社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的角色探析

1、社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的角色探析普登學(xué)/謝曉春【專題名稱中國共產(chǎn)黨【專題號】d2【復(fù)印期號】2008年03期【原文出處】廿肅理論學(xué)刊（蘭州）2007年6期第5457頁【作者簡介】普登學(xué)，廿肅聯(lián)合大學(xué)副研究員。（蘭州730000）;謝曉春.黨的建設(shè)雜志社副編審。（蘭州730030）【內(nèi)容提要】社區(qū)建設(shè)的目標導(dǎo)向是構(gòu)建多元的協(xié)同治理模式社區(qū)多元治理主體的分工與合作，使社區(qū)黨組織在社區(qū)中處理爭務(wù)所需 要的資源從單一的組織資源發(fā)展到需要通過調(diào)動組織資源.社會資本.經(jīng)濟資源以及政策資源等才能得以實現(xiàn)，這就要求 社區(qū)黨組織必須找準角色，明確定位，在實際工作上要采取各種有效的措施增強黨組織的影響力和滲透力，

2、充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo) 核心作用。本文從社區(qū)治理的含義及基本形態(tài).社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的功能定位.正確處理社區(qū)黨組織與社區(qū)多元治 理主體的關(guān)系三個方面，對社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的角色進行了較為深入的分析。【關(guān)鍵詞社區(qū)黨組織/社區(qū)多元治理主體/角色定位中圖分類號d267 文獻標識碼a 文章編號1003-4307 （2007） 06-0054-04我國的社區(qū)建設(shè)是對傳統(tǒng)的街居體制的揚弄.只目標導(dǎo)向是構(gòu)建多元的協(xié)同治理模式.即構(gòu)建政府、自治組織.非營利 組織.黨組織多維的權(quán)力框架，它對于建立良好的社區(qū)秩序.解決復(fù)雜的社會問題具有明顯的優(yōu)勢。從1996年我國正式炭出社 區(qū)建設(shè)以來，與社區(qū)建設(shè)相伴的社區(qū)黨建，突

3、破傳統(tǒng)的基層組織建設(shè)模式.枳極適應(yīng)社區(qū)建設(shè)盂耍，以社區(qū)居民為本，不斷創(chuàng)新 黨建工作格局.推動了社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。隨著城市發(fā)展和城市管理體制改革的不斷深入.社區(qū)治理呼z欲出.如何從社區(qū)治 理結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)出發(fā)，發(fā)揮社區(qū)黨建對社區(qū)工作的輻射和支撐作用就成為社區(qū)黨建工作的瑕點和難點，而明確社區(qū)黨組織在社 區(qū)治理中的角色定位則是最基礎(chǔ)性的工作。%1. 社區(qū)治理的含義及基本形態(tài)20 |比紀90年代以來，國際上開始流行使用governance這個詞匯來形容公共政治和社會申務(wù)的管理，governance即為 “治理” o這是現(xiàn)代公共管理上的一個具有革命性慮義的變化。所謂“治理”，依據(jù)全球治理委員會的定義是

4、指：“各種公共的 或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是便互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并ii采取聯(lián)合行動思維持續(xù)的 過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的止式制度和規(guī)則，也保留各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。” 1從這 個意義上講，社區(qū)治理可以理解為一定地域范圍內(nèi)政府、社區(qū)組織.社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動.是不同治理主體依 靠資源，進行互動的、以地域為基礎(chǔ)的相互作用模式。社區(qū)治理的最佳狀態(tài)就是實現(xiàn)善治，即在最大限度地增進公共利益的目標 下，建立政府與民間社會之間的合作關(guān)系，它的木質(zhì)是政府與公民社會對公共爭務(wù)的合作管理。所以，善治的思想超越了以往的 政府行政管

5、理到位的理念，而是強調(diào)公民自治和對政治的有序參與。2我國社區(qū)治理的基本形態(tài)經(jīng)歷了三個階段3： 是行政型社區(qū)一一政府生導(dǎo)型的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。其主耍特點是：社區(qū) 治理主體是政府組織，社區(qū)治理的方式主耍是以行政管理手段為主。政府主導(dǎo)型的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)雖然能夠發(fā)揮出政府組織動員社 會資源和社會力址的優(yōu)勢.在短時間內(nèi)體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率.但是.它對社區(qū)口治能力的捉高利社會治理能力的培育是不利 的。二是合作型社區(qū)- 政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。只基本特點是：社區(qū)治理的主體由政府組織擴展到社區(qū)內(nèi) 的自治組織與非政府組織.社區(qū)自治能力得到加強，社區(qū)的資源投入逐漸向影渠道的資源投入發(fā)展。在這一階段.政府

6、組織逐漸 讓位于社區(qū)與社會組織，政府組織與社區(qū)組織的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo).控制向指導(dǎo).協(xié)調(diào)與合作的方向發(fā)展：城市政府管理層級減少，從 而完成了政府組織的簡化與職能轉(zhuǎn)變的過程。三是自治型社區(qū)- 社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。自治型社區(qū)治理結(jié)構(gòu) 形態(tài)的主耍特點是：社區(qū)治理的主體是社區(qū)自治組織與社會組織.社區(qū)內(nèi)的各種組織組成資源互補.信息互通并具有一定靈活性 的組織體系，政府從法律.制度上為這些組織的發(fā)展炭供保障，同時，政府又通過法律、制度對社區(qū)組織進行監(jiān)督和管理。在這 階段城市政府管理層級減少、效率提高。目前，我國學(xué)術(shù)界對城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)形態(tài)有三種不同的觀點：一是主張強政府、強社會的政府主導(dǎo)型治理結(jié)構(gòu)

7、。這一 治理結(jié)構(gòu)主張市級政府.區(qū)級政府向街道辦事處賦權(quán)、分權(quán)，將現(xiàn)在的街道辦事處升格為一級新型的街區(qū)政府，將原來的城區(qū)政 府改為市政府的派出機構(gòu)，負資協(xié)調(diào)市政府和街區(qū)政府的關(guān)系，在街區(qū)由居民直接選舉產(chǎn)生“街區(qū)居民代表大會"加強對街區(qū) 政府的民主監(jiān)督，培育街區(qū)企業(yè)組織和志愿者組織，朋擔從街區(qū)政府剝離出來的經(jīng)濟職能和社會職能，實現(xiàn)補會的自主管理。 政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)比較適合現(xiàn)階段的中國國情，有一定的可行性，但不利于社區(qū)未來的發(fā)展。在這一體制下政府難以 超脫各種利益群體，專事履行公共管理的職能，強社會的目標也就難以實現(xiàn)。5二是主張社區(qū)主導(dǎo)與政府支持的小政府.大社 會的自治型治理結(jié)構(gòu)。

8、這一治理結(jié)構(gòu)強調(diào)政府和社會的分權(quán)，認為社區(qū)自治組織和社會組織應(yīng)是社區(qū)治理的主體，它們在社區(qū)治 理中具有根本的作用，政府的功能僅在于提供傅弈規(guī)則和基礎(chǔ)性、普適性的公共產(chǎn)品。由于社區(qū)自治型的治理結(jié)構(gòu)脫離了當代中 國的現(xiàn)實，在現(xiàn)階段缺乏實施的制度條件和社會環(huán)境。三是主張政府推動與社區(qū)自治相結(jié)介的合作型治理結(jié)構(gòu)。這一治理結(jié)構(gòu)主 張政府組織通過向社會賦權(quán)分權(quán)，把原先曲政府組織承扣的社會職能交itl社區(qū)內(nèi)的社會組織來承賽!，在政府職能轉(zhuǎn)變的同時，不 失時機地強化社區(qū)組織的自我管理.自我服務(wù).自我教育的職能。在這種治理模式中.政府組織和只他組織z間的關(guān)系將不再是 單純的管理與被管理的關(guān)系，而是合作協(xié)商、指導(dǎo)

9、監(jiān)督的關(guān)系，這就要求政府不能以簡單的剛性的行政手段來處理各種多樣化的 覆雜的社區(qū)公共申務(wù)，而是要通過和與此公共爭務(wù)相關(guān)的各方而組織溝通、協(xié)商.合作來實現(xiàn)社區(qū)的h標。6這是一種佼為理 想的社區(qū)治理結(jié)構(gòu).但它需耍相直的法律保障。%1. 社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的功能定位我國的社區(qū)治理是在全能政府失靈及“單位制”解體的背景下開展的。隨著我國社會經(jīng)濟.政治體制改革的深入，社區(qū) 治理的主體開始由政府這一惟一主體向多元主體發(fā)展.社區(qū)內(nèi)的黨組織、政府.居民委員會.營利組織、非營利組織以及社區(qū)居 民成為參與社區(qū)事務(wù)治理的主耍力竝。從實踐來看.目前我國大部分社區(qū)已形成r “四大系統(tǒng)"即行政管理、社會服務(wù)

10、.自治 參與、黨的工作，一些社區(qū)還嘗試網(wǎng)搭化管理形成了四大網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即行政網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò).社會網(wǎng)絡(luò)和黨的網(wǎng)絡(luò)。黨的網(wǎng)絡(luò) 是獨具中國特色的組織網(wǎng)絡(luò)，由于它具有獨特的政治優(yōu)勢和行動能力.所以能在前三個網(wǎng)絡(luò)中起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)各方的強大功 能。從善治理論來分析.目前社區(qū)治理的重點是不同組織系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)形成政府、市場.社會具有不同組織功能的體系.一 旦社區(qū)出現(xiàn)某種公共需求，不同的組織便以各門的機制做出反應(yīng)，發(fā)揮作用.一起合作解決問題。而在這種治理結(jié)構(gòu)中.黨組織 無疑處于核心地位，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在社區(qū)治理主體多元化的形勢下，不同主體在社區(qū)生活小各有其功能或職資，黨組織也同樣如此。社區(qū)黨組織作為社區(qū)

11、 治理主體之一，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主要表現(xiàn)為制度建設(shè)、政治領(lǐng)導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)以及思想引導(dǎo)等。1 制度建設(shè)。社區(qū)是一個非行政性權(quán)力空間，在這種“扁平化結(jié)構(gòu)”中，最強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心地位體現(xiàn)為制定規(guī)則的資 格，最有效的領(lǐng)導(dǎo)作用就是保證其他主體遵守已制定的規(guī)則。因此，在社區(qū)中，黨組織耍在建制度、立規(guī)矩上有所作為，確保黨 組織在社區(qū)建設(shè)中成為主要的制度性資源的來源，主動搶占制度建設(shè)的制高點，通過制定規(guī)范性平臺，來整合和構(gòu)遺社區(qū)組織體 系及其運作規(guī)則，建立和完善包括協(xié)調(diào)機制.服務(wù)機制、約束激勵機制、保障機制在內(nèi)的社區(qū)黨建工作機制；創(chuàng)新整合社區(qū)黨組 織系統(tǒng)的載體，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、管理有效"的

12、社區(qū)黨組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，完善社區(qū)社會規(guī)范體系，加強和完善維護社區(qū) 穩(wěn)定的保障體系。72政治領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)。一是體現(xiàn)在決策上的把關(guān)作用。社區(qū)黨組織要從絕大多數(shù)社區(qū) 居民的共同利益出發(fā)，把賈徹黨的路線、方針.政策與維護社區(qū)居民的民主權(quán)利和共同利益仃機地結(jié)合起來，對社區(qū)居委會通過 的瑕大申項進行內(nèi)容和程序上的把關(guān)，力求做到?jīng)Q策過程中的杈威性與科學(xué)化.民主化的統(tǒng)一。二是體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)各類組織以 協(xié)調(diào)、對話為主的軟控制上。三是體現(xiàn)在對社區(qū)自治組織開展自治活動的引導(dǎo)上。社區(qū)黨組織耍充分了解.尊垂社區(qū)自治本質(zhì)， 即使在當前社區(qū)向治功能不足，不得不需要黨和政府自上而下推動社區(qū)發(fā)展的惜況

13、下，社區(qū)黨組織也不能予以包辦，而是要通過 積極健全和完善社區(qū)基層民主管理體制，保證社區(qū)居委會“自我教有、自我管理、自我服務(wù)"的居民自治組織的法律地位.培育 居民自治憊識，養(yǎng)成自治能力，使居尺慣于和袴于通過居尺大會或代表大會（居民門治議事機構(gòu)）及居尺委員會（居民門治執(zhí)行 機構(gòu)）行使自治權(quán)，在自治中推動社區(qū)發(fā)展。3利益協(xié)調(diào)。政黨是公共權(quán)力與民眾的中介。尺眾的利益訴求，-般主要是通過政黨輸送到公共權(quán)力系統(tǒng)中，從而彫響 公共政策的制定和執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨是中國鼓廣大人尺根本利益的代表者，社區(qū)黨組織直接面對群眾利益的分化和沖突，因此， 在利益的表達和協(xié)調(diào)中起著卜分重要的作用。黨履行利益表達功能需

14、要與其所代表的艮眾之間建立良好的溝通渠道，保持對艮眾 憊愿變化的敏感性，才能保證尺眾的利益、憊愿和耍求得以真正的實現(xiàn)。-般而言，公尺以非政府組織或團體組織為中介來表達 自己的利益耍求，耍比分散的個人行為更為有效；對政府而言，與合法的組織進行磋商，更有利于型握和了解民眾的總愿。公民 有組織地參與公共申務(wù)是現(xiàn)代政治發(fā)展的必然趨勢。社區(qū)黨組織對此要敏銳把握。社區(qū)是社會轉(zhuǎn)型時期城市社會矛肝的聚集區(qū)， 社區(qū)黨組織既耍充分發(fā)揮現(xiàn)有利益表達渠道的功能，也耍隨利益群體的發(fā)展變化而創(chuàng)造新的表達渠道，以増進上下左右的利益溝 通，減少不同利益群體之間的燃擦與沖突，實現(xiàn)全社會的利益共識。通過構(gòu)建有效的利益表達制度，既

15、可以溝通政府與不同群體 及其成員的聯(lián)系，又能使各利益群體z間的關(guān)系得到協(xié)調(diào)和規(guī)范，避免具有破壞性的利益表達方式和行為的出現(xiàn)。隨看市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟形式的筋樣化以及經(jīng)濟收入差距的拉大，社會利益迅速分化，利益沖突日益加劇。利益的協(xié) 調(diào)就成為政治生活屮越來越急迫的課題。建立利益平衡機制，使各種群體的利益都能在法律的范腳內(nèi)得到有效保護，便成為中國 在實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，加強執(zhí)政功能建設(shè)，鞏固執(zhí)政的社會基礎(chǔ)最車耍的壞節(jié)。當前，隨著下崗人員的増筋，越來越需耍盡快 建立完善的社會保障體系，同時，也耍切實提高弱勢群體或低收入群體在國家政治生活中的地位，在國家決策層耍有他們的利益 代表，耍有他們的聲咅，使他們

16、在同其他群體進行政治博弈的過程中有實在的力量來進行自我保護，并對損害本群體利益的行為 能給以有力的制止和反抗。社區(qū)黨組織無疑將更有利于整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，反映各層次群眾的利益訴求，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的各種 利益。4思想引導(dǎo)。社區(qū)是一個異質(zhì)性.多元性的集介體，其成員所具有的思想的復(fù)雜性也將是長期的。在這種惜況匚決定 了社區(qū)黨組織在社區(qū)各類組織、樣眾的思想教育工作中必須發(fā)揮思想上的導(dǎo)向作用。社區(qū)黨組織要通過傳播及發(fā)展先進的社會主 義文化，引導(dǎo)社區(qū)廣大居民群眾的思想認知：同時通過各種切實有效的途徑宣傳黨的基木理論、路線.方針和乘大政策，并成功 地為居民群眾釋疑解惑，從而使廣大居民群眾形成對黨的基本理論、路

17、線.方針和垂大政策的理解和認同，以及對黨在整個國家 和基層社會的領(lǐng)導(dǎo)的支持和擁護。三、正確處理社區(qū)黨組織與社區(qū)多元治理主體的關(guān)系治理理論強調(diào)公共權(quán)力的筋元性、政府能力的有限性和各類主體的相互依賴性。因此，社區(qū)治理的口標就是通過元權(quán) 力對社區(qū)公共出務(wù)的參與，在多元權(quán)力格局職貴分明而又相互依賴的基礎(chǔ)上整合社區(qū)資源，滿足居民需求.維護公共利益，推動 社區(qū)發(fā)展。社區(qū)黨組織只是社區(qū)治理的主體之一，只有正確處理社區(qū)黨組織與艮他治理主體的關(guān)系，并與其他主體持續(xù)互動.協(xié) 調(diào)合作，才能實現(xiàn)社區(qū)有效治理，促進社區(qū)發(fā)展。一是要建立良好的社區(qū)治理秩序。在社區(qū)多元治理主體中，政府.營利組織.非營利組織（包括居民自治組織

18、）、社區(qū) 黨組織等都是重要的治理主體。社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，它在社區(qū)中的組織能力、資源動員能力和號召力是其它社會組織無可替代的。它通 過賈徹執(zhí)行黨的路線方針政策和法律法規(guī)在社區(qū)中的實施，通過在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中發(fā)揮決策、設(shè)計作用.戰(zhàn)斗堡壘作用和 黨員的先鋒模范作用，對社區(qū)中的多元治理主體起統(tǒng)領(lǐng)和核心作用。政府在社區(qū)治理中擔任著重耍角色?？谇拔覈鐓^(qū)建設(shè)依然需耍政府為其提供政策法規(guī)支持.財政支撐、福利性服務(wù)、 組織動員.公共安全等。社區(qū)自治組織在本質(zhì)上不是去行政化的完全自治，它不能也不可能打斥政府作為多元治理主體參與互動 治理。但政府的治理需耍法制明確治理的邊界以及實現(xiàn)公尺的有效監(jiān)督

19、。非營利組織是社區(qū)治理的車耍力量非營利組織（npo）指的是不以營利為口的、不從事利潤分配、獨立于政府和市場 之外的具有志愿公益性的社會組織。npo在務(wù)元互動的社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用，它與社區(qū)善治z間有很強的相關(guān)性。 但在社區(qū)治理中，mpo的發(fā)展，需要加強政府的管理和有序引導(dǎo)，實現(xiàn)黨紐織的思想和組織滲透。社區(qū)治理也離不開營利組織的參與。在社區(qū)治理中，營利組織通過互黑互利的方式參與社區(qū)治理，同時以志愿服務(wù)的組 織形式為社區(qū)提供扶貧濟困的公益服務(wù)，在社區(qū)治理中發(fā)揮著不可忽視的作用。8二是社區(qū)黨組織耍處理好與社區(qū)自治組織的關(guān)系。社區(qū)自治是優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，也是社區(qū)治理的深層次延展。 居民

20、委員會和居民代表大會是社區(qū)居民白治組織，由于我國城市居民白治組織的發(fā)展尚處于初級階段，因此加強社區(qū)黨組織對社 區(qū)白治組織的領(lǐng)導(dǎo)，是社區(qū)自治組織建立和健煤發(fā)展的很木保障。但ii詢一些社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)職能的增強往往以居民委員會職能 的弱化為代價，社區(qū)自治組織成為社區(qū)黨組織的執(zhí)行機構(gòu)，這是與社區(qū)自治相背離的。社區(qū)黨組織耍正確處理與社區(qū)自治組織的關(guān)系，既不越位.也不缺位.耍正確履行領(lǐng)導(dǎo)職資,不直接于預(yù)居民委員會對 于社區(qū)日常事務(wù)的管理.支持和保證社區(qū)居委會的依法口治.同時耍動員和團結(jié)社區(qū)黨員和群眾積極投身于基層民主政治建設(shè)， 建立和完善居民代表大會和居民委員會等社區(qū)白治組織：耍加強對社區(qū)自治組織的領(lǐng)導(dǎo).

21、保證社區(qū)自治組織活動的正確政治方 向：耍支持社區(qū)自治組織開展營造社區(qū)共同體的各項活動.増強廣大居民的社區(qū)認同感：耍監(jiān)督社區(qū)自治組織的活動，督促居委 會切實履行職責(zé)，搞好社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理等。通過支持和保證社區(qū)居委會的依法門治.實現(xiàn)動員社區(qū)力屋、依靠社區(qū)力屋.利 用社區(qū)資源.解決社區(qū)問題、建設(shè)美好家園的口標，促進基層民主政治建設(shè)。三是枳極引導(dǎo)和推動非營利組織(npo)的發(fā)育和發(fā)展。非營利組織既能彌補市場失靈，又能彌補政府失靈，還能極大 減輕社會管理的成本。它主耍從事非強制、非鄒級和非嬴利趨向的社會公益性活動，是由社會奉獻的道徳力量所驅(qū)使。因此,非 營利組織的發(fā)育與否已被聯(lián)合國作為判斷一個國家和地區(qū)社會資本高低的主要依據(jù)。9同時，非營利組織的發(fā)育和發(fā)展，耍求建立黨與社會的新關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時代，黨與社會的關(guān)系是建立在“單位制” 的基礎(chǔ)上的，隨著“單位制”的解體和“單位人”向“原子化的社會人"的變遷，黨和社會的關(guān)系無疑變得食益復(fù)雜起來。今天 黨僅僅通過企業(yè).學(xué)校.醫(yī)院等單位已經(jīng)很難全而正確地認識社會以及把強各個社會群體的實際需求和很難把自己的政治 影響和社會影響全面地覆蓋到各類社會群體。這就要求我們黨主動