我國農(nóng)村金融體制的缺陷與矯正思路

1、我國農(nóng)村金融體制的缺陷與矯正思路摘 要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國農(nóng)村金融服務(wù)的 有效供給不是隨之增長反而趨于相對(duì)萎縮的態(tài)勢(shì)，說明我國 現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系還很不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。從制 度層面分析，強(qiáng)制性金融制度變遷與單純的機(jī)構(gòu)擴(kuò)張是其與 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)的主要原因，金融改革深化路徑應(yīng)當(dāng)是 功能優(yōu)先與協(xié)同發(fā)展。關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村金融；體系；制度；缺陷；矯正中圖分類號(hào)： F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1006-3544 （2014）02-0003-04農(nóng)村金融問題是“三農(nóng)”問題中各種矛盾匯聚的焦點(diǎn)之 一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題、規(guī)?；?jīng)營問題、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新 問題、土地有序流轉(zhuǎn)問題、農(nóng)民增

2、收問題、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移 問題等，都與農(nóng)村金融體制息息相關(guān)。提高農(nóng)村金融體制與 “三農(nóng)”發(fā)展的兼容性和協(xié)調(diào)性是解決“三農(nóng)”問題的客觀 要求。一、現(xiàn)有農(nóng)村金融體制缺陷及成因（一）體制缺陷1. 農(nóng)村金融體制與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體 制改革， 在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期， 原來“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的結(jié)構(gòu)形式迅速蛻變?yōu)橐患乙粦舻纳a(chǎn)經(jīng)營單位 的模式，這一模式非常類似于在我國延續(xù)了數(shù)千年的小農(nóng)經(jīng) 濟(jì)格局。這一格局， 與當(dāng)前以商業(yè)性為主的農(nóng)村金融體系 （包 括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄銀 行以及隨后誕生的村鎮(zhèn)銀行）無法匹配。由于弱質(zhì)的農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)與追逐利潤的商業(yè)金融之間不易

3、調(diào)和的矛盾，農(nóng)村金融體 系從農(nóng)村吸收的存款并沒有全部轉(zhuǎn)化為支持“三農(nóng)” 的貸款，相當(dāng)一部分流向了比較利益更高的城市地區(qū)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2. 農(nóng)村金融體系的功能與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不匹配。 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這家惟一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，其服務(wù)對(duì)象 主要是農(nóng)產(chǎn)品購銷調(diào)存的流通企業(yè)，遠(yuǎn)不能涵蓋“三農(nóng)”金 融需求的全部，故很多農(nóng)戶對(duì)于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一稱謂 是相當(dāng)陌生的。 中國農(nóng)業(yè)銀行走上商業(yè)化發(fā)展道路之后， 其 運(yùn)作機(jī)制更是遠(yuǎn)離了 “三農(nóng)”的需求（史彥龍， 龐如超，2012） 1 。雖然國務(wù)院在批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)銀行上市之前要求其要保留 “三 農(nóng)”事業(yè)部，并承諾上市之后不能“脫農(nóng)” ，但“三農(nóng)” 事 業(yè)部能否從其商業(yè)

4、性盈利以及國家財(cái)政有限的支持當(dāng)中獲 得足夠補(bǔ)貼，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，依然存疑。 農(nóng)村信 用社目前所從事的業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)是與“三農(nóng)”最為接近的，但信 用社體制歷經(jīng)多次改革也是沿襲著商業(yè)銀行的套路行進(jìn)的， 故與正在變革的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制也顯示出很多不匹配之處（郭 紅東等，2009）2。20122013年期間，筆者在河南省進(jìn) 行了一次金融支持農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾 乎所有的信用社都不能對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社直接發(fā)放貸款，而 只能對(duì)專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人（自然人）發(fā)放貸款，然后再由該 自然人充當(dāng)“二傳手” ，將所獲的貸款分成更小的份額， 轉(zhuǎn) 給有金融需求的合作社社員使用。信用社之所以必須這樣 做，理由是現(xiàn)有

5、農(nóng)民專業(yè)合作社多為松散型組織， 不符合“承 貸主體”的要求，這一現(xiàn)狀對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施數(shù)年中華人民 共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法近乎是一種嘲弄。 （二）體制缺陷的成因 當(dāng)前的農(nóng)村金融體制之所以呈現(xiàn)出上述不適應(yīng)不匹配 的格局，從制度層面分析，與我國農(nóng)村金融制度重構(gòu)整體安 排取向有內(nèi)在聯(lián)系。第一，政府主導(dǎo)強(qiáng)制性變遷的金融體制與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制 的變遷不協(xié)調(diào)。與自然演進(jìn)的制度變遷相比較，政府主導(dǎo)的 強(qiáng)制性制度變遷有其巨大優(yōu)勢(shì)，可在較短的時(shí)間完成改革的 程序，可節(jié)省時(shí)間成本（徐軍輝， 2013） 3 。例如，農(nóng)業(yè) 銀行與其他三家國有專業(yè)銀行走上商業(yè)化改革的道路之后， 為了彌補(bǔ)農(nóng)村金融領(lǐng)域服務(wù)主體缺失的空檔， 199

6、6 年政府在 很短的時(shí)間內(nèi)讓信用社與農(nóng)業(yè)銀行強(qiáng)制脫鉤，將信用社推上 “農(nóng)村金融服務(wù)主力軍”的位置?？陀^上講，這一制度安排 確實(shí)彌補(bǔ)了特定歷史時(shí)期農(nóng)村金融服務(wù)主體缺位的問題，信 用社在農(nóng)村金融服務(wù)供給過程中“挑大梁”也的確為農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)發(fā)展特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但這一制度 安排不是市場(chǎng)自然演進(jìn)的結(jié)果，而是行政命令的結(jié)果。脫鉤 后的信用社與內(nèi)生于農(nóng)民群體當(dāng)中真正意義上的“合作社” 并非同一概念，其“三性” （組織上的群眾性、經(jīng)營上的靈 活性、管理上的民主性） 并沒有得到真正體現(xiàn)。 特別是在 1998 年政府部門取締“三會(huì)一部” （即農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村救 災(zāi)扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)、民營企業(yè)資金

7、互助會(huì)、供銷社社員股金 服務(wù)部）之后，脫鉤后的信用社在農(nóng)村金融市場(chǎng)當(dāng)中又占據(jù) 了近乎壟斷地位，與原來農(nóng)業(yè)銀行一統(tǒng)天下的格局并無二 致，這與變革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式的多元化、結(jié)構(gòu)層次的多樣化 又是相悖的。第二，單純機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的路徑選擇缺乏創(chuàng)新和準(zhǔn)確定位。 如前所述，目前單從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量來看，盡管還比不上 城市當(dāng)中人均擁有金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的水平，但與改革開放之初 相比，的確有了很大的改觀。無論是信用社的改制、郵儲(chǔ)銀 行的設(shè)立還是小額信貸公司試點(diǎn)以及隨后村鎮(zhèn)銀行的推廣， 都走的是機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷擴(kuò)張的路子。 毫無疑問， 機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張， 有助于改善農(nóng)村金融服務(wù)短缺狀況的。但機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的背后， 如沒有準(zhǔn)確功能定位的匹配

8、，其擴(kuò)張的取向就會(huì)“跑偏” 。 例如信用社改革的過程中，監(jiān)管部門對(duì)于其新開設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的管 制是相對(duì)寬松的，但新增網(wǎng)點(diǎn)之后沒有相應(yīng)金融創(chuàng)新產(chǎn)品和 服務(wù)的跟進(jìn)，增開的網(wǎng)點(diǎn)就失去了增加有效金融供給的現(xiàn)實(shí) 意義。郵儲(chǔ)銀行設(shè)立后也存在同樣的問題， 因?yàn)猷]政儲(chǔ)蓄 銀行的前身是郵政機(jī)構(gòu)， 而我國郵政機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)遍布全國 各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 其數(shù)量甚至超出任何一家大型國有商業(yè)銀行， 但新設(shè)立的郵政儲(chǔ)蓄銀行由于缺乏針對(duì)“三農(nóng)”服務(wù)的準(zhǔn)確 定位，也陷入機(jī)構(gòu)單純擴(kuò)張而功能沒能創(chuàng)新的窠臼。第三， 外生制度的移植嫁接缺乏與農(nóng)村內(nèi)部創(chuàng)新機(jī)制 的有機(jī)結(jié)合。改革以來，我國農(nóng)村金融體制歷經(jīng)數(shù)次重大的 調(diào)整，但每次調(diào)整，都是將一種既有外部金融

9、制度移植嫁接 到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)肌體之上。 以農(nóng)信社的體制改革為例，將農(nóng)信 社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤， 形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的金融組織體系， 表 面上是將原國有金融體制內(nèi)的一個(gè)組成部分“降格”為集體 金融組織，試圖拉近其與農(nóng)村集體所有制生產(chǎn)組織的關(guān)系， 形成二者相互伴生、相互支撐的效應(yīng)。但事實(shí)上，由于改革 的整體設(shè)計(jì)與布局等多方面的限制， 農(nóng)信社始終沒能擺脫 官辦色彩， 在某些地方甚至還被強(qiáng)化。在現(xiàn)有農(nóng)信社制度 安排中，為了強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的管理與控制， 同 時(shí)也為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢， 各省都由政府強(qiáng)令安排基 層信用社出資構(gòu)建一個(gè)省級(jí)聯(lián)社，來對(duì)基層信用社行使管理 權(quán)。這種扭曲的制度安排， 無論相對(duì)于合作屬

10、性的經(jīng)濟(jì)組 織，還是相對(duì)于規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)（股份有限責(zé)任公司）的治 理結(jié)構(gòu)而言，都是有悖于法理的（孫陽昭，穆爭(zhēng)社，2013） 4 。這必然導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)村金融組織體系在運(yùn)作過程中出現(xiàn)諸多的矛盾。村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立也存在同樣的問題，在我國這類銀行之所以取名為“村鎮(zhèn)銀行”，初衷就是為使這類金 融機(jī)構(gòu)與“三農(nóng)”有一個(gè)良好的契合，但根據(jù)村鎮(zhèn)銀行管 理暫行規(guī)定，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機(jī) 構(gòu)。如此，新設(shè)村鎮(zhèn)銀行，雖然身在鄉(xiāng)村，但其治理結(jié)構(gòu)、 管理模式都無法擺脫在原體制軌道上運(yùn)行的發(fā)起人銀行對(duì) 它的影響與控制， 故村鎮(zhèn)銀行從其誕生之日開始，與“三 農(nóng)”天然的親和力就受到了干擾。二、改革深化路徑與對(duì)策探討

11、改革開放以來，我國農(nóng)村金融體制歷經(jīng)多次重大變革。 但時(shí)至今日，我國農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)顩r并未達(dá)到與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā) 展相匹配的地步。 其突出的表現(xiàn)就是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)的供給不是隨之增長反而趨于相對(duì)萎 縮的態(tài)勢(shì)，一直企待的城市金融對(duì)農(nóng)村的反哺一直沒有來 臨。這一現(xiàn)象引起了理論界與實(shí)務(wù)界的深刻反思。結(jié)合前 面分析，追溯改革開放以來我國農(nóng)村金融體制的歷次變遷與 改革，基本上都是走一條“外生供給”的路子。誠然，當(dāng) 制度層面的上層建筑不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求時(shí)，必 須革除原有制度的藩籬，以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，因此每 次改革都是必需的，也是及時(shí)的。然而進(jìn)一步分析之后會(huì) 發(fā)現(xiàn)，每經(jīng)歷一次外生制

12、度供給的變遷，其農(nóng)村肌體內(nèi)部的 創(chuàng)新機(jī)制都沒有得到很好的激勵(lì)，“金融壓抑”依然如故， 這不能不說是導(dǎo)致目前我國農(nóng)村金融服務(wù)供給嚴(yán)重短缺的 一個(gè)重要原因。如此，給我們提出了一個(gè)值得深思的問題， 外生制度的供給如果無法與內(nèi)生創(chuàng)新因素相結(jié)合、相促進(jìn)， 每一輪耗費(fèi)巨大成本的改革都難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)。為此， 提出以下對(duì)策思路：（一）功能優(yōu)先 農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一個(gè)子系統(tǒng)，歸根結(jié)底，農(nóng)村金 融體系是要服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?；诮鹑诠δ苡^ 5 ， 改革的基本思路不應(yīng)是單獨(dú)追求金融機(jī)構(gòu)的多樣性與多變 性，而是金融體系功能的相對(duì)穩(wěn)定性。因此，農(nóng)村金融體系 的改革也應(yīng)當(dāng)圍繞穩(wěn)定服務(wù)于“三農(nóng)”這一核心功能來設(shè)計(jì)

13、改革整體方案，而不是單純立足于機(jī)構(gòu)的增減來調(diào)節(jié)農(nóng)村金 融服務(wù)的供需。應(yīng)據(jù)此對(duì)前一階段的農(nóng)村金融體制改革進(jìn)行 反思，凡圍繞服務(wù)“三農(nóng)”這一核心功能的，予以保留，繼 續(xù)推進(jìn)，凡偏離服務(wù)“三農(nóng)”這一核心功能的加以調(diào)整。從 整體上應(yīng)當(dāng)遵循 “結(jié)構(gòu)功能行為績(jī)效” 的改革范式。例如 2004 年以來，隨著國家糧食流通體制的改革，原 來國有糧食收購企業(yè)在市場(chǎng)逐漸失去了壟斷地位，中國農(nóng)業(yè) 發(fā)展銀行也漸漸失去原來的業(yè)務(wù)對(duì)象。在國家開發(fā)銀行與進(jìn) 出口銀行向商業(yè)性開發(fā)銀行轉(zhuǎn)制影響下，農(nóng)發(fā)行也醞釀向商 業(yè)性開發(fā)銀行轉(zhuǎn)軌。這一思路值得商榷。在我國農(nóng)村政策性 金融供給嚴(yán)重不足的情況下，將惟一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu) 商業(yè)化，

14、必然會(huì)在農(nóng)村金融體制內(nèi)加劇政策性金融供求失衡 的局面。而通過新設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)增加供給又將耗費(fèi)更 多的人力財(cái)力物力，增加更多的時(shí)間成本。故立足于增加政 策性金融服務(wù)供給來設(shè)計(jì)農(nóng)發(fā)行的改革出路才是符合農(nóng)村 金融體系功能要求的選擇。農(nóng)信社下一步的改革也當(dāng)遵循功能優(yōu)先的基本思路。我國農(nóng)信社在與中國農(nóng)業(yè)銀行分離之后， 其體制歷經(jīng)多輪 變遷，成功之處在于定位于“三農(nóng)服務(wù)的主力軍”，而存在癥結(jié)則是過多從機(jī)構(gòu)角度考慮其分分合合，以致農(nóng)信社長期以來處于一種“帶病運(yùn)行”的狀態(tài)。事實(shí)上，農(nóng)信社是 否應(yīng)轉(zhuǎn)化為股份合作銀行，何時(shí)何地在原農(nóng)信社基礎(chǔ)上改設(shè)為農(nóng)村商業(yè)銀行，省級(jí)聯(lián)社的模式是否過渡為省級(jí)農(nóng)商行等問題都是機(jī)構(gòu)

15、層面的變化。農(nóng)信社應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞服務(wù)“三農(nóng)”，服務(wù)農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)，順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展設(shè)計(jì)布局，這才是問題的關(guān)鍵， 至于機(jī)構(gòu)形式的未來發(fā)展取向，應(yīng)當(dāng)是接受市場(chǎng)檢驗(yàn)之后水到渠成的結(jié)局，而應(yīng)不是人為搭 建。（二）協(xié)同發(fā)展這里的協(xié)同發(fā)展，既包含城鄉(xiāng)金融體系的協(xié)同發(fā)展，也包含農(nóng)村金融體系內(nèi)部各個(gè)有機(jī)組成部分的協(xié)同發(fā)展，還包含外部制度供給與農(nóng)村內(nèi)生金融市場(chǎng)、金融活動(dòng)及其組織體系發(fā)育的協(xié)同發(fā)展。改革開放以來，由于我國整體上的經(jīng)濟(jì)體制改革采取先易后難的一種漸進(jìn)式模式，這一模式影響到金融領(lǐng)域改革布局，體現(xiàn)為非均衡策略：亦即在 金融改革過程中，優(yōu)先考慮城市金融體系，而后考慮農(nóng)村金 融體系；優(yōu)先考慮國有金融體系， 而后

16、考慮非國有金融體系； 優(yōu)先考慮體制內(nèi)金融，而后考慮體制外金融。之所以采取這種思路，是為了最大限度的維護(hù)金融的穩(wěn)定，同時(shí)也是順應(yīng)加入世貿(mào)組織以后金融國際化的要求。但隨著非均衡改革的“紅利收益”逐漸消退，金融領(lǐng)域各項(xiàng)改革的協(xié)同推 進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展將成為必然選擇。在改革開放的初期，農(nóng)村金融改革的延后，是在為城市 金融改革做鋪墊，承擔(dān)城市金融改革帶來的成本，而在今天，城市金融發(fā)展水平已經(jīng)遠(yuǎn)超過農(nóng)村金融發(fā)展水平的情況 下，已經(jīng)沒有任何理由倚重城市金融改革，輕視農(nóng)村金融 改革。為此，從宏觀層面，國家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村金融改革的 投入力度， 這里的投入，不僅僅是指資金與財(cái)力物力的投 入，更為重要的是農(nóng)村金融改革應(yīng)當(dāng)

17、獲得與城市金融改革等 同的政策供給。 在上海的自貿(mào)區(qū)可以進(jìn)行資本項(xiàng)目下的貨 幣自由兌換，類似的有助于農(nóng)村金融發(fā)展的政策也應(yīng)賦予各 類“農(nóng)村金融改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”。在農(nóng)村金融體系內(nèi)部， 過去一段時(shí)間內(nèi)重心是放在了 信用社的改革上，隨著農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)多元化格局的逐漸形 成，其他相關(guān)領(lǐng)域的改革也應(yīng)當(dāng)平行推進(jìn)，與信用社的改革相互支撐，相互協(xié)同，這樣才能解決一個(gè)時(shí)期以來信用社承擔(dān)絕大部分支農(nóng)責(zé)任而“不堪重負(fù)”困境，才能為信用 社今后的良性發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境。這里，特別值得指出的 是我們?cè)谥匾暋肮俎k”金融體系（目前的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā) 展銀行、信用合作社都是政府主辦的）的同時(shí)，要重視民營 金融體系的發(fā)育。真正民辦的

18、農(nóng)村金融體系是根植于 “三農(nóng)” 內(nèi)部、產(chǎn)生發(fā)育與“三農(nóng)”之中的，在產(chǎn)生之初，需要對(duì)這 類金融因素給予更多的關(guān)照與呵護(hù)，這樣才能讓外生制度供給的變遷與農(nóng)村肌體內(nèi)部的創(chuàng)新機(jī)制有機(jī)結(jié)合，最后達(dá)到 消除農(nóng)村金融壓抑的效果。（三）適度引領(lǐng)這里說的適度引領(lǐng)不是指金融片面超前發(fā)展而脫離農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求，因?yàn)榻鹑诎l(fā)展水平歸根到底是要受到經(jīng)濟(jì) 發(fā)展水平制約的。而是說農(nóng)村金融的發(fā)展要為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 的升級(jí)服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型鋪平道路，而不能成為 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸與羈絆。目前，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正 面臨由一家一戶分散的小規(guī)模生產(chǎn)方式朝著集約化、規(guī)模 化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)移關(guān)口，這一階段所需要的金融支 持力度是最大的。而在過去一段時(shí)間，由于農(nóng)村金融改革的 滯后，在很大程度制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn) 型。因此，今后要加速農(nóng)村金融改革步伐，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展 鋪平道路，這就是適度引領(lǐng)的真正含義。考慮到農(nóng)村土地制度改革、 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織體系的改革，農(nóng)業(yè)生