行政調(diào)解制度研究論文

1、行政調(diào)解制度研究論文內(nèi)容摘要：構(gòu)建和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立與完善諸多制度。從靈活、有效地化解社會(huì)矛盾與糾紛的角度考慮，行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要一環(huán)。目前，對(duì)行政調(diào)解制度的忽視，給法治進(jìn)程帶來(lái)諸多隱性的不和諧現(xiàn)象，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。因此，在新的社會(huì)形勢(shì)下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。 關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)行政調(diào)解法治 Abstract：theconstructingoftheharmonioussocietyisasystematicproject.Itdependsonm

2、anyaspects.Administrativeintermediationplaysaveryimportantroleintheharmonioussociety,ifconsideringtheeffectiveandconvenientwayofdealingwiththesocialconflicting.Now,theneglectingoftheadministrativeintermediationgivestheruleoflawalotoflatentunharmonious,suchastheextremenessoftheideasinlitigation,thebu

3、rdenofthecourtindealingwithsomanycases.Sointhenewcircumstance,wemustemphasizeandimprovetheadministrativeintermediation,andletitsfunctionplayanimportantpartinrelaxingthesocialconflictandimprovingthedegreeoftheharmonious. keywords：harmonioussociety；administrativeintermediation；theruleoflaw “構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)

4、”這一科學(xué)命題是在黨的十六屆四中全會(huì)中首次完整提出來(lái)的，它是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。目前社會(huì)各界從不同的角度對(duì)“構(gòu)建和諧社會(huì)”這一時(shí)代主題進(jìn)行著熱烈的討論。在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國(guó)家的背景下，構(gòu)建和諧社會(huì)也給我國(guó)調(diào)解制度的完善帶來(lái)了諸多啟迪。因矛盾無(wú)處不在，沖突在所難免，如何對(duì)已經(jīng)發(fā)生的糾紛進(jìn)行妥善處理？如何化消極因素為積極因素？在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，需要我們進(jìn)行認(rèn)真地思考。行政調(diào)解作為調(diào)解的一種，是指由行政機(jī)關(guān)主持，以國(guó)家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議雙方的說(shuō)服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，以解決有關(guān)爭(zhēng)議的活動(dòng)。它與和諧社會(huì)有著內(nèi)在的契合性。在我

5、國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中，對(duì)行政調(diào)解有一些零散的規(guī)定，但從整體上看，行政調(diào)解制度還存在許多缺陷，難以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，亟待加以重視和完善，以促使其功能與作用的充分發(fā)揮。 一、崇尚調(diào)解和諧社會(huì)中化解矛盾的應(yīng)然理念 “和諧社會(huì)”是人們追求的理想狀態(tài)，有著深厚的文化底蘊(yùn)。和諧理念一直伴隨著人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的始終。中國(guó)傳統(tǒng)文化中就存在以“仁”為本、立“德”為先及“天人和諧”、“人際和諧”、“情理和諧”的全方位的和諧精神。儒家對(duì)“仁”的強(qiáng)調(diào)，對(duì)“禮”的推崇以及“和為貴”的主張，都是為了協(xié)調(diào)、規(guī)范和平衡人際關(guān)系?？鬃又鲝垺岸Y之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也。

6、”1這是強(qiáng)調(diào)以禮為標(biāo)準(zhǔn)的和諧，是一種“貴和須息爭(zhēng)，息爭(zhēng)以護(hù)和”的和諧論。道家與法家也強(qiáng)調(diào)和諧，有人說(shuō)法家與道家殊途而同歸，最后都是要達(dá)到一個(gè)“大家共同生活于和平與和諧之中，而不必訴諸法律之外在約束”的境地。2在西方，同樣有崇尚和諧的理念，如古埃及人觀念中最關(guān)鍵的也是尋求和諧。指導(dǎo)古埃及人社會(huì)生活的手冊(cè)“教渝”3中，充分表達(dá)了和諧理念所蘊(yùn)涵的謹(jǐn)慎、精明、謙虛等等?？傊?，追求和諧乃是人類(lèi)共通的性格。 我國(guó)在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷程中，提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，和諧社會(huì)與法治有著內(nèi)在的聯(lián)系，法治是和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，我國(guó)所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，包含著“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充

7、滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處”六大特征。而這六大特征，無(wú)一不與法治有著密切的聯(lián)系，需要有法治作為其堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的支柱。法治的精神與和諧社會(huì)的理念在很大程度上是吻合的。推進(jìn)法治，要以建構(gòu)和諧的社會(huì)秩序?yàn)閮r(jià)值目標(biāo)，如果推進(jìn)法治，未能增進(jìn)社會(huì)的和諧，反而使整個(gè)社會(huì)的和諧度有所降低，那就表明法治發(fā)生了扭曲，而沒(méi)有得到提升。有學(xué)者提出：“和諧社會(huì)必須以法治為基礎(chǔ)，但法治社會(huì)本身并不等于已經(jīng)建成了和諧社會(huì)，和諧社會(huì)是法治社會(huì)的升華，是法治社會(huì)的更高發(fā)展階段。”4和諧社會(huì)之“和諧”包括很多理念，如人本、安全、誠(chéng)信、穩(wěn)定、正義等等，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種角度都會(huì)有不同的理解與闡釋。但從法治發(fā)展的角

8、度來(lái)看，崇尚調(diào)解是和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。 在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，中國(guó)人固有的和諧觀念表現(xiàn)為”以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等。通過(guò)學(xué)者們的社會(huì)實(shí)證調(diào)查，目前在廣大農(nóng)村，對(duì)于糾紛的解決，在“打官司、干部解決、私了”三個(gè)選擇項(xiàng)中，664人中各有297人（均占44.73%）選擇“干部解決”和“私了”，選擇“打官司”的僅占10.39%.5從社會(huì)最基層的資料顯示出，在依法治國(guó)闊步前行的進(jìn)程中，中國(guó)人仍然不習(xí)慣于直接通過(guò)作為公正象征的法院來(lái)解決糾紛。對(duì)于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對(duì)調(diào)解這種方式的渴求與熱愛(ài)。從和諧的理念來(lái)看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止?fàn)帯敝黝}。如果通過(guò)調(diào)解的方式

9、就能夠使糾紛得到解決，則無(wú)需采用訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保障社會(huì)正義的最后一道屏障?！疤烊撕弦弧薄ⅰ盁o(wú)訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個(gè)立場(chǎng)，即“理想的社會(huì)一定是人民無(wú)爭(zhēng)的社會(huì)；爭(zhēng)論乃是絕對(duì)無(wú)益之事”6但這畢竟是一種理想，事實(shí)上，在人類(lèi)社會(huì)中，沒(méi)有矛盾是絕對(duì)不可能的，但是減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序不會(huì)一勞永逸，一個(gè)良好的秩序不是指沒(méi)有矛盾的秩序，而是一個(gè)有著良好的矛盾解決機(jī)制的秩序。和諧社會(huì)正是這樣的秩序狀態(tài)。作為目標(biāo)來(lái)構(gòu)建的和諧社會(huì)，并不是一種暫時(shí)的狀態(tài)，它是社會(huì)發(fā)展到一定程度后富有活力而有穩(wěn)

10、定持久的社會(huì)模式。和諧社會(huì)之所以能夠長(zhǎng)期持續(xù)地得以維持，是因?yàn)樗哂幸惶捉鉀Q社會(huì)矛盾的固有機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制。這種機(jī)制能夠使社會(huì)長(zhǎng)期處于和諧狀態(tài)，即使發(fā)生了影響和諧的問(wèn)題，它也能夠迅速地加以解決，使社會(huì)歸于和諧。訴訟盡管是解決社會(huì)矛盾的一種機(jī)制，但它只是解決糾紛的最后選擇，而不是最優(yōu)選擇。調(diào)查表明，導(dǎo)致公民一般不選擇訴訟的主要原因在于：其一，打官司首先要繳納一定的訴訟費(fèi)，如果要請(qǐng)律師代理，還要交付一筆費(fèi)用；其二，到司法機(jī)關(guān)去解決糾紛，所需的路費(fèi)、誤工費(fèi)等開(kāi)支，加在一起數(shù)額也不小。其三，訴訟程序繁瑣，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，剛性的判決有時(shí)并不利于徹底解決糾紛等。對(duì)于糾紛的解決，調(diào)解有著訴訟無(wú)法比擬的特殊優(yōu)勢(shì)，從法

11、治的角度觀察，設(shè)立調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對(duì)有關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解，充分體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主、國(guó)家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對(duì)抗性很強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，調(diào)解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無(wú)輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞。可以說(shuō)，崇尚調(diào)解應(yīng)該是和諧社會(huì)中解決糾紛的應(yīng)有理念。具有靈活、高效、便捷、成本低廉等特點(diǎn)的調(diào)解制度，被譽(yù)為是根植于中國(guó)傳統(tǒng)法律文化沃土上的一只奇葩，素有“東方經(jīng)驗(yàn)”之美稱(chēng)。 二、調(diào)解機(jī)制的缺失法治觀念的極端化及其與和諧理念的背離 從歷史和實(shí)證的角度分析，中國(guó)人對(duì)于糾紛的解決有明顯的“

12、厭訴”傾向，更愿意通過(guò)“私了”的方式來(lái)化解糾紛。私了并不是一個(gè)法律概念。一般的法律詞典或法學(xué)教材并沒(méi)有“私了”一詞?，F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典對(duì)“私了”的解釋是“不經(jīng)過(guò)司法手續(xù)而私下了結(jié)”。（與“公了”相對(duì)）。7通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時(shí)，雙方通過(guò)擺事實(shí)、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問(wèn)題。這種方式簡(jiǎn)便、及時(shí)又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國(guó)，在大多數(shù)告到衙門(mén)來(lái)的案件中，縣令都會(huì)反復(fù)敦促原告和被告私了。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國(guó)目前的法律法規(guī)庫(kù)中甚至查不到“私了”一詞?！扒靶┠辏藗兂Ｓ靡恍┊?dāng)事人私

13、下協(xié)商解決糾紛釀苦果的典型事例，來(lái)說(shuō)明遇事不能”私了“，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，即”公了“。這種宣傳的出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的，但多年的實(shí)踐證明，凡事都”公“了，既違背有關(guān)的法律精神，也不符合我國(guó)的國(guó)情?！?調(diào)解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長(zhǎng)處。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當(dāng)事人之間的對(duì)立情緒，當(dāng)事人本著“和為貴”的理念，通過(guò)互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和增進(jìn)社會(huì)關(guān)系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背，“私了”并非與法治不相融，實(shí)行法治并不意味著凡事都要上法庭。但從實(shí)踐中法院受理案件的數(shù)

14、量來(lái)看，幾乎一直處于上升的趨勢(shì)。“從1986年以來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，人民法院審理案件的數(shù)量一直飚升，從前訴訟時(shí)代到訴訟時(shí)代，不僅訴訟解決糾紛的數(shù)量在增長(zhǎng)，訴訟與人民調(diào)解在糾紛解決體系中的結(jié)構(gòu)比例也發(fā)生了很大的變化。1990年，人民調(diào)解糾紛總量為740.92萬(wàn)件，同年民事一審案件數(shù)量為291.6774萬(wàn)件，而1998年，民事一審案件數(shù)量達(dá)到336萬(wàn)件，訴訟案件的數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)于調(diào)解案件的63.80%.強(qiáng)訴訟，弱調(diào)解的糾紛解決體系機(jī)構(gòu)特征已經(jīng)形成?！?以北京市為例，1993年全市法院系統(tǒng)一年審判案件7萬(wàn)件，到2004年已經(jīng)突破30萬(wàn)件。一線法官的年均審判案件由31件增加到167件。而這11年來(lái)，全市法官

15、只增加了99名。人員編制不足、辦公場(chǎng)所不夠和審判案件數(shù)量激增的矛盾凸顯，成為制約司法工作發(fā)展的瓶頸。出現(xiàn)這種狀況的不僅是北京市，全國(guó)各地法院都面臨著類(lèi)似的“訴訟爆炸”的形勢(shì)。10從某種意義上講，這反映了法治機(jī)制運(yùn)行不和諧的一面，不能與社會(huì)現(xiàn)實(shí)完全吻合。按照社會(huì)公眾的意愿，如果各種救濟(jì)渠道都是暢通的，如果調(diào)解制度較為完善，那么公民更愿意采取調(diào)解的方式來(lái)解決糾紛。很多糾紛之所以被訴求于法院這一最后救濟(jì)的途徑，是因?yàn)楣娞幱诰S護(hù)自身利益的無(wú)奈，難于尋求成本更低廉、更為便捷的方式解決糾紛。 在推進(jìn)法治與構(gòu)建和諧社會(huì)這一互動(dòng)共進(jìn)的社會(huì)實(shí)踐中，我們要重視法治，但要防止走向法治的極端化，混淆目的與手段的關(guān)系

16、。訴訟不是萬(wàn)能的，剛性的判決有時(shí)并不利于糾紛的徹底解決，還可能形成雙方當(dāng)事人之間的尖銳對(duì)立。最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)于2004年12月16日在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上講道：“如果不講法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一而一判了之，贏的未必高興，輸?shù)脑箽鉀_天，當(dāng)事人申訴不止，矛盾糾紛仍舊處于沒(méi)有解決的狀態(tài)，甚至可能進(jìn)一步激化。”有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)法治水平低下的一個(gè)重要原因就是“厭訴”觀念的存在。中國(guó)文化中“厭訴”觀念的存在已成為法治進(jìn)程的障礙幾乎成了通說(shuō)。對(duì)此，我們應(yīng)進(jìn)行反思，訴訟確實(shí)對(duì)于法治至關(guān)重要，但是過(guò)分強(qiáng)調(diào)便是極端化的表現(xiàn)。近些年來(lái)，由于過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了訴訟的作用與判決的功能，而忽視了對(duì)于法治建設(shè)同樣具有奠基性

17、功用的調(diào)解制度的構(gòu)建與完善。由此導(dǎo)致了調(diào)解案件的數(shù)量急劇下滑，相對(duì)于明顯處于強(qiáng)勢(shì)地位的訴訟制度而言，調(diào)解制度堪稱(chēng)糾紛解決體系中頗受冷落的“弱勢(shì)制度”?！霸V訟爆炸”的確可能在一定程度上影響審判的質(zhì)量、效率乃至公正，訴訟案件數(shù)量激增不僅使基層法院超負(fù)荷工作而不堪重負(fù)，而且容易在客觀上滋生久審不決、久拖不執(zhí)、積案數(shù)量居高不下等綜合證，進(jìn)而影響法院的司法信用和審判的公信力。 總之，我們要法治，但不要法治極端主義，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)法治的同時(shí)，也要防止陷入法治形式主義的泥團(tuán)。法治極端主義與形式主義會(huì)使調(diào)解的生存空間萎縮。看似各種糾紛都能通過(guò)法院的訴訟救濟(jì)途徑得到解決。但從成本與收益來(lái)看，訴訟卻不是人們?cè)敢馐走x的

18、救濟(jì)方式。農(nóng)村社會(huì)實(shí)證調(diào)查的情況表明，人們更愿意選擇成本低廉，靈活、便捷、高效的調(diào)解方式解決糾紛。訴訟只是解決爭(zhēng)議的一種手段，不能片面地將“訴訟”與法治聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為訴訟越多，法治就越發(fā)達(dá)，這是對(duì)法治的一種誤解。在利益多元化的社會(huì)，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，建構(gòu)多元的、便捷的化解社會(huì)矛盾和糾紛的機(jī)制是現(xiàn)實(shí)而理性的選擇，在堅(jiān)持司法最終原則的基礎(chǔ)上，暢通各種救濟(jì)的渠道，及時(shí)有效地解決各種糾紛，是和諧社會(huì)的內(nèi)在需求，也是推進(jìn)法治的明智之舉。最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)指出：要充分調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，探索和推動(dòng)各種訴訟替代解決方式，進(jìn)一步健全社會(huì)矛盾糾紛的多元處理機(jī)制。 三、和諧社會(huì)中行政調(diào)解的功用 調(diào)解是和諧社會(huì)中不

19、可或缺的一道音符，行政調(diào)解是整個(gè)調(diào)解中的一個(gè)重要組成部分，其在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期煥發(fā)出新的生機(jī)與活力，發(fā)揮著不可低估的作用。 1.行政調(diào)解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會(huì)成本。現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)人們出現(xiàn)糾紛時(shí)，首選的途徑并非法院訴訟的方式。經(jīng)過(guò)學(xué)者們的實(shí)證考察，“從問(wèn)卷和訪談中可以看出，當(dāng)前農(nóng)民在解決糾紛上倚重干部?！苯y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)農(nóng)村農(nóng)民和本村人發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，首先想到找鄉(xiāng)村干部的占89.46%；想到法庭、法律事務(wù)所的占5.72%；想到親朋好友的占4.07%.11這反映了政府在農(nóng)民等法律主體之中的威信。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下特點(diǎn)：（1）解決糾紛的主持者

20、是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，具有極大的權(quán)威性，易于使糾紛各方信服；（2）糾紛的解決過(guò)程既有嚴(yán)肅性又有自律性，行政調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴(yán)格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對(duì)平和的互諒互讓精神；（3）糾紛的解決既有國(guó)家的強(qiáng)制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)多樣化和復(fù)雜化的社會(huì)糾紛，需要發(fā)揮行政調(diào)解機(jī)制的作用，降低解決糾紛的社會(huì)成本。 2.行政調(diào)解有利于維護(hù)當(dāng)事人之間關(guān)系的穩(wěn)定，增進(jìn)社會(huì)和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度已經(jīng)越來(lái)越完善，但現(xiàn)實(shí)中訴訟往往是爭(zhēng)議雙方矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進(jìn)以及可

21、能出現(xiàn)的強(qiáng)制執(zhí)行，將可能導(dǎo)致雙方矛盾的尖銳化和關(guān)系的徹底破裂。在調(diào)解中，沒(méi)有原告和被告，只有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，且雙方是在調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，被申請(qǐng)的一方既不會(huì)感到丟面子，也不會(huì)感到屈辱和憤怒。12在中國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)，人們往往生活在費(fèi)孝通先生筆下的熟人社會(huì)之中。當(dāng)某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時(shí)，隨之而來(lái)的，可能是街頭巷尾的斥責(zé)和抨擊所構(gòu)成的對(duì)他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對(duì)他的或明或暗的敵視。可見(jiàn)，熟人社會(huì)中選擇訴訟就可能陷入兩難絕境：一方面，熟人關(guān)系一旦失去，幾乎無(wú)挽回的可能，這使選擇訴訟的當(dāng)事人無(wú)法在原來(lái)的熟人圈子里更好地生活；而另一方面，新的熟人關(guān)系又很難有建立的

22、可能，這種結(jié)局不是人們希望看到的。因此，在熟人社會(huì)中提起訴訟所付出的代價(jià)對(duì)于一般人來(lái)說(shuō)是難以承受的。13而完善的調(diào)解制度有利于擺脫這種困境。 3.行政調(diào)解與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點(diǎn)，更容易為公民所接受。法院的訴訟途徑固然可以解決糾紛，維護(hù)正義，但這往往要公民付出較高的成本。盡管各國(guó)關(guān)于訴訟收費(fèi)制度各不相同，但是收取一定的訴訟費(fèi)用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師代理費(fèi)、訴訟費(fèi)過(guò)于高昂，致使普通百姓一般難以也不愿接受這種解決糾紛的方式。而行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，不收取費(fèi)用，因此，當(dāng)事人在選擇行政調(diào)解途徑時(shí)的總體花費(fèi)與訴訟相比要低廉得多。從成本與收益上考慮，當(dāng)事人自然更愿意選擇成本低廉的行

23、政調(diào)解方式解決糾紛。 4.行政調(diào)解具有開(kāi)放性，有利于糾紛的徹底解決，有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)。訴訟一般只對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求作出判決，而不能解決訴訟請(qǐng)求以外的事項(xiàng)，因此，其具有一定的封閉性。由于行政調(diào)解實(shí)行自愿原則，在調(diào)解過(guò)程中可以一并解決與爭(zhēng)議有關(guān)的各種問(wèn)題，從而在整體上具有開(kāi)放性?！八^通過(guò)訴訟達(dá)到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性解決。這里所說(shuō)的解決并不一定意味著糾紛在社會(huì)和心理的意義上也得到了真正解決。由于敗訴的當(dāng)事者不滿(mǎn)判決是一般現(xiàn)象，表面上像是解決了的糾紛又有可能在其他方面表現(xiàn)出來(lái)”。14調(diào)解是當(dāng)事人在平等、自愿的基礎(chǔ)上互諒互讓解決糾紛，具有糾紛解決徹底性的優(yōu)點(diǎn)。這可以從實(shí)

24、踐中得到印證，“據(jù)調(diào)查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類(lèi)糾紛413起,其中村委會(huì)調(diào)處317起，成功率98%；管區(qū)司法站調(diào)處29起，成功率98.5%；鎮(zhèn)司法調(diào)解中心調(diào)處重大疑難糾紛67起，調(diào)處率98%，只有兩起糾紛由當(dāng)事人訴至法院?？辞f鎮(zhèn)2002年共調(diào)處各類(lèi)矛盾糾紛107起，其中重大糾紛9起，三級(jí)聯(lián)動(dòng)（鎮(zhèn)、管區(qū)、村的聯(lián)合行動(dòng)調(diào)處53起，避免了3起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生?；旧献龅搅诵∈虏怀龃?，大事不出鎮(zhèn).”15這表明調(diào)解對(duì)于緩解社會(huì)（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層）各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的方式，得到眾多國(guó)家的學(xué)習(xí)與借鑒。美國(guó)最高法院前任首席大法官WarrenBarger對(duì)中國(guó)的調(diào)解機(jī)制大

25、加贊許，并且倡議西方國(guó)家在這方面應(yīng)向中國(guó)學(xué)習(xí)。 5.行政調(diào)解有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)。在精神層面上，行政調(diào)解體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念，政府有責(zé)任為社會(huì)公眾提供服務(wù)，幫助當(dāng)事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國(guó)目前正在推行的建設(shè)法治政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相吻合。同時(shí)，行政調(diào)解也有利于打破行政機(jī)關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的服從式管理模式，其弱化了“管理”，強(qiáng)化了協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出來(lái)的是政府的服務(wù)精神。這有利于促進(jìn)公眾對(duì)政府的認(rèn)同，增強(qiáng)政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調(diào)解有利公民法律意識(shí)的提高。在行政調(diào)解的過(guò)程中，當(dāng)事人在法律規(guī)定的范

26、圍內(nèi)做自己的主人，自主、自愿地處分其權(quán)利，不必聽(tīng)命于行政機(jī)關(guān)，公民在政府面前這種充分的意識(shí)自治的展示，無(wú)疑有助于增強(qiáng)其權(quán)利意識(shí)，促使其養(yǎng)成熱愛(ài)法治、崇尚法治的理念。 四、行政調(diào)解制度的完善 從我國(guó)目前的情況來(lái)看，設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動(dòng)行政、自然資源行政、環(huán)境保護(hù)行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計(jì)量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。但是各種法律規(guī)范對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)設(shè)想： 1.在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一

27、的法律依據(jù)。目前我國(guó)行政調(diào)解制度并沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對(duì)于行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導(dǎo)致我國(guó)的行政調(diào)解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國(guó)，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強(qiáng)行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。2002年，我國(guó)就有許祖雄等33名人大代表向全國(guó)人大提出了關(guān)于制定“行政調(diào)解法”的議案。制定“行政調(diào)解法”，對(duì)行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等規(guī)定下來(lái)，這有利于緩解法院和各級(jí)政府信訪部門(mén)的工作壓力，可以彌補(bǔ)國(guó)家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運(yùn)行。 2.確立行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解應(yīng)該遵循以下原則：（1）合法

28、原則。行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。（2）自愿原則。其內(nèi)容包括：一是當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解自愿；二是當(dāng)事人是否達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成何種協(xié)議自愿；三是行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解程序中不能介入任何強(qiáng)權(quán)的因素，必須完全尊重當(dāng)事人的意識(shí)自治，為當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設(shè)立行政調(diào)解的一個(gè)重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點(diǎn)。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等“和稀泥”現(xiàn)象的產(chǎn)生。 3.明確行政調(diào)解的范圍。行政調(diào)解的范圍應(yīng)該具有廣泛性，包括與人身、財(cái)產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償

29、與補(bǔ)償糾紛、非強(qiáng)制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過(guò)調(diào)解的方式有效地得到解決。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來(lái)，調(diào)解解決爭(zhēng)議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，租佃關(guān)系的民事?tīng)?zhēng)議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。16當(dāng)然，行政調(diào)解也不是萬(wàn)能的，行政調(diào)解的范圍也不是無(wú)限的，對(duì)于法律有專(zhuān)門(mén)規(guī)定的某些刑事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議等，則不應(yīng)納入行政調(diào)解的范圍，而應(yīng)當(dāng)按照專(zhuān)門(mén)的法律程序解決。 4.設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。雖然人們?cè)谟龅郊m紛時(shí)，眾多情形下會(huì)優(yōu)先考慮請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)的解決。但由于糾紛

30、類(lèi)別的不同，人們所訴求的行政機(jī)關(guān)也千差萬(wàn)別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門(mén)，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門(mén)等等。構(gòu)建一種制度必須要具有社會(huì)基礎(chǔ)，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實(shí)。因此，筆者主張?jiān)谛姓到y(tǒng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員必須具有專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)或較為豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，這樣有利于提高行政調(diào)解運(yùn)作的效率，推進(jìn)行政調(diào)解向?qū)ｉT(mén)化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置和案件管轄上，應(yīng)堅(jiān)持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。 5.規(guī)范行政調(diào)解的運(yùn)作程序。調(diào)解具有靈活性的特點(diǎn)，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒(méi)有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正

31、當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難于達(dá)到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果，并可能出現(xiàn)有學(xué)者所說(shuō)的“合意的貧困化”現(xiàn)象。17對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定，一般認(rèn)為主要包括以下幾方面：一是當(dāng)事人的申請(qǐng)；二是受理；三是當(dāng)面協(xié)商；四是達(dá)成協(xié)議；五是制作調(diào)解協(xié)議書(shū)。筆者認(rèn)為，除了上述程序外，還應(yīng)引入行政告知程序和聽(tīng)證程序。所謂行政告知，是指當(dāng)糾紛當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)訴請(qǐng)行政調(diào)解時(shí)，該行政機(jī)關(guān)必須向糾紛主體說(shuō)明行政調(diào)解必須注意的事項(xiàng)和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過(guò)行政告知，使相對(duì)人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地行使自己的權(quán)利，從而有效地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。聽(tīng)證程序是指行政機(jī)關(guān)在制作調(diào)解協(xié)議之前，聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，據(jù)此對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服、勸告以引導(dǎo)其達(dá)成調(diào)解協(xié)議的一種程序。聽(tīng)證程序的目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就爭(zhēng)議的事實(shí)表明意見(jiàn)的機(jī)