiàn)象選擇“不作為”。自由裁量權(quán)的存在似乎為行政機關(guān)的處罰隨意性提供了一個借口。例如發(fā)生在南京延齡巷路口的印象金陵大酒店違章建筑案件。江蘇龍臺房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的違章玻璃房已經(jīng)被市民投訴了近半年，現(xiàn)代快報也連續(xù)報道多次，但無論是秦淮區(qū)城

5、管局，還是南京市城管局并未履行法定職責(zé)，對此既未按照南京市容管理條例等相關(guān)規(guī)章進行拆除，也未作出相關(guān)行政處罰的決定，已經(jīng)構(gòu)成了行政不作為。三、行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的原因分析（一）行使程序不規(guī)范個別執(zhí)法人員在對相對人的違法行為進行調(diào)查或取證時，往往較少去收集確定其違法程度的有關(guān)證據(jù)，對于從重、從輕、減輕、不予等有關(guān)量罰的證據(jù)關(guān)注程度較低。下達行政處罰決定書時，也往往不予或較少載明如何適用行政處罰自由裁量權(quán)的事實、理由與依據(jù)。這些現(xiàn)象都表明了我國行政程序建設(shè)不完善，導(dǎo)致執(zhí)法人員行使程序的不規(guī)范。因此，對于我國大陸地區(qū)，要真正實現(xiàn)執(zhí)行法治，就要重視行政程序，我國的行政程序法如果出臺，這將為行政自

6、由裁量權(quán)的正確行使提供保證。（二）裁量基準體制存在缺陷一方面，行政處罰自由裁量空間過于寬泛，主要表現(xiàn)在兩點，第一，行政處罰的幅度和數(shù)額裁量權(quán)過大。第二，處罰方式的裁量空間過大。另一方面，在裁量基準的制定過程中，由于我國并沒有統(tǒng)一制定主體，各個地方政府及各部門均可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)自行制定裁量基準，由于地域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在制定裁量基準時，各個行政主體之間考慮的側(cè)重點不同，制定的裁量基準也不盡相同，會出現(xiàn)所謂的“同案不同罰”現(xiàn)象。（三）監(jiān)督機制不健全由于行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊以及較大裁量權(quán)，在執(zhí)法過程中很容易產(chǎn)生執(zhí)法不一的濫用現(xiàn)象，但目前我國的監(jiān)督機制尚不健全，監(jiān)督力量不足，缺乏嚴密的監(jiān)督

7、。一方面，約束控制行政處罰自由裁量權(quán)的法律、法規(guī)少，關(guān)于作出不合理行政處罰的主體應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等方面存在空白。另一方面，我國目前還沒有形成綜合的監(jiān)控系統(tǒng)，自由裁量權(quán)控制措施不得力。法院對行政處罰的審查有很大的難度，一般只能審查其合法性，對于合法但不合理的行政處罰，只有在明顯顯失公平和濫用職權(quán)的案件中才能審查。四、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的措施（一）完善行政處罰程序在許多國家都有專門規(guī)范行政程序的法律，例如德國的行政程序法和日本的行政手續(xù)法，我國臺灣地區(qū)也有，但至今在大陸地區(qū)還沒有相關(guān)的法律，行政程序的基本規(guī)定大多都是散見于行政法的其他法律條文當中，因此，應(yīng)該進一步完善我國大陸地區(qū)的程序立法，就行政處罰的相關(guān)程序，筆者認為可以從信息公開制度的健全，行政相對人聽證制度的完善以及說明理由制度的完善等方面進行改進，進一步完善有關(guān)陳述申辯、聽證、告知、說明理由、信息公開等基本程序規(guī)定，從而保障行政處罰自由裁量權(quán)的行使合法合理、透明公正。（二）建立健全的裁量基準制度所謂裁量基準是指行政機關(guān)在法律的授權(quán)范圍內(nèi)，從授權(quán)意圖出發(fā)，根據(jù)相關(guān)基本原則，如合理原則、比例原則等，將法所授權(quán)的裁量幅度進一步詳細化、具體化，從而形成固定的判斷標準。例如：對于輕微違法行為，沒有給他人或者社會公共利益造成危害后果的，不予行政處罰；對于有違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定從輕或者減輕處罰的，按最低限處罰；違法行