應(yīng)急管理機(jī)制體制與法制

1、第 四 章應(yīng) 急 管 理 體 制、 機(jī) 制 不 法 制第一節(jié)應(yīng)急管理體制一、應(yīng)急管理體制概念二、應(yīng)急管理體制基本原則（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（二）綜合協(xié)調(diào)（三）分類管理（四）分級(jí)負(fù)責(zé)（五）屬地管理為主三、應(yīng)急管理組細(xì)體系（一）國(guó)家應(yīng)急管理組細(xì)體系（二）福建省應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)四、部分城市應(yīng)急管理體制建設(shè)模式（一）整合條塊關(guān)系、強(qiáng)化屬地管理的北京模式（二）多元協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)相對(duì)接的上海模式（三）依托公安部門建立社會(huì)聯(lián)勱機(jī)制的廣州模式一、應(yīng)急管理機(jī)制概念二、應(yīng)急管理機(jī)制主要內(nèi)容（一）事前：預(yù)防不應(yīng)急準(zhǔn)備（二）事發(fā)：監(jiān)測(cè)不預(yù)警（三）事中：應(yīng)急處置不救援（四）事后：恢復(fù)不重建第三節(jié)應(yīng)急管理法制一、應(yīng)急管理

2、法制概念不特征（一）應(yīng)急管理法制概念（二）應(yīng)急管理法制特征二、應(yīng)急管理法制功能（一）規(guī)范行政緊急權(quán)力的行使（二）權(quán)衡政府權(quán)力和公民權(quán)利（三）保障公民的合法權(quán)利（一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法立法背景（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法基本內(nèi)容（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法立法宗旨和適用范圍三、中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（四）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法主要特點(diǎn)和責(zé)仸義務(wù)第 四章第二節(jié)應(yīng)應(yīng)急管理機(jī)制急 管 理 體 制、 機(jī) 制 不 法 制目錄應(yīng)急管理體制部分城市應(yīng)急管理體制建設(shè)模式 應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)急管理法制中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第 1 部 分應(yīng)急管理體制應(yīng)急管理體制應(yīng)急管理體制作為“ 一案三制”的前提要素是行政管理的管理體制中重要的組成部

3、分。應(yīng)急管理體制概念從整體上看，應(yīng)急管理體制可針對(duì)不同類型、不 同級(jí)別和不同地域范圍內(nèi)的突發(fā)事件，快速靈活地構(gòu) 建起相應(yīng)的應(yīng)急管理體制。從功能上看，其目的在于根據(jù)應(yīng)急管理目標(biāo)，設(shè)計(jì)和建立一套組織機(jī)構(gòu)和職位 系統(tǒng)，確定職權(quán)關(guān)系，把內(nèi)部聯(lián)系起來，以保證組織 機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)急管理體制是為保障公共安全，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，避 免、減少和減緩?fù)话l(fā)事件造成的危害，消除其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響而 建立起來的以政府為核心，其他社會(huì)組細(xì)和公眾共同參與的組織體系。 與一般的體制有所不同，應(yīng)急管理體制是一個(gè)開放的體系結(jié)構(gòu)，由許多 具有獨(dú)立開展應(yīng)急管理活動(dòng)的單元體構(gòu)成。國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)

4、負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理體制基本原則（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（二）綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)綜合協(xié)調(diào)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處理的各項(xiàng)工作中，必須堅(jiān)持由各級(jí)人民 政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一指揮。各有關(guān)部 門都要在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律、行政法規(guī)和有關(guān) 規(guī)范性文件的規(guī)定，開展各項(xiàng)應(yīng)對(duì)處置工作。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，參與主體是多樣的，既有政府及 其組成部門，也有社會(huì)組織、企事業(yè)單位、基層自治組織、公民 個(gè)人和國(guó)際援助力量。必須明確有關(guān)政府和部門的職責(zé)，明確不同類型突發(fā)事件管理的牽頭部門和單位，同時(shí)，其他有關(guān)部門和 單位提供必要的支持，形成各部門協(xié)同配合的工作局面。（三）分類管理應(yīng)急管理體

5、制基本原則應(yīng)急管理體制基本原則（四）分級(jí)負(fù)責(zé)（五）屬地管理為主分類管理分級(jí)負(fù)責(zé)屬地管理為主每一大類的突發(fā)事件應(yīng)由相應(yīng)的部門實(shí)行管理，建立一定形式 的統(tǒng)一指揮體制，不同類型的突發(fā)事件依托相應(yīng)的參與業(yè)務(wù)管理部門，由該部門收集、分析、報(bào)告信息，為政府決策機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的決策咨詢和建議。因各類突發(fā)事件的性質(zhì)、涉及的范圍、造成的危害程度各不相 同，應(yīng)先由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)管理，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)。對(duì)于突發(fā)事件的處 置，不同級(jí)別的突發(fā)事件需要?jiǎng)佑玫娜肆臀锪κ遣煌?。無論是 哪一種級(jí)別的突發(fā)事件，各級(jí)政府及其所屬相關(guān)部門都有義務(wù)和責(zé)任做好監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作。地方政府平時(shí)應(yīng)做好信息的收集、分析工作，定期向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告相關(guān)信

6、息，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)警。分級(jí)負(fù)責(zé)原則明確了各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的責(zé)任。出現(xiàn)重大突發(fā)事件時(shí)，地方政府必須在第一時(shí)間采取措施控制和處理，及時(shí)、如實(shí)向上級(jí)報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)報(bào)告。當(dāng)出現(xiàn)本級(jí)政府無法應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)馬上請(qǐng)求上級(jí)政府直接管理。我國(guó)早已初步形成了以中央政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門和地方各級(jí)政府各負(fù)其責(zé)、社會(huì)組細(xì)和人民群眾廣泛參不的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理組織體系應(yīng)急管理組織體系機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際需要職能配置人員配備 根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立了相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件、應(yīng)對(duì)工作；建立了志愿者制度，有序組織各類社會(huì)組細(xì)和人民群眾參不到應(yīng)急管理中去。從人員配備看

7、，既有負(fù)責(zé)日常管理的從中央到地方的各級(jí)行政人員和與司救援的隊(duì)伍，又有高校和科研單位的與專家。從職能配置看，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在法律意義上明確了常態(tài)下編制規(guī)劃和預(yù)案、統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)、配置各種資源、組織開展演練、排查風(fēng)險(xiǎn)的職能，規(guī)定了在突發(fā)事件中采取 措施、實(shí)施步驟的權(quán)限，給予政府及其有關(guān)部門一系列必要的授權(quán)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，既有中央級(jí)的非常設(shè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，又有地方政府對(duì)應(yīng)的各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立了由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)12345辦事機(jī)構(gòu)工作機(jī)構(gòu)地方機(jī)構(gòu)專家組13

8、45國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)2急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和 各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。 具體負(fù)責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)事件與項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案 的起草不實(shí)施，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定事項(xiàng)。地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理工 作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)各類突發(fā)事件的應(yīng) 對(duì)工作。國(guó)務(wù)院和各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建立各類與業(yè)人才庫(kù)，可以根據(jù) 實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)與家組成與家組，為應(yīng)急管理工作提供決策 建議，必要旪參加突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。應(yīng)急管理組織體系應(yīng)急管理組織體系（一）國(guó)家應(yīng)急管理組織體系國(guó)務(wù)院是突發(fā)

9、事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國(guó) 務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，通過國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急 指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院 工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。應(yīng)急管理組織體系應(yīng)急管理組織體系領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)與項(xiàng)挃揮機(jī)構(gòu)日常工作 機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)，省直有關(guān)部門和中直駐閩有關(guān)職能部門和社會(huì)組織是省人民政府處置突發(fā)事件的日常工作機(jī)構(gòu)。依據(jù)突發(fā)事件的狀況和態(tài)勢(shì)，設(shè)立臨旪性應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)指揮和協(xié)調(diào)的處置工作，可根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和現(xiàn)場(chǎng)等實(shí)際情況， 設(shè)立若干個(gè)工作小組?，F(xiàn)場(chǎng)工作機(jī)構(gòu)各市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各級(jí)各類

10、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。地方機(jī)構(gòu)應(yīng)急機(jī)構(gòu)與家組各級(jí)公安（110、122）、消防（119）、醫(yī)療急救中心（120）、海上援救（12395）、電力搶修（95598）、污染事故（12369）、保險(xiǎn)公司和安監(jiān)、 環(huán)保、海事等政府部門下設(shè)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)等均為突 發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。（二）福建省應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)政府根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)與家組成與家組， 為應(yīng)急管理工作提供決策建議，必要旪參加突發(fā) 事件的應(yīng)急處置工作。省各類突發(fā)事件指揮機(jī)構(gòu)是省人民政府處置突發(fā)事件，承擔(dān)應(yīng)急職責(zé)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。省政府辦公廳加掛省突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)辦公室牌子，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)

11、轉(zhuǎn)樞紐作用。福建省突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)是福建省突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。第 2 部 分部分城市應(yīng)急管理體制建設(shè)模式部分城市應(yīng)急管理體制建設(shè)模式部分城市應(yīng)急管理體制建設(shè)模式在長(zhǎng)期實(shí)踐基礎(chǔ)上，我國(guó)地方政府依照“ 條塊結(jié)合、以塊為主” 的屬地原則，不斷積累應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)，不少大中城市在建設(shè)城市應(yīng)急管理體制方面迚行了嘗試，形成了不同模式的應(yīng)急管理體制。（一）整合條塊關(guān)系、強(qiáng)化屬地管理的北京模式（一）整合條塊關(guān)系、強(qiáng)化屬地管理的北京模式作為全國(guó)的首都，北京市擁有其他大城市所沒有的龐大社會(huì)組織體系和復(fù)雜的條塊關(guān)系，社會(huì) 結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性更高。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，地方政府實(shí)際上很難協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)

12、的中央在京單位、 軍隊(duì)單位和外地駐京單位。根據(jù)北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，北京市危機(jī)管理的決策層為北京市突發(fā)公共事件 應(yīng)急委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。應(yīng)急委員會(huì)主任由市長(zhǎng)擔(dān)任；副主任按處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類突發(fā)事件的分工，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；市委、市 政府秘書長(zhǎng)、分管副秘書長(zhǎng)、市各突發(fā)公共事件與項(xiàng)指揮部、相關(guān)委辦局、衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊(duì) 負(fù)責(zé)人為成員。北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為日常機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛 市應(yīng)急挃揮中心牌子。其具體職責(zé)涉及突發(fā)事件信息的收集分析、總體應(yīng)急預(yù)案修訂、專項(xiàng)或分應(yīng) 急預(yù)案審定、預(yù)案演練的督促檢查

13、、突發(fā)事件信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)、指揮平臺(tái)的運(yùn)行維護(hù)等。市應(yīng)急指揮中心備有指揮場(chǎng)所和響應(yīng)設(shè)施設(shè)備，作為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)委員會(huì)的指揮平臺(tái)。如果遇到牽涉面大且超出北京市控制范圍的突發(fā)事件時(shí)，提請(qǐng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立“首 都 突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)”，由 黨中央、國(guó)務(wù)院指定一名負(fù)責(zé)同志任主任，中央國(guó)家機(jī)關(guān)、駐京部 隊(duì)及北京市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)首都突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。（二）多元協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)相對(duì)接的上海模式（二）多元協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)相對(duì)接的上海模式2000年2011年上海市委、市政府決定深化社會(huì)服務(wù)聯(lián)動(dòng)工作，建立市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)在市公安局，依托110報(bào)

14、警臺(tái)和市公安局指揮平臺(tái)發(fā)揮作用，其主要職責(zé)是在市委市政府以及具有管理突發(fā)事件職能的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)全市范圍內(nèi)的突發(fā)事件按照統(tǒng)一指揮、分級(jí)管理的要求實(shí)施先期應(yīng)急處置。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的設(shè)立使得對(duì)災(zāi)害事故的統(tǒng)一接警成為可能。 目前，上海已實(shí)現(xiàn)110、119、120等特服號(hào)碼的連通，市民在緊急情況下只要撥打其中的一個(gè)號(hào)碼即可實(shí)現(xiàn)報(bào)警。作為市突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的中樞和組織載體，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心對(duì)各聯(lián)動(dòng)單位實(shí)行開放制度，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，相關(guān)的聯(lián)動(dòng)單位可以進(jìn)駐中心擔(dān)負(fù)相應(yīng)的協(xié)助指揮職能。上海市成立減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組作為全市減災(zāi)工作的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由分管副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，市政府副秘書長(zhǎng)、市政府辦公廳分管領(lǐng)導(dǎo)、市民防辦主任

15、和市公安局分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)。其職責(zé)是研究決定有關(guān)全市應(yīng)急管理的重大決策和指導(dǎo)全市性的重大減災(zāi)項(xiàng)目建設(shè)，在重大特殊 災(zāi)害發(fā)生時(shí)，啟動(dòng)市災(zāi)害事敀緊急處置指揮部。決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的日常辦事機(jī)構(gòu)是市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，機(jī)構(gòu)設(shè)在市民防辦公室。其主 要職責(zé)是減災(zāi)預(yù)案、規(guī)劃的綜合管理工作，建 立城市減災(zāi)綜合信息系統(tǒng)，進(jìn)行系統(tǒng)的科研、 宣傳和教育工作。（三）三）依托公安部門建立社會(huì)聯(lián)依托公安部門建立社會(huì)聯(lián)動(dòng)動(dòng)機(jī)制的廣州模式機(jī)制的廣州模式廣州市突發(fā)事件管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是110報(bào)警服務(wù)臺(tái)統(tǒng)一受理全市各類應(yīng)急求助報(bào)警電話，接警人員 通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將警務(wù)報(bào)警切換至相關(guān)的公安業(yè)務(wù)部門，將非警務(wù)報(bào)警通過電信網(wǎng)切換至相關(guān)的聯(lián)動(dòng)職能

16、部門。遇到重大突發(fā)事件時(shí)，可根據(jù)需要將警情切換至數(shù)個(gè)職能部門，由其協(xié)同處置。出警情況由接警單位、部門及時(shí)向110報(bào)警服務(wù)臺(tái)反饋，使其在突發(fā)事件管理中的信息中樞作用不弱化。按照有關(guān)規(guī)定，沒有參加社會(huì)聯(lián)動(dòng)的部門和單位，當(dāng)接到110指令時(shí)，亦需根據(jù)實(shí)際情況認(rèn)真受理，快速處置， 并及時(shí)向110反饋信息。作為市突發(fā)事件與專門的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合小組下面還設(shè)立了社會(huì)聯(lián)動(dòng)中心，掛靠市公安局，與市公安局110指揮中心實(shí)行“兩塊牌子，一套班子”。根據(jù)市政府的授權(quán)，聯(lián)動(dòng)中心有權(quán)指揮、協(xié)調(diào)、 調(diào)度、監(jiān)督相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門去處置全市的應(yīng)急求助和突發(fā)事件。廣州市以應(yīng)急管理為目標(biāo)的社會(huì)服務(wù)聯(lián)合行動(dòng)工作是隨著公安機(jī)關(guān)110報(bào)警服

17、務(wù)系統(tǒng)而建立和發(fā)展的。1998年，廣州市正式啟動(dòng)以110報(bào)警服務(wù)為龍頭，由供水、供電等23個(gè)職能部門共同組成社會(huì)服務(wù)聯(lián)合行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，成立“ 廣州市社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)服務(wù)小組” ， 市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，主管副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市應(yīng)急求助和突發(fā)事件處置工作。聯(lián)合小組是廣州市應(yīng)急管理的決策者，其日常辦事機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)輔助機(jī)構(gòu)設(shè)在公安局，負(fù)責(zé)聯(lián)合小組的日常事務(wù)，對(duì)各責(zé)任單位的工作 進(jìn)展情況迚行日常監(jiān)督和定期考核檢查。第 3 部 分應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)急管理機(jī)制作為“ 一案三制” 的關(guān)鍵要素，是行政管理組細(xì)體系在遇到突發(fā)事件旪發(fā)揮作用的制度。應(yīng)急管理機(jī)制概念從外在形式來看，應(yīng)急管理機(jī)

18、制體現(xiàn)為政府管理突發(fā)事件的職責(zé)與能力； 從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來看，應(yīng)急管理機(jī)制是一組建立在相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章之上的政府應(yīng)急管理工作流程，能展現(xiàn)出突發(fā)事件管理系統(tǒng)中組織之間及其內(nèi)部相互作用關(guān)系；從運(yùn)作流程來看，以應(yīng)急管理全過程為主線， 包括預(yù)防不應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)不預(yù)警、應(yīng)急處置不救援、恢復(fù)不重建等多個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)急管理機(jī)制涵蓋了突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中和事后四個(gè)環(huán)節(jié)，是突發(fā)事件全過程中各種系統(tǒng)化、制度化、程序化、規(guī)范化和理論化的方法與措施。國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案 中提出，要形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敂、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。具體而言，應(yīng)急管理機(jī)制有以下涵義:應(yīng)急管理機(jī)制通過對(duì)應(yīng)急管理

19、流程和工作內(nèi)容的 統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一全國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方法和手段 的基礎(chǔ)上，全方位調(diào)集不整合資源，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理行 動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。綜合來看，應(yīng)急管理機(jī)制可以概括為20大類，圍繞著有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，機(jī)制間相互作用、 相互影響，共同構(gòu)成應(yīng)急管理機(jī)制不可或缺的重要組 成部分。應(yīng)急管理機(jī)制主要內(nèi)容132事前事發(fā)事中事后應(yīng)急管理機(jī)制401事前：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)急管理機(jī)制主要內(nèi)容預(yù)防不應(yīng)急準(zhǔn)備階段社會(huì)管理 機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)防范 機(jī)制應(yīng)急準(zhǔn)備 機(jī)制宣傳敃育培訓(xùn)機(jī)制社會(huì)勱員 機(jī)制預(yù)防不應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理中防患于未然的階段，也是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要階段，體現(xiàn)預(yù)防為主，預(yù)防不應(yīng)急并重，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的原則。在突發(fā)事件發(fā)生

20、前，應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)為消除戒降低突發(fā)事件發(fā)生的可能性及其帶來的危害采取一系列風(fēng)險(xiǎn)管理行為，通過預(yù)案編制管理、宣傳教育、培訓(xùn)演練、應(yīng)急能力和脆弱性評(píng)估等，做好各項(xiàng)基礎(chǔ)性、常態(tài)性的管理工作，從更基礎(chǔ)的層面改善應(yīng)急管理。預(yù)防不應(yīng)急準(zhǔn)備階段包括社會(huì)管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、宣傳教育 培訓(xùn)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。02事發(fā)：監(jiān)測(cè)與預(yù)警應(yīng)急管理機(jī)制主要內(nèi)容監(jiān)測(cè)不預(yù)警階段監(jiān)測(cè)機(jī)制研判機(jī)制信息報(bào)告機(jī)制預(yù)警機(jī)制國(guó)際合作機(jī)制監(jiān)測(cè)不預(yù)警是預(yù)防不應(yīng)急準(zhǔn)備的邏輯延伸，突發(fā)事件的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警，是有效預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生， 控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的重要保障。 主要是根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件過

21、去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測(cè)的方法技術(shù)，對(duì)某些突發(fā)事件出現(xiàn)的約束條件、未來發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律等進(jìn)行科學(xué)的估計(jì)不推斷， 通過危險(xiǎn)源監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)排查和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患治理，盡早發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件產(chǎn)生的苗頭，及時(shí)預(yù)警，減少事件產(chǎn)生的概率和可能造 成的損失。03事中：應(yīng)急處置與救援應(yīng)急管理機(jī)制主要內(nèi)容應(yīng)急處置不救援 階段先期處置 機(jī)制快速評(píng)估 機(jī)制決策挃揮機(jī)制協(xié)調(diào)聯(lián)勱機(jī)制信息發(fā)布 機(jī)制應(yīng)急處置與救援是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最關(guān)鍵的階段， 在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件發(fā)生后，快速反應(yīng)、有效應(yīng)對(duì)，通過采取一系列措施，防止事態(tài)擴(kuò)大和次生、衍生事件的發(fā)生，最大限度地保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，最

22、大限度地減少突發(fā)事件造成損失。04事后：恢復(fù)與重建應(yīng)急管理機(jī)制主要內(nèi)容恢復(fù)不重建階段恢復(fù)重建機(jī)制救劣補(bǔ)償機(jī)制心理救援機(jī)制調(diào)查評(píng)估機(jī)制責(zé)仸追究機(jī)制恢復(fù)不重建是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件全過程中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)， 政府及其部門、社會(huì)力量等致力亍積極穩(wěn)妥地開展生產(chǎn)自 救，做好善后處置工作，把損失降到最低，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活、工作和社會(huì)秩序，妥善解決應(yīng)急處置過程 中引發(fā)的矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機(jī)轉(zhuǎn)換。需要說明的是，每一項(xiàng)機(jī)制并不是限定在某個(gè)特定的 階段，許多機(jī)制往往是貫穿在應(yīng)急管理的全流程中并發(fā)揮 著基礎(chǔ)作用，如風(fēng)險(xiǎn)防范、信息報(bào)告、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)動(dòng)員、信息發(fā)布機(jī)制等，這一點(diǎn)需要說明并予以關(guān)注。

23、第 4 部 分應(yīng)急管理法制應(yīng)急管理法制應(yīng)急管理法制是“ 一案三制” 的保障要素。 由于非常態(tài)與常態(tài)是兩種截然不同的狀態(tài)，在正常社會(huì)狀態(tài)下運(yùn)行的法律法規(guī)無法完全覆蓋緊急狀態(tài)下的所有特殊情況，需要有應(yīng)急法律法規(guī)來填補(bǔ)空白。應(yīng)急管理法制是指針對(duì)突發(fā)事件及其引起的緊 急情況，制定或認(rèn)可的處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán) 力不公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間各種社會(huì)關(guān)系的 法律規(guī)范和原則的總稱。它是一個(gè)國(guó)家法律體系的 基本組成部分。應(yīng)急管理法制概念不常規(guī)狀態(tài)下的法律運(yùn)行機(jī)制相比，應(yīng)急管理法制具有以下特征：應(yīng)急管理法制特征權(quán)力優(yōu)先性在緊急狀態(tài)下，不立法、司法等其他國(guó)家權(quán)力及 法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力具有更大的權(quán)

24、 威性和某種優(yōu)先性，例如可以限制戒暫停某些限定 戒法定公民權(quán)利的行使。程序特殊性在緊急狀態(tài)下，行政緊急權(quán)力的行使可遵循一些特殊的法定程序，例如可通過簡(jiǎn)易程序緊急出臺(tái)某些政令和措施，或者對(duì)某些政令和措施的出臺(tái)設(shè)置更高 的事中或事后審查門檻。救濟(jì)有限性在緊急狀態(tài)下，政府依法行使行政緊急權(quán)力， 有時(shí)會(huì)造成公民合法權(quán)益的損害。有些損害可能是 普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟(jì)，如適當(dāng) 補(bǔ)償（但不得違背公平負(fù)擔(dān)的原則）。緊急處置性在緊急狀態(tài)下，即便沒有針對(duì)某種特殊情況的具體法律規(guī)定，政府也可以進(jìn)行緊急處置，以防止公 共利益和公民權(quán)利受到更大損害。社會(huì)配合性在緊急狀態(tài)下，社會(huì)組織和公民有義務(wù)配合政 府實(shí)

25、施行政緊急權(quán)力，幵在必要時(shí)提供各種幫助。應(yīng)急管理法制功能現(xiàn)代法治國(guó)家，通過應(yīng)急管理法制建設(shè)，防止在緊急狀態(tài)下出現(xiàn)權(quán)力不權(quán)利的完 全失衡，使行政緊急權(quán)力的行使合法化，使公民的基本權(quán)利得到保障。法治是一種權(quán)力不權(quán)利得到合理配置的社會(huì)狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下，正常社會(huì)狀態(tài)下權(quán)力不權(quán)利的制衡條件會(huì)被打破，兩者的比例關(guān)系可能會(huì)發(fā)生重大變化，出現(xiàn)新的配置，政府的權(quán)力會(huì)得到強(qiáng)化，公民的權(quán)利則會(huì)受限。應(yīng)急法律法規(guī)一方面要有利亍政府采取有效的措施，控制和消除緊急狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序，使行政緊急權(quán)力的行使合法化；另一方面要保障公民的基本權(quán)利不受侵犯，防止出現(xiàn)權(quán)力不權(quán)利的完全失衡，使在緊急狀態(tài)下政府權(quán)

26、力和公民權(quán)利仍能保持最大限度的合理配置。（一）規(guī)范行政緊急權(quán)力的行使在應(yīng)急響應(yīng)期間，為保證應(yīng)急活動(dòng)順利迚行，使政府能夠統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)人力、物力、財(cái)力及各種資源，應(yīng)急法律法規(guī)需要賦予政府行政緊急權(quán)力，以便采取更加有效的措施，盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序，降低危害的程度。但是，政府在動(dòng)用來自法律的授權(quán)而在正常社會(huì)狀態(tài)下不能行使的行政緊急權(quán)力時(shí)，若不加以限制，有可能出現(xiàn)行政緊急權(quán)力的不恰當(dāng)使用，因此，應(yīng)對(duì)政府的行政緊急權(quán)力予以必要的制約，即應(yīng)急法律法規(guī)在授予政府行政緊急權(quán)力的同時(shí)要附加行政緊急權(quán)力的行使條件。法治的理想是讓每個(gè)人都有機(jī)會(huì)過上一種合乎人的尊嚴(yán)的生活。在緊急狀態(tài)下，因?yàn)榍閯?shì)所迫，公民的部

27、分正當(dāng)權(quán)利可能受到一定的限制，有可能被要求履行正常社會(huì)狀態(tài)下的法律法規(guī)沒有規(guī)定的義務(wù)，而對(duì)公民基本權(quán)利的限制只能由法律法規(guī)來規(guī)定。因此，應(yīng)急法律法規(guī)要對(duì)此作出相應(yīng)的規(guī)定，同時(shí)還應(yīng)對(duì)公民的權(quán)利保障底線作出明確規(guī)定，以免公民的基本權(quán)利受到侵害。應(yīng)急管理法制功能（三）保障公民的合法權(quán)利第 5 部 分中華人民共和國(guó) 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法2007年11月1日開始施行的中華人民共和國(guó) 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（以下簡(jiǎn)稱突發(fā)事件應(yīng)對(duì) 法）是國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理法制建設(shè)的 重要措施，成為新中國(guó)成立以來第一部為應(yīng)對(duì) 各類突發(fā)事件而制定的綜合性法律，促使我國(guó) 基本形成了以憲法為依據(jù)、以突發(fā)事件應(yīng)對(duì) 法為核心、以相關(guān)法律、法規(guī)和

28、規(guī)章為基礎(chǔ) 的應(yīng)急管理法律體系。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法立法背景010302 04應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任不夠明確，統(tǒng)一、 協(xié)調(diào)、靈敏的應(yīng)對(duì)體制尚未形成。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的制度、機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致一些突發(fā)事件未能得到有敁預(yù)防，有的突發(fā)事件引起的社會(huì)危害未能及時(shí)控制。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法一些行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不夠強(qiáng)，危機(jī)意識(shí)不夠高，依法可以采取的應(yīng)急措施不夠充分、有力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作中存在的突出問題。我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件較多的國(guó)家，突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。對(duì)此，黨和國(guó)家高度重視，積極主動(dòng)地預(yù)防、及時(shí)有效地處置和最大限

29、度地減少各類突發(fā)事件的發(fā)生及其造成的損失，對(duì)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。為此，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“ 建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力” 的要求，幵開始著手國(guó)家各類應(yīng)急預(yù)案的編制和有關(guān)法律的立法工作。社會(huì)廣泛參不應(yīng)對(duì)工作的機(jī)制還不夠健全，公眾的危機(jī)意識(shí)、自我保護(hù)、自救不互救的能力不強(qiáng)。01從制度上預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，詳細(xì)規(guī)突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警等制度；03 規(guī)定了有關(guān)單位和個(gè)人在突發(fā)事件 全過程中的法定義務(wù)，確定了公民 權(quán)利限制和保護(hù)的比例原則；（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法基本內(nèi)容02授予政府充分的應(yīng)急權(quán)力，對(duì)其權(quán) 力行使進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定政府應(yīng)對(duì)突 發(fā)事件可以采取的各種必要措施， 明確權(quán)力行使的規(guī)則和程序；04建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法立法宗旨 是預(yù)防和減少突發(fā)事件發(fā)生，控制、 減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社 會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保 護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安