農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報告(7)

1、農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報告(7) 繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡沒有取得突破性進展和成效的情況下，在村級又會形成一層龐大的國家干部隊伍，政府財政的人員負擔將進一步加重。 三是由政府財政供養(yǎng)的國家干部到村級組織任職，是代表政府管理村級事務的代理人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責確定和考核村組干部的收入標準和收入水平，當政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時，村級組織就很難代表和維護農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。 四是對村級資金實行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財政部門管理，延長了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村

2、有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級資金變成事實上的“村財鄉(xiāng)用”，嚴重侵犯了農(nóng)民利益和村級組織的利益。 五是村級組織的行政性和集體資金收取的強制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費的可能性。 （二）農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結(jié)算雙重擠壓下的村級資金困境 農(nóng)村稅費改革以后，村級組織面臨巨大的資金困境： 1、村級資金存在較大的開支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的村以外，大部分村級組織資金入不敷出，存在較大的開支缺口。據(jù)調(diào)查，江蘇a縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬元。雖然政策明令要壓縮村級開支，但是，根據(jù)調(diào)查，事實上必不可少的開支項目有：（1）村組干部報酬約需

3、4-6萬元；（2）村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費，村均約需2-3萬元；（3）辦公經(jīng)費，包括電話費、賬冊費、電費、報刊費等，村均最少需要0.5萬元；（4）其他經(jīng)費：村組干部黨訓補貼費、宣傳費（村務公開欄、標語、政策宣傳等）、計劃生育費（相當于村人均2元/年·人）、征兵費、村人（黨）代表選舉經(jīng)費、節(jié)日經(jīng)費（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補助費（計劃生育、征兵等工作到縣里開會），最少需要0.5萬元。以上總計，村年均開支至少相當于收入的2倍。xx省xx縣區(qū)紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬余元，而一個村正常的費用支出平均在5萬元左右，支出缺口達5

4、0%。 2、農(nóng)戶稅費尾欠不可避免。調(diào)查顯示，無論農(nóng)民負擔有多少，幾乎每個村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費任務無法完成，稅費尾欠達5%-15%、甚至更多。xx年，xx縣區(qū)全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務有10%的農(nóng)戶近50萬元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)xx年只完成稅費任務的90%，估計xx年的稅費尾欠更多。即使是相對發(fā)達的xx縣區(qū)天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費尾欠。xx省xx縣區(qū)某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無法完成稅費任務。 3、農(nóng)業(yè)稅費“上清下不清”。農(nóng)村稅費改革后，雖然農(nóng)戶稅費尾欠不可避免，但村級組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

5、下達的稅費任務。假如一村有10萬元的農(nóng)業(yè)稅和2萬元的農(nóng)業(yè)稅附加任務，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來11.4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬元任務也必須首先完成，村附加只有1.4萬元；如果有20%即2.4萬元的尾欠，只收上來9.6萬元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬元任務。蘇中某村xx年需要農(nóng)民負擔稅費約80萬元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬元。到8月中旬，該村共收取的43萬元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬元的“一事一議”資金和約7萬元的“以資代勞”款、抗旱排澇費、水費等），除了村級開支一部分和被水利部門拿走4萬元作為基本水費

6、外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財政（還從個體戶拆借3萬元），農(nóng)業(yè)稅任務一次結(jié)請。 4、縣鄉(xiāng)財政用上級財政轉(zhuǎn)移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務。按照xx省的規(guī)定，中央和省兩級的財政轉(zhuǎn)移支付必須全部用于補助鄉(xiāng)村兩級，其中必須劃出15%的資金用于村級開支。但事實上，落實到鄉(xiāng)村的上級財政轉(zhuǎn)移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財政給該鎮(zhèn)119萬元的財政轉(zhuǎn)移支付資金，被縣財政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應上劃的400萬元教師工資；該鎮(zhèn)在做賬時將上級轉(zhuǎn)移支付的3萬元用于對村級的轉(zhuǎn)移支付，用于抵扣村里的稅費尾欠。 村級組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因： 第一，“稅改”政策使村級收入下降幅度最大。按照中發(fā)xx7號文件精神，農(nóng)村

7、稅費改革后，作為村級資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；雖然國發(fā)xx5號文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級收入”，但從xx年以省為單位進行的試點情況看，除山東和自費改革的上海、xx省以外，其他17個省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)xx7號文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關(guān)統(tǒng)計表明，改革前的1999年，這17個省區(qū)由農(nóng)民負擔、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項，合計總額為461.4億元；由農(nóng)民負擔、屬于村級組織法定收入的有村提留一項，合計總額為162.6億元。改革后，這17個省、區(qū)測算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負擔、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項，合計總額為292.5億元，相當于改革前5項合計總額的63.4%，減收1/3左右；由農(nóng)民負擔、屬于村級組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。 第二，縣級財政對鄉(xiāng)級政府的綜合結(jié)賬。一般地說，縣級財政給鄉(xiāng)級政府