關于旅游業(yè)改革的幾點思考(一)要點

1、關于旅游業(yè)改革的幾點思考（1）一、旅游業(yè)現(xiàn)有體制下的兩對不調(diào)和關系旅游業(yè)作為一門先導產(chǎn) 業(yè)，客觀上要求其管理模式和 企業(yè)組織形式能按照市場 經(jīng)濟的特有 規(guī)律 進行運作。在建立 社會 主義市場經(jīng)濟的總體框架中，旅游業(yè)應最先實現(xiàn)與國 際接軌并按照國際慣例組織行業(yè)生產(chǎn)。但 中國 旅游業(yè)在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟 過渡的特殊歷史條件下，還未來得及理順政府行政管理部門與企業(yè)的關系和 企業(yè)與市場的關系，從而使行業(yè)缺乏應有的持續(xù) 發(fā)展 內(nèi)動力。這兩對關系 中，企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體處于中心位置。這個 問題 的提出，并不否認中 國旅游業(yè)在一些具體措施方面已經(jīng)按照國際慣例進行操作。從宏觀上看，旅游 業(yè)在行業(yè)管理和行業(yè)

2、服務的實踐中已經(jīng)摸索出了一系列適合中國特色的行業(yè)規(guī) 律，并制定了有效的規(guī)章制度，使旅游業(yè)在發(fā)展中有章可循，這對規(guī)范行業(yè)行 為產(chǎn)生了實際效應和深遠的影響。企業(yè)在組織生產(chǎn)過程中盡管還有些差距， 但已經(jīng)開始向制度化和標準化過渡，并被越來越多的國內(nèi)外旅游者所認可和接 受。上述兩對不調(diào)和關系的形成和存在，既有其深遠的歷史原因，更有其剪不 斷的現(xiàn)實聯(lián)系。我們可以從兩個不同的視角來評判政府行政管理部門和旅游企 業(yè)間的不協(xié)調(diào)因素。首先是政府行政管理部門不能在市場經(jīng)濟中找準自己的角 定，角色不定位就很難弄清楚自己該干什么，不該干什么。這一方面是因為政 府部門尚未脫離計劃經(jīng)濟的慣性作用；另一方面是管理部門受自身利

3、益的驅(qū)使 （這特別表現(xiàn)在對直屬企業(yè)的管理上）。由于行政部門把直屬企業(yè)看作是自己的經(jīng)濟利益源泉和傳統(tǒng)權(quán)力范圍，因而不愿把企業(yè)按照現(xiàn)代 企業(yè)制度改造成相對獨立的法人企業(yè)，在行使政府職權(quán)進行行業(yè)管理活動中，就不可避免地在 行業(yè)管理中導致不公平待遇，直屬企業(yè)和非直屬企業(yè)不能等同視之，從而降低 行業(yè)管理的威信。當然旅游管理部門也可找到充分的托辭來為自己開托，政府 給旅游管理部門的行政開支實在難以實現(xiàn)行業(yè)管理和行業(yè)服務所需費用的平 衡。從企業(yè)的角度看，企業(yè)惰性和企業(yè)領導人的怯懦是企業(yè)改革的主要障礙。在世界旅游業(yè)和中國旅游業(yè)一片繁榮的景象中，旅游企業(yè)的經(jīng)濟效益相對于許 多困難中的 工業(yè) 企業(yè)要好得多。企業(yè)在

4、比較中，內(nèi)部很容易滋生一種不求上 進的惰性。加之一些企業(yè)領導人不能認識到市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，對企業(yè)全面 走向市場誠惶誠恐，對企業(yè)在市場中的生存能力缺乏信心，因而不能以一個企 業(yè)家應有的膽識把企業(yè)引向市場，卻甘愿接受管理部門的直接干預，哪怕是任 其擺布，只要不丟官位便是。于是，在政府管理部門與企業(yè)的雙向選擇中居然 有了一種契合，那就是維持現(xiàn)狀。管理部門有了干預企業(yè)行為的權(quán)力，而企業(yè) 也無可奈何地接受著政府的干預。迄今還有一些旅游企業(yè)的性質(zhì)是事業(yè)單位， 而這些企業(yè)則樂不思改。企業(yè)改革從本質(zhì)上說應是企業(yè)自身的要求。當一位真 正的企業(yè)家認識到企業(yè)需要什么樣的組織形式和內(nèi)部運作機制以適應市場的客 觀要求

5、時，他便會不失時機地改變現(xiàn)有企業(yè)模式。但由于中國具有遠見灼識企 業(yè)家的匱乏，企業(yè)領導人不是向企業(yè)負責而是向主管部門負責，旅游企業(yè)與市 場的關系便很難理順，企業(yè)的組織形式不能創(chuàng)造一種機制保證企業(yè)的行為規(guī) 范，結(jié)果常常是“后院起火”。中國旅游業(yè)的現(xiàn)有體制是產(chǎn)生兩對不調(diào)和關系 的根本原因，而兩對關系的存在又維護了現(xiàn)有體制的穩(wěn)定。只有打破這種僵 局，中國旅游業(yè)方能注入活力，在競爭激烈的大市場中求得生機。政府管理部 門應以建立大旅游市場的戰(zhàn)略眼光率先邁出第一步。但在改革的呼聲中，事實 恰恰相反，我們更多地是單純談論企業(yè)的改革，卻并未把管理模式的改革提上議事日程。二、旅游業(yè)管理模式的改革1 .旅游行業(yè)管理

6、的本質(zhì)?？v觀世界各 國旅游業(yè)管理模式，無論其管理部門作為政府的獨立部門存在還是隸屬于商務 部、交通 部、文化部、經(jīng)濟部，其管理模式主要有三：一是旅游管理部門作 為政府行政權(quán)力機構(gòu)，代表政府行使管理權(quán)力，如美國商務部旅行游覽管理 局、加拿大政府旅游局、法國政府旅游局、英國政府旅游局、瑞士國家旅游 局、泰國政府旅游部等。二是旅游管理部門以平民間半官方的協(xié)會形式出現(xiàn)， 但實質(zhì)上行使了一部分政府職權(quán)。如香港旅游協(xié)會便是典型例證。三是公司管 理模式，即全國旅游總公司按企業(yè)集團的管理方式對旅游企業(yè)實施垂直管理， 如韓國旅游總公司。無論三類管理模式在管理方法 上如何變化，但它們的最終目標都是通過各類管理手段

7、來貫徹行業(yè)意志，規(guī)范行業(yè)行為，促進行業(yè)健康 持續(xù)地發(fā)展。2 .中國需要真正的政府管理模式。中國 目前 處在一個市場經(jīng) 濟初期發(fā)育階段，不健全的法制與不成熟的市場并存。在這種歷史條件下如施 以協(xié)會或公司管理模式顯然是不合時宜的。旅游管理部門既要根據(jù)行業(yè)發(fā)展情 形制定競爭規(guī)則又要施以強有力的手段來監(jiān)督這些規(guī)則的貫徹落實。要確保這 些功能的有效運轉(zhuǎn)，則非依靠政府行政權(quán)力不行。迄今為止，政府權(quán)力還是企 業(yè)認同的規(guī)范市場行為的最佳手段。中國各省、市旅游管理模式在形式上多為 政府行政管理，并冠之以“旅游局”的名稱。還有的地、市將外辦與旅游局揉 在一起。但值得注意的是，許多地方的旅游局都未進入政府序列。這實

8、質(zhì)上體 現(xiàn)了當?shù)卣崖糜螛I(yè)當作一種邊緣產(chǎn)業(yè)的政府經(jīng)濟格局。這樣模糊的管理模 式有四大弊端：首先，旅游局在代表政府制定法規(guī)和行使管理手段時有些名不 正言不順。其二，旅游局在與序列部門工作協(xié)調(diào)中總處在邊緣位置而難以進入 中心角色。具三，旅游局沒有暢通的渠道使政府核心決策者獲得充分的旅游業(yè) 真實信息以制定合適的產(chǎn)業(yè)政策。其四，由于旅游管理部門與政府的關系沒有 理順，行業(yè)管理的權(quán)威便被削弱。既然中國旅游業(yè)需要政府行政管理模式，而 且旅游局在形式上也代表政府行使職權(quán)，那么為什么還要把旅游局排擠在政府 之列之外并使之工作難度復雜化呢？在全國機構(gòu)改革和公務員制度改革過程 中，旅游局能否獲得一個與序列局同等

9、地位的機會是全旅游行業(yè)和各地決策者 應嚴肅思考的問題。盡管一些收益較好的旅游局不愿進入政府序列，但從行業(yè) 管理的需要來看，我們應舍小利求大利，莊嚴地行使政府賦予的權(quán)力。3 .如 何建立真正意義上的政府管理模式。要建立一種管理模式就是對管理部門的角 色實行定位。在政府行政管理模式下，管理部門應放棄對直屬企業(yè)的直接管 理，超然于對個別企業(yè)的利益渴求，面對整個行業(yè)進行宏觀管理和宏觀服務。筆者不贊同管理部門同時掛上“旅游局”和“旅游總公司”兩塊牌子，這既不 符合市場經(jīng)濟中政企分離的原則，也不能保證在行業(yè)管理方面的公平性。企業(yè) 是以實現(xiàn)利潤最大化為目標，而管理職能是以規(guī)范行業(yè)行為為首要任務，他們 之間的

10、利益取向不能說沒有對立的方面。具體而言，旅游管理部門應主要行使 好如下職權(quán)：A、制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃并在此基礎上保證供求關系的總量平衡； B、負責組織社會力量對旅游資源開發(fā)的規(guī)劃及旅游項目的審批；C、負責制 定行業(yè)管理法規(guī)并通過各種手段監(jiān)督實施；D、組織旅游業(yè)對外宣傳促銷，塑 造所在地在國際國內(nèi)旅游市場上的整體形象；E、組織開發(fā)適宜的旅游產(chǎn)品； F、組織行業(yè)人才培訓，開發(fā)行業(yè)人力資源；G、提供行業(yè)服務，使管理手段 和服務手段并存。4、建立多層次、多側(cè)面的旅游業(yè)管理網(wǎng)絡體系。政府行政管理是中國旅游業(yè)管理的主要手段，但并不是唯一手段。旅游行業(yè)規(guī)范的形 成和發(fā)展需要通過多層次、多側(cè)面的管理網(wǎng)絡體系來制定、貫徹和監(jiān)督行業(yè)行為標準，從而形成一種行業(yè)制度或者說行業(yè)紀律。這個目標的實現(xiàn)不是單純依 賴于旅游管理部門的努力就能完成的，但旅游局應在這個管理體系中起核心作 用，并有責任扶持這個體系的形成，操縱其運作以完成行政管理意志。旅游行 業(yè)協(xié)會應成為管理網(wǎng)