不斷開拓創(chuàng)新,提升基層監(jiān)管水平(講義)

1、不斷開拓創(chuàng)新 提升基層監(jiān)管水【摘要】改革開放以來，特別是實行社會主義市場經(jīng)濟體 制以來，工商行政管理機關(guān)在市場的迅速變化和發(fā)展過程 中，不斷面臨著新的任務(wù)和新的挑戰(zhàn)。工商行政管理機關(guān)監(jiān) 管市場的視野和范圍不斷擴大、監(jiān)管市場的復(fù)雜程度和工作 難度不斷提高。針對目前基層監(jiān)管面臨的現(xiàn)狀，國家總局提 出推進監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管方式、監(jiān)管方法和監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變， 為工商行政管理適應(yīng)新形勢、完成新任務(wù)、發(fā)揮新作用提供 了創(chuàng)新路徑。同時也迫切要求工商行政管理機關(guān)大力提高隊 伍自身素質(zhì)，不斷更新監(jiān)管理念，積極創(chuàng)新監(jiān)管體制機制和 方式方法，加快現(xiàn)代化監(jiān)管技術(shù)手段的應(yīng)用，使市場監(jiān)管執(zhí)法工作真正跟上時代的步伐、適應(yīng)形勢的需

2、要?！娟P(guān)鍵詞】監(jiān)管理念 監(jiān)管機制監(jiān)管方式監(jiān)管手段創(chuàng)新基層監(jiān)管水平市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展對加快工商行政管理改革創(chuàng)新不斷提出新的要求。改革開放以來，特別是實行社會主義市場 經(jīng)濟體制以來，工商行政管理機關(guān)在市場的迅速變化和發(fā)展 過程中，不斷面臨著新的任務(wù)和新的挑戰(zhàn)。工商行政管理機 關(guān)監(jiān)管市場的視野和范圍不斷擴大、監(jiān)管市場的復(fù)雜程度和 工作難度不斷提高，這就迫切要求工商行政管理機關(guān)大力提 高隊伍自身素質(zhì)，不斷更新監(jiān)管理念，積極創(chuàng)新監(jiān)管體制機 制和方式方法，加快現(xiàn)代化監(jiān)管技術(shù)手段的應(yīng)用，使市場監(jiān) 管執(zhí)法工作真正跟上時代的步伐、適應(yīng)形勢的需要。、創(chuàng)新監(jiān)管理念建設(shè)“服務(wù)型、監(jiān)管型、法治型”工商，首先要在思想觀念

3、上適應(yīng)三型工商的要求，按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求， 工商行政管理工作在七個方面應(yīng)該樹立全新的理念。）、“服務(wù)行政”理念服務(wù)行政的主旨在于為人民服務(wù)、為社會服務(wù)。張康之教授認(rèn)為，“把服務(wù)作為一種基本理念和價值追求，政府定 位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，這樣的行政被稱為服務(wù)行政?！狈?wù)行政理念有兩層含義，一是從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。任何一個國家，政府是提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的機構(gòu)。工商行政管理過去是管制型，現(xiàn)在在管理中要按照中央提出建設(shè)服務(wù)型政府要求，在思想觀念上順應(yīng)服務(wù)型政府的要 求，逐步向服務(wù)型觀念轉(zhuǎn)變；二是以客戶為中心，以管理對象為中心。這個提法是指

4、在工作中遇到問題以誰為中心，以誰為主。服務(wù)行政本質(zhì)上是社會本位、公民本位，“政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此作為政府 職能定位的依據(jù)”。但是在實際工作中，我們出臺的舉措和 政策往往考慮是我們自己方便，而不是為客戶提供方便。最 近有兩篇報道，一是北京司法部門關(guān)于外地律師進京的管 理，另一個是北京大興區(qū)對外籍人員管理實行封閉村。這兩 個例子中政策的出臺都是為了方便管理者自己，這就不符合 服務(wù)行政所倡導(dǎo)的“以客戶為中心，方便客戶”的核心理念。服務(wù)行政理念中另一個討論比較多的是國民的方便權(quán)和政 府的方便權(quán)，應(yīng)該把方便權(quán)給誰，誰有權(quán)決定這個方便權(quán)。在我們建立服務(wù)型工商時，應(yīng)該從客戶角度

5、來看，把方便權(quán) 給客戶，為他們提供高效便民的服務(wù)。比如企業(yè)年檢后辦理 變更登記，執(zhí)照上應(yīng)該還有年檢的章和貼花。但是由于我們 內(nèi)部處室設(shè)置的問題，登記和監(jiān)管是分開的，登記部門不管年檢，就要求企業(yè)變更完了之后再到年檢的地方補章和貼花，這就不是從國民方便權(quán)的角度來考慮問題。食品安全法頒布以后，從縣一級的工商行政管理部門來講，作為衛(wèi) 生許可證和營業(yè)執(zhí)照的同一登記機關(guān)（同一工商局） 在內(nèi)部環(huán)節(jié)上有登記、消保等不同的職責(zé)分工，但不能變成 兩個部門對外，審批的程序應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部走完。應(yīng)該做到讓申 請人通過一張表格、一次申請，最終在一個窗口就能領(lǐng)到營 業(yè)執(zhí)照。這就要求我們考慮在出臺各種措施、處理各種事情時的出發(fā)點

6、是我們的企業(yè)和服務(wù)對象還是我們自己，這是建設(shè)服 務(wù)型工商和服務(wù)型政府非常重要的方面。如果我們采取的措 施是政府決定政府自己的方便權(quán)，而沒有考慮到服務(wù)對象的 方便權(quán)，就是本末倒置。所以服務(wù)行政和服務(wù)政府的理念， 落實在具體工作上，就必須真正做到在工作上體現(xiàn)以客戶為 中心，以管理對象或服務(wù)對象為中心，我們采取的措施和方 法才能真正取得便民高效的作用。（二）、“依法行政”理念依法行政是指行政機關(guān)自身的設(shè)立、運行都必須依據(jù)法律的規(guī)定并遵守相應(yīng)程序，一切行政行為都要接受法律的監(jiān) 督，違法行政應(yīng)承擔(dān)法定責(zé)任。依法行政主要有以下幾項原 則:1、法律優(yōu)先與法律保留原則 法律優(yōu)先，又稱法律優(yōu)越或法律優(yōu)位，是指行

7、政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。法律優(yōu)先 具有以下含義：第一，在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他 法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，都不得與法 律相抵觸，凡有抵觸都以法律為準(zhǔn)。凡是上一位階的法律規(guī) 范已經(jīng)對某一事項作出規(guī)定，下一位階的法律規(guī)范不得與之 相抵觸。第二，在法律尚未規(guī)定、其他法律規(guī)范作了規(guī)定時，旦法律就此事項作出規(guī)定，其他法律規(guī)范都必須服從法 律。同樣，在上位階法律規(guī)范尚無規(guī)定，下位階法律規(guī)范作 了規(guī)定時，一旦上位階規(guī)范就此事項作出規(guī)定，下位階規(guī)范 必須服從。比如影響全國的廣州孫志剛收容事件。這一事件 發(fā)生時針對收容有三個依據(jù)：國務(wù)院的收容條例、廣東省人 大

8、關(guān)于收容的地方性法規(guī)、廣州市政府關(guān)于收容的文件。這 三個依據(jù)對收容的條件作出的規(guī)定不一致，但當(dāng)時作出收容 的公安人員依據(jù)的是廣州市政府的文件。按照法律優(yōu)選的原 則，當(dāng)這三個規(guī)定對同一件事情作出的規(guī)定不一致時，應(yīng)該 優(yōu)先適用國務(wù)院的行政法規(guī)，而不能優(yōu)先適用層級最低的市 政府文件。所以由于適用依據(jù)的錯誤，造成了錯誤的后果， 必須要追究當(dāng)事人的責(zé)任。法律保留在立法法中稱為國家專屬立法權(quán)，指在多層次立法的國家中，有些立法事項的立法權(quán)只屬于法律，法 律以外的其他規(guī)范，一律不得行使。其目的在于保證人民群 眾對國家最重大問題的最后決策權(quán)，保障國家法制的統(tǒng)一和 公民的權(quán)利。最典型的例子是前置許可的設(shè)定，行政許

9、可法 明確規(guī)定，企業(yè)登記的行政許可的設(shè)定權(quán)在法律和國務(wù)院的 行政法規(guī)，實際上就是把企業(yè)登記的行政許可的設(shè)定權(quán)保留 在法律和國務(wù)院的行政法規(guī)了。2、職權(quán)法定與越權(quán)無效原則 依法行政要求行政主體必須在法定的范圍內(nèi)行駛職權(quán)，否則就會構(gòu)成越權(quán)而無效。因此，在職權(quán)行使上，必須符合 和遵循法律對行政權(quán)力行使的權(quán)限要求。在職權(quán)行使上，應(yīng) 符合如下兩個原則：職權(quán)法定原則和不得越權(quán)原則。(1)職權(quán)法定原則。行政機關(guān)以及其他行政公務(wù)組織的行政職權(quán)，必須由法律予以規(guī)定或授予。在這方面，行政 權(quán)力的行使，與公民權(quán)利的擁有及行使有明顯的區(qū)別。對于 公民來說，凡法律沒有禁止的，即視為許可，換言之，只有 法律明文禁止的，公

10、民才不得為之；對于法律沒有規(guī)定的事 情，公民有權(quán)為之并不構(gòu)成違法。 但是，對于行政機關(guān)而言， 則必須要有法律授權(quán)或法律的規(guī)定，否則即屬違法。過去我 們經(jīng)常通過發(fā)文件的形式自己給自己授權(quán)，這很明顯是沒有 法律效力的。(2)越權(quán)無效原則。越權(quán)主要是指：一是無權(quán)限，即沒有法定權(quán)力的來源；二是超越了權(quán)力的行使界限。即行政 機關(guān)雖有一定的行政職權(quán)卻超過了該權(quán)力行使的范圍。比如 總局外資實行授權(quán)登記，如果沒有被授予外資登記權(quán)而進行 了登記，那肯定是越權(quán)而無效的。3、比例原則(禁止過度原則) 比例原則是指通過行政權(quán)實現(xiàn)國家目的不得已侵犯公民權(quán)利時，必須有法律依據(jù)，且與保護的公共利益相比必須選擇侵害公民權(quán)利最

11、小的范圍。這一原則要求工商行政管理 機關(guān)在行政執(zhí)法過程中做到執(zhí)法目的與手段的統(tǒng)一，即行政 行為的作出要適合目的的實現(xiàn)，行政行為不得超越實現(xiàn)目的 的必要程度，行政行為的手段應(yīng)按目的加以衡量，也就其干 涉措施所造成的損害應(yīng)輕于執(zhí)法所達到目的所獲致的利益。比例原則要求，我們在作出行政決定時，面對多種可能選擇 的措施而必須選擇確實能達到法律目的或行政目的之措施。在諸多可選擇的手段中選擇最不激烈的手段，只有在最后關(guān) 鍵時刻而不得不采取激烈手段（無其他可行及慎重的手段取 舍）時方可為之。因此，我們對情節(jié)輕微、能主動糾正，且 未造成嚴(yán)重后果的一般違法行為，主要應(yīng)采取教育、引導(dǎo)、 告誡等手段；對沒有主觀惡意、

12、雖違反了法律法規(guī)的規(guī)定， 但能主動消除影響，在規(guī)定的期限內(nèi)整改的，主要采取督促 整改、實施記錄等手段；對涉及食品安全、生產(chǎn)安全、公共 安全、環(huán)保安全的違法行為則要采取嚴(yán)厲的管理措施，制止 和杜絕安全事故的發(fā)生。只有對涉及人民群眾生命財產(chǎn)安全 的違法行為采取最嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，才能建立良好的市場秩 序，才能讓消費者放心消費，增強廣大消費者的消費信心。工商行政管理機關(guān)只有維護好市場秩序，做到寬嚴(yán)相濟，重 點打擊在擴大內(nèi)需中制售假冒偽劣商品、商業(yè)欺詐和食品流 通領(lǐng)域中的違法行為，就能夠增強消費者的信心，促進市場 繁榮與穩(wěn)定。4、公開、公平、公正原則 公開原則通過政府活動的公開化來實現(xiàn)公民的了解權(quán)、知情

13、權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動公民的積極性；公平原則要求機會平 等、結(jié)果平等；公正原則要求行政主體在制定行政法規(guī)、行 政規(guī)章時，對同等條件下的行政相對人平等地分配權(quán)利，平 等地賦予義務(wù)，不能有歧視性的標(biāo)準(zhǔn)和條款，不能搞地方保 護主義和部門保護主義。公開、公平、公正的原則比較容易 為社會所接受，但是在落實到行政執(zhí)法的時候常有違反這 原則的誤區(qū)。以前在登記的時候遇到這樣的例子：有些市場 主體為了安全等掩護性原因的要求，不具備申領(lǐng)執(zhí)照的條件 而向工商部門申辦營業(yè)執(zhí)照，其所依據(jù)的就是沒有向社會公 開的文件。但是，讓公眾遵守的規(guī)則如果不向公眾公布就不 能作為依據(jù)。所以我們在執(zhí)法過程中要堅持做到所有的執(zhí)法 依據(jù)都必須是

14、公開的，所有的要管理相對人遵守的規(guī)則，都 要堅持公開的原則，未經(jīng)公開的，不得作為我們的依據(jù)。5、誠實信用原則（信賴保護原則） 誠實信用原則本來是民法上債權(quán)行使及債務(wù)履行的項原則，進而擴充至私法的全部領(lǐng)域，在私法中被稱為“帝王條款”。在我國，將誠信原則引入行政活動或公共領(lǐng)域中是非常必要的，其主要內(nèi)容包括如下幾個方面:（1）法律規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性和不可溯及性；（2）行政活動應(yīng)具有真實性、 確定性和善良性；（3）行政主體應(yīng)信守諾言；（4）信賴保護。主要適用于對授益行政行為的撤銷（或廢止）方面。即公民 或組織（行政相對人）因此類行政行為而獲得利益，一經(jīng)撤 銷將會受到損害，故行政機關(guān)撤銷授益行政行為時，應(yīng)

15、考慮 補償行政相對人信賴該行政行為有效存續(xù)而獲得的利益（或 不予撤銷）。誠實信用原則有助于解決“朝令夕改”、“政府違法、百姓買單”、“空頭支票”等問題，是塑造法治政府和信用政府 的關(guān)鍵。誠實信用原則通常使用三種情境:是情勢變更情境下的誠實信用原則。情勢變更是指法律修訂或者客觀情況發(fā)生重大變化。行政許可法規(guī)定：行政 許可依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政 許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，為了公共利益的需 要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng) 當(dāng)予以補償;二是行政錯誤情境下的誠實信用原則。行政錯誤是指公民、法人或

16、其他組織沒有故意違法或重大過錯，行政機關(guān)無 權(quán)、越權(quán)或表意錯誤做出的違法或不當(dāng)行政行為。法律規(guī)定了兩種處理方式：（1）即使是違法的行政許可，但撤銷該行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷;(2)撤銷行政許可，但被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān) 應(yīng)當(dāng)依法給予賠償;三是信用政府情境下的誠實信用原則。信用政府是指政府應(yīng)該堅守自己的言行、兌現(xiàn)自己的承諾，出爾反爾應(yīng)該承 擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和政治道義責(zé)任。）、“有限行政”理念政府進行行政管理應(yīng)秉持“有限性”觀念，從社會領(lǐng)域收縮其原有的侵犯性權(quán)力。凡由社會、市場或個人能完成的事項，政府不干涉，只是為這些事務(wù)的運行制定安全、公正、 秩序、規(guī)模化的

17、規(guī)則，以強力保證執(zhí)行，讓公眾私利需求在 制度安排中自我滿足。“有限行政”理念要求政府的行政管 理活動必須做到：首先，政府及其工作人員應(yīng)該以一種保障 而非侵害、剝奪公民合法權(quán)益的態(tài)度， 合法行使各種行政權(quán)， 要承認(rèn)私權(quán)的適當(dāng)擴張，及時從市場已發(fā)生或可能發(fā)生作用 的領(lǐng)域收縮權(quán)力；其次，各項行政權(quán)的設(shè)定、行使必須符合 法治的原則和具體要求，立法、行政、司法相互分工制衡， 中心應(yīng)傾向于控制行政權(quán)、保障私權(quán)；最后，各項行政權(quán)的 全部行使過程要公開接受立法、司法、行政、社會、黨團等 各方面的監(jiān)督制約，一旦權(quán)力范圍及規(guī)模超出法定幅度，必 須有正式的專門機構(gòu)及時、有效予以糾正。有限行政要求我們科學(xué)界定工商行政

18、管理和其他管理組織的邊界：一是企業(yè)能夠自行解決的事項、市場能夠有效 調(diào)節(jié)的事項、行業(yè)組織可以自律的，盡量不通過行政干預(yù)解 決。應(yīng)當(dāng)主張在管理中屬于民事法律關(guān)系的民事糾紛的，采取民事途徑解決。二是要做到“四分開”。即政企、政事、政資、政府與中介機構(gòu)分開。最近國家總局在江蘇調(diào)研商業(yè) 流通領(lǐng)域準(zhǔn)入尺度的寬嚴(yán)問題。我們找了一些企業(yè)座談，他 們開店有兩道程序，一道是營銷策劃部門拿出方案，對居民 流量、網(wǎng)點建設(shè)情況、競爭策略作詳細(xì)分析，決定要不要開 店；另一道是財務(wù)，投入多少，幾年收回投資，幾年盈利， 然后才是作出決策。但如果是政府做決定則不會經(jīng)過這樣的 測算。再比如二手車交易市場的數(shù)量。有專家認(rèn)為，市場

19、數(shù) 量不是工商局決定的，應(yīng)該由競爭解決；但是交易規(guī)則，經(jīng)營行為是行政管理要管理的。現(xiàn)在還有一些工商部門喜歡直接參與市場評價，認(rèn)定一個企業(yè)是否為“免檢企業(yè)”。政府部門應(yīng)逐步退出市場信用評價，交由中介機構(gòu)來做。（四）、“平等保護”理念平等保護要求工商行政管理由差別管理向平等保護轉(zhuǎn)變。以前工商行政管理出臺政策，習(xí)慣于差別管理，通過管 理制造差別、維護差別，忽視了應(yīng)當(dāng)通過政府管理營造公平 競爭的環(huán)境。從我們工商內(nèi)部的職能設(shè)置來講，企業(yè)處是管 國有集體的，外資處是管外資的，個體私營處是管私營的, 所以政府出臺政策鼓勵私營發(fā)展、鼓勵外資發(fā)展，實際上在 制造差別。今年國務(wù)院發(fā)了兩個文件，一個是關(guān)于外資的，個

20、是關(guān)于民營經(jīng)濟的，都在貫徹平等和公平的原則。不要 對企業(yè)的所有制性質(zhì)附加條件，允許這個所有制進入的領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)允許其他所有制的企業(yè)同樣經(jīng)營。外資企業(yè)也要逐步 取消超國民待遇，要公平、平等，大家都是平等的法律主體， 平等競爭。區(qū)別應(yīng)該體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策上，而不是在所有制的 性質(zhì)上。目前有很多做法不是營造公平，而是有差別的看待 主體。我們經(jīng)常看到的提法是重點企業(yè)掛牌保護，但是我們 要保護的是所有企業(yè)，重點保護就是對另外主體的不公平。還有就是很多地方政府要求，對招商引資項目要加大服務(wù)和 保護力度，這實際上就是在制造一種不平等。物權(quán)法的基本 理念是對所有財產(chǎn)平等保護，我們對管理對象、主體也應(yīng)當(dāng) 實施公平管理

21、。（五）、“和諧行政”理念和諧行政有兩個方面的意思，一個是化解糾紛，個是緩解對抗。工商行政管理現(xiàn)在面臨很多糾紛、 矛盾需要處理， 以前有經(jīng)營糾紛、消費糾紛，現(xiàn)在一些涉及到虛假簽字造成 的股權(quán)糾紛也都要求工商部門介入。尤其是登記糾紛、公司 內(nèi)部糾紛和因登記相鄰權(quán)造成的鄰里糾紛，矛盾激烈，很容 易引發(fā)群體上訪。面對這些糾紛時，工商很難把握。工商部 門面對這些糾紛的管理邊界不清楚，管還是不管，陷入兩難 境地。這種糾紛發(fā)生了我們應(yīng)當(dāng)積極采取措施去化解，這就 是和諧行政要考慮的。二是緩解對抗，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有助于 社會和諧。過激的行政執(zhí)法容易激化矛盾，但是過緩了又達 不到執(zhí)法目的。執(zhí)法要做到理性、平和、規(guī)

22、范、文明。以拆遷為例，很多都是由于采用了過激的執(zhí)法手段造成的矛盾激 化，而有關(guān)職能部門又不注重通過救濟渠道舒緩矛盾，最后 導(dǎo)致守法的老百姓喪失信心，抵制拆遷。這就是在執(zhí)法時沒 有注重貫徹和諧理念，導(dǎo)致很多方式方法在激化矛盾。工商部門在行政執(zhí)法監(jiān)管過程中必須兼顧經(jīng)營者、勞動者、消費者各方利益。由于企業(yè)發(fā)展遇到了許多困難，造成 經(jīng)營者與職工、經(jīng)營者與消費者、經(jīng)營者與相鄰者的矛盾加 劇。因此，工商部門在處理化解各種經(jīng)營糾紛時，要注意兼 顧各方利益的平衡，找到利益平衡的最佳結(jié)合點。對經(jīng)營者 將家庭住所作為經(jīng)營場所的，只要不涉及環(huán)境影響、生產(chǎn)安全、消防安全的，不違反法律行政法規(guī)和管理規(guī)約的，采取較為寬松

23、的態(tài)度，處理好經(jīng)營者與相鄰者的關(guān)系。對城鎮(zhèn)的無照攤販，要劃出一定的區(qū)域和時段，允許存在、規(guī)范管理，變非法為合法，針對不同地區(qū)不同行業(yè)的特點，制定市場準(zhǔn)入條件，做到既要創(chuàng)建文明衛(wèi)生城鎮(zhèn)，又要允許小商 小販合理存在。對網(wǎng)上交易行為在重點打擊商業(yè)欺詐行為， 維護消費者合法權(quán)益的同時，也要注意維護網(wǎng)上經(jīng)營者的合 法權(quán)益，對網(wǎng)上開店的經(jīng)營者的監(jiān)管，要有別于傳統(tǒng)商業(yè)的 監(jiān)管，要給網(wǎng)上經(jīng)營創(chuàng)造一個寬松的經(jīng)營環(huán)境。鼓勵投資辦 企業(yè)，就要放寬市場準(zhǔn)入的限制。放寬經(jīng)營場所的限制，就 不可避免的造成經(jīng)營者與相鄰關(guān)系的矛盾。允許小商小販的 存在，就可能會影響市容、衛(wèi)生和交通。加強網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管，就可能會造成網(wǎng)上開店者

24、的心理恐慌。企業(yè)要降低成本， 就可能要裁員減薪，影響職工的利益。在當(dāng)前的形勢下，不 同群體的不同利益需求難以得到完全滿足，一部分群體受 益，可能導(dǎo)致另一部分群體利益受損。因此，工商部門既要 鼓勵創(chuàng)業(yè)，又要維護消費者、相鄰者、職工的合法權(quán)益，促 進經(jīng)濟的增長是我們處理問題的出發(fā)點，努力化解糾紛、緩 和社會矛盾、兼顧各方利益、維護社會和諧，也是工商部門 處理問題的重要原貝y。（六）、“成本效益”理念根據(jù)法律經(jīng)濟學(xué)的觀點，只有當(dāng)政府對市場的干預(yù)成本小于干預(yù)所得的收益時，政府的管理活動才是合理的。因此 政府在進行行政管理活動時，應(yīng)該在行政權(quán)的具體設(shè)定和運 作問題上以低成本求高效益，并不斷完善已有的制度

25、。同時，由于行政資源是有限的，因此要把有限的資源投入到最需要監(jiān)管的領(lǐng)域。 美國曾經(jīng)有過研究，在很多行業(yè)中， 即使監(jiān)管者每天 24小時工作，也要用三年的時間才能把所 有的監(jiān)管對象都檢查一遍。因此，如果是全方位管，很多情 況下是管不好的。這就需要處理好行政成本和監(jiān)管效益的關(guān) 系?，F(xiàn)在很多部門說由于人力物力財力不夠，管不過來。但 是如果換一個思維方式，采用源頭管理，把有限的資源投入 到最需要監(jiān)管的領(lǐng)域，重要的力量投入到最重要的環(huán)節(jié)，整 合力量，這樣監(jiān)管的效果可能會更好。（七）、“責(zé)任行政”理念國務(wù)院印發(fā)的全民推進依法行政實施綱要 明確提出:“行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由 法律、

26、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機關(guān)違法或者不當(dāng) 行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償”，并具體要求，在行政決策方面，“要加強 對決策活動的監(jiān)督，完善行政決策的監(jiān)督制度和機制，明確 監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式”責(zé)任行政理念要求我們在行政執(zhí)法過程中要有責(zé)任風(fēng)險意識，但目前在很多行政機關(guān)的執(zhí)法過程中還存在一些冋 題：一是事前沒有研究風(fēng)險，形式上很好，但忽視了風(fēng)險。比如我省的廣告監(jiān)測。通過網(wǎng)絡(luò)篩選主要媒體廣告，每天篩 選出很多涉嫌違法廣告，但肩負(fù)查處涉嫌違法廣告職責(zé)的廣 告管理部門卻無法對上述廣告

27、逐一進行查處，這就存在責(zé)任 風(fēng)險，明知是非法廣告，沒有查處落實，就是風(fēng)險。二是責(zé) 任追究機制不健全。最大的問題是崗位職責(zé)不明確，對履職 到位沒有標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管機制中存在很多漏洞。、創(chuàng)新監(jiān)管機制（一）、聯(lián)動監(jiān)管機制聯(lián)動監(jiān)管實際上是依托信息化形成監(jiān)管合力。這包括以F幾個層次:1、上級機關(guān)與工商所。工商內(nèi)部現(xiàn)在基本上開始做到上下聯(lián)動，通過經(jīng)濟戶口管理信息化，上級工商局和工商所 在監(jiān)管方面進行聯(lián)動。依托信息網(wǎng)絡(luò)平臺，工商系統(tǒng)內(nèi)部的 信息資源得以有效整合。企業(yè)核準(zhǔn)成立后，即在信息系統(tǒng)中 建立了該企業(yè)的經(jīng)濟戶口，工商所按照屬地管理原則通過網(wǎng) 絡(luò)及時接收到管區(qū)內(nèi)企業(yè)的登記信息，在此基礎(chǔ)上制訂檢查 計劃并組織實施

28、，檢查任務(wù)完成后將檢查結(jié)果錄入計算機反 饋至登記機關(guān)。經(jīng)過這樣的上下聯(lián)動，可以弄清每戶市場主 體的現(xiàn)實狀況，形成動態(tài)戶口數(shù)據(jù)庫。工商機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù) 部門之間通過動態(tài)戶口數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)信息共享，在實施監(jiān)管時 可以做到協(xié)同配合。新的網(wǎng)絡(luò)平臺上的經(jīng)濟戶口管理體制的 建立，實現(xiàn)了“戶口清、狀態(tài)明、制度全、檢查實、手段新、 聯(lián)動好”的管理目標(biāo)，增進了工作的連續(xù)性和主動性，強化 了監(jiān)管力度，取得了事半功倍的效果，促進了工商職能的全 面到位。2、工商機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門。通過信息化手段來實現(xiàn)登記、監(jiān)管、申投訴、辦案等工商基本業(yè)務(wù)之間的有效聯(lián)動。比如對某市場主體依法立案后，則通過警示系統(tǒng)提示登記部 門限制其辦理相應(yīng)

29、的登記事項；處罰后系統(tǒng)根據(jù)責(zé)令改正情 況自動形成一條案后回查的監(jiān)管任務(wù)，并根據(jù)處罰情況自動 調(diào)整市場主體的信用等級。申投訴記錄也實現(xiàn)了和案件之間 的聯(lián)動，申投訴處理完之后形成案件線索，通過案源的提示 形成申投訴和辦案部門之間的聯(lián)動。3、政府各監(jiān)管部門。 江蘇的工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、環(huán)保等部門都參加了省政府的聯(lián)動監(jiān)管平臺，各個部門將其自身 采集到的數(shù)據(jù)傳輸?shù)竭@個平臺，然后根據(jù)需要，各取所需， 形成自己的監(jiān)管措施。比如，工商需要各個部門的前置許可 證信息，其他部門把許可證到期、吊銷、撤銷的信息在該平 臺上傳后，工商部門通過聯(lián)動監(jiān)管的平臺獲取該信息，結(jié)合 工商的警示系統(tǒng)，采取相應(yīng)的措施，一是限制該企業(yè)來

30、辦理 變更或者注銷，二是鎖定其登記事項，這就形成了政府各監(jiān) 管部門之間的聯(lián)動。4、全國各地工商機關(guān)。 主要是指工商系統(tǒng)的區(qū)域聯(lián)動。目前總局實現(xiàn)了兩項全國范圍內(nèi)的執(zhí)法聯(lián)動，一是法定代表 人、一是一人公司。比如某企業(yè)的法定代表人因違法違規(guī)被 江蘇工商機關(guān)鎖定，進入了江蘇的法定代表人黑名單數(shù)據(jù) 庫，通過總局?jǐn)?shù)據(jù)庫的聯(lián)動，在全國范圍內(nèi)都被鎖定。按照 公司法的規(guī)定，一個自然人只能辦理一個一人有限公司，如 果這個自然人在江蘇辦理過一人公司，那么通過總局?jǐn)?shù)據(jù)庫 的聯(lián)動，在其他省份也不能再辦一人公司了。全國工商系統(tǒng) 的監(jiān)管的聯(lián)動能夠體現(xiàn)執(zhí)法的威懾力、展現(xiàn)了執(zhí)法聯(lián)動的力 度。將來還要做到不同區(qū)域的工商行政管理機

31、關(guān)根據(jù)市場主 體的監(jiān)管信息可以實施聯(lián)動監(jiān)管，依法限制企業(yè)的登記行 為、榮譽稱號的評定等等。5、工商機關(guān)與管理相對人。江蘇目前主要是在集貿(mào)市場、?；?、農(nóng)資、食品等領(lǐng)域探索工商機關(guān)和管理相對人 的聯(lián)動，即建立互動的網(wǎng)站，工商機關(guān)要求管理對象通過互 聯(lián)網(wǎng)報送實施監(jiān)管需要的基本信息，在網(wǎng)上實施監(jiān)控；管理 對象也能夠通過這個互動網(wǎng)站得到工商機關(guān)提供的幫助、提 示等，有效的幫助管理對象解決很多問題。目前蘇州、無錫 的集貿(mào)市場，基本實現(xiàn)把在集貿(mào)市場檢測農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)果同步 輸入到工商部門的數(shù)據(jù)庫里面，實時分析每天檢測的品種是 否合格，把檢測結(jié)果制成分析圖表， 直觀的表現(xiàn)檢測的情況， 需要工商部門出動檢查的，通

32、過經(jīng)濟戶口軟件形成檢查任 務(wù)，通知工商所實地檢查。6、工商機關(guān)與行業(yè)或社會組織。主要是為了實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依 法自治良性互動。比如消費進社區(qū)、消費進學(xué)校，通過搭建 聯(lián)動的數(shù)據(jù)平臺，把消費投訴和我們的監(jiān)管信息之間建立聯(lián) 動，通過政策法規(guī)、消費警示，形成管理和社會組織之間的 有效銜接和良性的互動。（二）、長效管理機制1、主動監(jiān)管與被動監(jiān)管的關(guān)系 目前江蘇有380多萬市場主體，對這些市場主體全部采用積極的、主動的監(jiān)管方式是做不到的。要提高執(zhí)法效率， 首先要處理好主動監(jiān)管與被動監(jiān)管的關(guān)系。對重?zé)狳c行業(yè)和重要商品采取主動監(jiān)管的方式，即主動組織對重?zé)狳c行業(yè)的 巡查

33、、檢查，對重要商品主動采集相關(guān)信息，定期不定期的 進行質(zhì)量抽檢。對非重?zé)狳c行業(yè)和非重要商品采取被動監(jiān)管 的方式，即根據(jù)申（投）訴、舉報，來組織檢查、檢驗。2、綜合監(jiān)管與專項管理的關(guān)系 綜合監(jiān)管發(fā)源于管理理論中的整合理論，即運用組織行為學(xué)、科學(xué)管理等理論方法，合理調(diào)控工商行政管理組織系 統(tǒng)內(nèi)部崗位、職能、人員等各類資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動工商行政管 理組織系統(tǒng)外部資源，以經(jīng)濟戶口管理信息系統(tǒng)為平臺，綜 合運用多種手段，使工商行政管理組織達到高效、低耗、協(xié) 調(diào)的運行狀態(tài)，從而實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化的目標(biāo)。相對于傳 統(tǒng)監(jiān)管，綜合監(jiān)管具有以下五方面特征：（1）協(xié)調(diào)監(jiān)管資源。通過優(yōu)化登記、執(zhí)法、維權(quán)等工作體系，優(yōu)化崗

34、位設(shè)置和監(jiān)管模式等資源配置方式，實現(xiàn)行政資源利用最大化。(2)聯(lián)動監(jiān)管過程。監(jiān)管行為告別傳統(tǒng)監(jiān)管條件下的“單兵突進”轉(zhuǎn)而為“合成作戰(zhàn)”，監(jiān)管過程的聯(lián)動性特征明顯。（3）聚合整體職能。在明確履職邊界、合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上實現(xiàn) 有機聚合，消除因崗位職責(zé)邊界不清造成的一些空檔與盲 區(qū)。（4）均衡監(jiān)管節(jié)奏。均衡使用監(jiān)管力量，均衡開展監(jiān)管行動，減少臨時應(yīng)急性監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊性、專項性向日常性、規(guī)范性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)長效監(jiān)管目標(biāo)。（5）彰顯剛?cè)岵＞C合監(jiān)管強調(diào)關(guān)口前移，綜合運用法規(guī)宣傳、行政提示、行政告誡、行政告知、行政建議等行政指導(dǎo)手段，解 決了長期以來行政執(zhí)法中剛性有余、柔性不足的問題。對工 商所

35、來說，更重要的是綜合監(jiān)管。3、突擊檢查與日常監(jiān)管的關(guān)系 現(xiàn)在有很多專家評論政府的管理模式是運動式的執(zhí)法，經(jīng)常的事情突擊做，突擊的事情經(jīng)常做。把本應(yīng)該常規(guī)管理 的事情突擊來做，把專項的突擊檢查常態(tài)化了，這不是科學(xué) 的管理方式。應(yīng)當(dāng)均衡監(jiān)管節(jié)奏、均衡使用監(jiān)管力量，均衡 開展監(jiān)管行動，減少臨時應(yīng)急性監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊 性、專項性向日常性、規(guī)范性轉(zhuǎn)變。在把握經(jīng)濟違法行為規(guī) 律的基礎(chǔ)上，依托經(jīng)濟戶口管理信息系統(tǒng)平臺，將一些專項 突擊檢查納入日常巡查的范圍，按照正常的程序持續(xù)、有效 地行使行政職能，實現(xiàn)長效監(jiān)管目標(biāo)。4、多部門分散管理與少部門集中管理的關(guān)系 以食品行業(yè)為例，目前食品行業(yè)實行的是多部門

36、的分段管理，這就不可能做到無縫對接。分段管理的各部門大多各 自為戰(zhàn)，很難形成監(jiān)管合力，可以說到處是縫、到處是漏洞、到處扯皮?，F(xiàn)在生產(chǎn)與流通、保健食品、食品小作坊、食品小攤販、食品倉儲均處在扯皮中國際化的管理趨勢是由多部門的分散管理向少部門的集中管理轉(zhuǎn)變，分段管理向分品 種源頭控制、鏈條式管理轉(zhuǎn)變。要控制住源頭，然后再實行 分品種的鏈條式管理模式，這也是降低行政成本的有效途徑。從工商所的監(jiān)管實踐來看，按照各業(yè)務(wù)條線劃分的多部門監(jiān)管很難有實效且效率低下，所以應(yīng)當(dāng)把監(jiān)管任務(wù)分成綜 合、巡查、辦案等幾個部分實施集中管理，以利于監(jiān)管效能 的提高，避免行政資源的浪費。（三）、有效監(jiān)管機制現(xiàn)在工商部門監(jiān)管力

37、量和監(jiān)管對象的矛盾很大，我們?nèi)松伲艿膬?nèi)容很多，主體也很多，全面管理很難做到，必須 提高監(jiān)管的針對性、有效性。為此，要研究工商部門檢查的 方法、檢查的內(nèi)容、檢查的頻率。根據(jù)不同的對象和不同的 內(nèi)容，采取不同的檢查方法，決定不同的檢查頻次，這實際 上就是要求管理更要有針對性。1、明確監(jiān)管要求 我們明確要求經(jīng)濟戶口監(jiān)管要做到“戶口清、狀態(tài)明、制度全、檢查實、手段新、聯(lián)動好”：“戶口清”就是隨時可 以知道轄區(qū)內(nèi)市場主體的總數(shù)以及每一個市場主體的登記和監(jiān)管信息?！盃顟B(tài)明”，就是通過各類檢查和年檢工作，對市場主體的經(jīng)營情況和守法情況，做到心中有數(shù)?！爸贫热保褪浅雠_了經(jīng)濟戶口管理辦法、行政執(zhí)法操作規(guī)程

38、等一系列 工作制度和監(jiān)管制度?！皺z查實”，由誰對多少企業(yè)進行了哪 些檢查，檢查情況如何，都可以通過計算機查詢到，確保了 檢查任務(wù)落到實處?！笆侄涡隆?，就是利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)了由專項管理向綜合管理、靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變?！奥?lián)動好”，就是利用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了上下聯(lián)動、部門互動和區(qū) 域齊動，切實加大了市場監(jiān)管力度。2、明確分類標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前對企業(yè)進行分類監(jiān)管大體上有五個標(biāo)準(zhǔn)：一是以企業(yè)信用為劃分標(biāo)準(zhǔn)。國家工商總局關(guān)于對企業(yè)實行信用分 類監(jiān)管的意見（工商企字【2003】第131號）和個體工 商戶分層分類登記管理辦法（工商個字【2005】26號）兩個文件，對市場主體以信用作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，實施分類監(jiān)管。對市場

39、主體信用狀況的劃分，其核心指標(biāo)是企業(yè)是否守法經(jīng) 營，也就說違反工商行政管理規(guī)定處罰的情況，是劃分市場主體信用狀況的主要依據(jù)，也是我們分類監(jiān)管的主要依據(jù)。是以企業(yè)所屬的行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省局在2000年制定江蘇省工商行政管理系統(tǒng)經(jīng)濟戶口管理辦法時，將企 業(yè)所屬的行業(yè)是否是安全生產(chǎn)行業(yè)作為劃分監(jiān)管等級的標(biāo) 準(zhǔn)，把安全生產(chǎn)整治的八個行業(yè)（化工、煤氣、交通運輸、 鍋爐壓力容器、煤礦、建筑、石油、煙花爆竹）和文化娛樂 整治的五個行業(yè)（歌舞娛樂、電子游戲、桑拿按摩、錄像放映、網(wǎng)吧）列為了重點行業(yè)，實施特別監(jiān)管。2004年根據(jù)總 局企業(yè)信用分類監(jiān)管的要求，又對經(jīng)濟戶口管理辦法進行了 調(diào)整和修改，在重點行業(yè)

40、中，增加了食品行業(yè)。三是以地域 為劃分標(biāo)準(zhǔn)。有的將商業(yè)集中區(qū)，主要的商住樓寓作為巡查 監(jiān)管的重點對象。四是以消費者申（投）訴熱點為劃分標(biāo)準(zhǔn)。對消費者申（投）訴多的行業(yè)或企業(yè)，將其列為熱點行業(yè)， 在巡查中作為重點監(jiān)管。五是以企業(yè)的狀態(tài)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。根 據(jù)企業(yè)在業(yè)、停業(yè)、清算、吊銷等不同狀態(tài)，進行分類，采 取不同的監(jiān)管措施。以上五種分類方法，都有一定的道理，但是我認(rèn)為：對企業(yè)分類的目的，在于監(jiān)管，監(jiān)管的目的，在于履行職責(zé)。因此，在分類監(jiān)管中應(yīng)該突出履行工商執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)這個主 線。過去我們對企業(yè)分類時，突出工商部門的職責(zé)不夠。些行業(yè)涉及到人民生命財產(chǎn)安全，確實十分重要，就是因為 這些行業(yè)的特殊性和重要

41、性，國家一般都制定了專門的法 規(guī)，成立了專門的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，工商部門往往是配合。因 此，把這些行業(yè)列為工商部門的重點監(jiān)管行業(yè)，這不科學(xué)。在對企業(yè)進行分類時，要著重突出工商部門的法定職責(zé)，如 食品經(jīng)營、農(nóng)資經(jīng)營、危險化學(xué)品經(jīng)營、廣告經(jīng)營、商標(biāo)印 制、商品直銷等行業(yè)應(yīng)列入監(jiān)管的重點行業(yè)。3、明確監(jiān)管重點（1）明確監(jiān)管的重點行業(yè)。按照履職的要求把法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)由工商部門負(fù)主要監(jiān)管職責(zé)的行業(yè)作為監(jiān)管的 重點。如重點行業(yè)：?；蜂N售、食品銷售、農(nóng)資銷售、商 品市場、商標(biāo)印刷、廣告經(jīng)營、商品直銷等等；熱點行業(yè): ?；飞a(chǎn)、民用液化氣經(jīng)營、鍋爐壓力容器制造、煤礦及非煤礦山開發(fā)、成品油批發(fā)零售倉儲、煙花爆

42、竹生產(chǎn)銷售、 娛樂場所、電子游戲、網(wǎng)吧、桑拿按摩、民用爆破器材生產(chǎn) 銷售等等;(2) 明確監(jiān)管的重點企業(yè)。對消費者申(投)訴多的企業(yè)、對不良記錄較多的市場主體，將其列入重點監(jiān)管;(3) 明確監(jiān)管的重要商品。把涉及人民生命財產(chǎn)安全的商品列入重點監(jiān)管。 例如家用電器、兒童玩具、建筑鋼材、 勞動保護用品、汽車配件、低壓電器、人造板、扣件、電線 電纜、燃?xì)馄骶?，農(nóng)資、成品油、汽車、糧食行業(yè)等;(4) 明確監(jiān)管的重點區(qū)域。對近年來群眾反映較大、出現(xiàn)問題相對較多的城鄉(xiāng)結(jié)合部、商業(yè)集中區(qū)、旅游景點等 區(qū)域作為重點監(jiān)管的地區(qū)。4、明確檢查內(nèi)容 工商部門對企業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容概括起來，應(yīng)有五個方面:(1)查主體資格，

43、看企業(yè)的證照是否齊全。主要是企業(yè)登記的前置條件，以及是否是無照經(jīng)營；(2)查登記事項，看 企業(yè)是否按核定的登記事項從事經(jīng)營。登記事項中出資管理和超經(jīng)營范圍是監(jiān)管的重點難點；(3)查管理制度，看企業(yè) 相關(guān)制度建立和落實的情況。 這主要是食品經(jīng)營、農(nóng)資經(jīng)營、 化學(xué)危險品經(jīng)營、廣告經(jīng)營和商標(biāo)印制企業(yè)，按規(guī)定這些企 業(yè)應(yīng)建立索證索票、購銷臺帳、進貨查驗、承接登記等各項 管理制度；(4)查經(jīng)營行為，看企業(yè)執(zhí)行商標(biāo)、廣告、合同、 產(chǎn)品質(zhì)量等法律、法規(guī)的情況。主要是查商標(biāo)，看企業(yè)商標(biāo) 使用是否符合商標(biāo)法的規(guī)定。查標(biāo)識，看企業(yè)商品標(biāo)識是否 符合產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定。查廣告，看廣告內(nèi)容和手續(xù)是否符 合廣告法的規(guī)定。

44、查商品，看銷售的商品是否是禁止銷售的 商品，商品質(zhì)量是否合格。查合同，看格式合同是否符合合 同法的規(guī)定；（5）查整改措施，看企業(yè)是否按規(guī)定進行整改。主要是根據(jù)企業(yè)的警示記錄，限期整改通知，處罰決定對企 業(yè)整改情況進行檢查。5、明確檢查方法 對每個企業(yè)來講，檢查的內(nèi)容應(yīng)各有側(cè)重，因此，檢查方法和頻率，也就有所不同。目前工商部門實施檢查的方法 大體有四種：（1）實地檢查：主要是對市場主體的住所條件 以及經(jīng)營的商品實施重點檢查，新辦企業(yè)回查，限期整改企業(yè)到期檢查，案后回查，以及專項檢查等；（2）書面檢查: 主要是企業(yè)年度檢驗，出資管理的到期檢查，許可證有效屆 滿的到期檢查等；（3）監(jiān)測檢查：主要是對

45、廣告經(jīng)營單位發(fā) 布的廣告內(nèi)容進行監(jiān)測，以及對大的商場、超市、市場的主要商品進貨情況和農(nóng)產(chǎn)品檢驗情況，通過網(wǎng)絡(luò)實施監(jiān)測；（4） 商品檢驗：主要是總局和省級局組織的對商品質(zhì)量進行定期 和不定期的抽查，以及對食品的快速檢驗。對不同的檢查內(nèi) 容，應(yīng)該采取不同的檢查方法，檢查次數(shù)的多少，應(yīng)該根據(jù) 檢查內(nèi)容而定。對許可事項的檢查，應(yīng)多采取書面檢查；對 經(jīng)營行為的檢查，應(yīng)主要是采取實地檢查；對商品質(zhì)量的檢 查，主要是進行檢驗檢測。（四）、責(zé)任追究機制目前我們已經(jīng)建立了執(zhí)法責(zé)任追究制度，但在責(zé)任追究方面仍存在一些問題。是法定職責(zé)不夠明確。工商的職責(zé)應(yīng)該是法律、法規(guī)授予的和根據(jù)三定方案明確的，但現(xiàn)在沒有完全明確

46、工商行 政管理在行政執(zhí)法監(jiān)管工作中的法定職責(zé)。是履職到位的要求不夠明確。每個工商人員是否履職到位的要求不明確，對登記的審查責(zé)任，巡查的監(jiān)管責(zé)任等， 做到什么程度才是履職到位，不夠明確。如市場巡查，每個 攤位都要查，但看什么內(nèi)容、要看多少，沒有量化的崗位職 責(zé)。所以我們要實施責(zé)任追究，需要研究到底什么是履職到 位。三是責(zé)任追究存在著雙重標(biāo)準(zhǔn)。講支持發(fā)展就是降低登記門檻，不準(zhǔn)到企業(yè)檢查，對違法行為首犯不罰等。出了問 題追究責(zé)任時，就認(rèn)為放寬登記條件，對企業(yè)不檢查，對違 法企業(yè)沒有重罰是失職。兩個評判標(biāo)準(zhǔn)使工商行政管理人員 無所適從。四是追究責(zé)任不依據(jù)職責(zé)。在追究責(zé)任的過程中，有的不是依據(jù)法定職責(zé)，

47、對照崗位履職情況來追究，而是“有罪 推定”，企業(yè)一出事就主觀的認(rèn)為工商部門有責(zé)任，不是登記有問題就是監(jiān)管有問題。有的在追究責(zé)任時，不是認(rèn)真檢 查履職過程中的問題，而是事先確定框框，要處理多少部門 多少干部，才能使事情平息，才能向上級部門交差。在這種 思想指導(dǎo)下，使一些責(zé)任追究案件處理后，起不到教育警示 的作用。由于責(zé)任追究制度的不完善，使工商行政管理人員 在履職時難以把握，影響了執(zhí)法效能的提高。因此，必須有 明確的可操作的崗位職責(zé)要求，責(zé)任追究嚴(yán)格依照法定職責(zé) 進行，追究責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)必須事先設(shè)定，真正做到以事實為依 據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩、客觀、公正地實施責(zé)任追究。因此，必須建立健全責(zé)任明晰、監(jiān)督有力

48、的依法行政工作體系和完善的行政爭議案件質(zhì)量考核評價制度，在全系統(tǒng) 形成一個覆蓋各級工商機關(guān)、各業(yè)務(wù)條線和全體行政執(zhí)法人 員的執(zhí)法責(zé)任制體系，這樣才能進一步完善行政執(zhí)法工作規(guī) 則，進一步規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法監(jiān)督機制，加大執(zhí)法監(jiān) 督力度，大力推進依法行政。三、創(chuàng)新監(jiān)管方式（一）、強制型向說明型轉(zhuǎn)變原先在工商行政執(zhí)法中更多的是單方、強制的處罰行政相對人，或者僅僅是簡單的告訴對方應(yīng)該做什么或者應(yīng)該怎 么做，現(xiàn)在應(yīng)該逐步向說明型的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變，即在執(zhí)法過 程中向行政相對人說清行政處罰的理由。我們現(xiàn)在推廣說理 性的執(zhí)法文書，就是要向行政相對人作出說明、解釋，告訴 他們作出行政處罰的理由和依據(jù)。（二）、對

49、抗型向合作型轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式由對抗型向合作型轉(zhuǎn)變的實質(zhì)就是化解糾紛、緩解對抗，在監(jiān)管執(zhí)法方式上由單純的打擊或查處轉(zhuǎn)變?yōu)榇?擊和疏導(dǎo)并重、查處和規(guī)范并重，使工商機關(guān)和管理相對人 從對抗轉(zhuǎn)為合作，大家共同來維持市場經(jīng)濟秩序。（三）、統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變營造公平競爭的市場環(huán)境，這是工商部門的一項重要職責(zé)。統(tǒng)治型的工商行政管理更多的是強調(diào)權(quán)力，強調(diào)的是對 市場主體的統(tǒng)治和管理；而治理型的工商行政管理更多的強 調(diào)了責(zé)任，通過對市場競爭環(huán)境的治理達到市場經(jīng)濟秩序的 和諧有序。（四）、封閉型向開放型轉(zhuǎn)變封閉型的監(jiān)管方式缺乏社會公眾的參與，政策往往只在行政機關(guān)內(nèi)部掌握；開放型的監(jiān)管方式則強調(diào)公眾參與立 法、公眾參與

50、執(zhí)法，擴大社會公眾的參與度。 通過信息公開、 座談走訪、問卷調(diào)查、召開聽證會等方式，廣泛聽取社會各 方面的利益訴求、建議和意見；充分發(fā)掘人民群眾對工商監(jiān) 管工作的積極性、參與度，疏通舉報渠道，完善舉報獎勵制 度；健全消費維權(quán)直通企業(yè)體系，組織更多企業(yè)參與體系建 設(shè)，充分發(fā)揮經(jīng)營者與消費者協(xié)商和解的作用。（五）、擾民型向親民型轉(zhuǎn)變執(zhí)法監(jiān)管向親民型轉(zhuǎn)變的宗旨是為了幫助企業(yè)解決生產(chǎn)、經(jīng)營中存在的實際問題，而不是干擾企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng) 營，更不能吃、拿、卡、要，這對于重塑行政機關(guān)的良好形 象有著積極的意義，也是創(chuàng)建和諧社會的客觀要求。四、創(chuàng)新監(jiān)管手段傳統(tǒng)的監(jiān)管手段以強制性為主，如行政許可、行政強制、 行

51、政處罰等等。和諧行政的理念要求工商部門在行政執(zhí)法監(jiān) 管過程中必須兼顧經(jīng)營者、勞動者、消費者各方利益，通過指導(dǎo)性（引導(dǎo)、建議、提醒、勸導(dǎo)）、調(diào)解性（消費糾紛、 合同糾紛的行政調(diào)解）和約束性（記錄、披露、限制）等監(jiān) 管手段的利用，找到利益平衡的最佳結(jié)合點， 這也是“兩難” 情形下對工商行政管理執(zhí)法監(jiān)管手段是否具有“和諧藝術(shù) 性”的考驗。這里主要從行政指導(dǎo)、行政調(diào)解和信用管理三 個方面展開。（一）、行政指導(dǎo)般認(rèn)為行政指導(dǎo)的概念是：作為一種弱化強制力色彩的行政行為，主要是通過建議、勸告、說服、引導(dǎo)、指示等 方式指導(dǎo)相對人的活動，以達到行政機關(guān)不宜以強制手段實 現(xiàn)的目標(biāo)。與傳統(tǒng)干預(yù)手段相比，行政指導(dǎo)不易

52、違反市場活 動規(guī)律，更易兼顧公共利益和私人利益。以平等、對話、勸 導(dǎo)、教育、協(xié)商為手段的行政指導(dǎo)作為一種非強制性的行政 行為，已成為現(xiàn)代經(jīng)濟與行政管理科學(xué)的重要范疇，是對傳 統(tǒng)行政管理手段的補充。實踐充分表明，通過行政指導(dǎo)的實 踐，不僅增加了與管理相對人的溝通與理解，而且對行政管 理目標(biāo)的實現(xiàn)也起到了很大的推動作用，進一步提升了工商 形象。2009年3月初，義烏市工商局和義烏市消保委牽頭組成由消費者、志愿者代表、本地媒體記者和消保委工作人員為主要成員的評議小組。隨機抽取15家中高檔餐飲企業(yè)作為 本次的消費體驗的評議對象。費體驗發(fā)現(xiàn)，酒水價格偏高。餐飲企業(yè)的酒類銷售價格偏高；謝絕自帶酒水和設(shè)置“

53、開瓶 費”問題普遍存在；部分餐飲企業(yè)銷售假冒酒水。當(dāng)?shù)孛襟w 全面客觀地報道了消費體驗全過程：本次消費體驗活動采集 的價格從實證的角度證明了這種默許合謀的存在酒水 平均價格水平普遍偏高且幅度相當(dāng)、高檔酒店和中檔酒店的 酒水價格差異不大。默許合謀的存在導(dǎo)致了完全競爭的喪 失。隨后，義烏市工商局邀請全市21家中高檔餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)人和市餐飲賓館行業(yè)協(xié)會代表座談。工商局把是否允許自 帶酒水、是否收取“開瓶費”問題作為探討性而非強制性問 題提供給大家討論。通過集體約談將問題交由互為同業(yè)競爭 關(guān)系的企業(yè)共同來討論，引發(fā)經(jīng)營者對行業(yè)利益和個體利益 的思考，形成一種相互之間的博弈，從而打破了默許的價格 合謀，引導(dǎo)

54、餐飲行業(yè)規(guī)范自律。工商局組織的消費體驗活動，通過媒體全面客觀的報道，一定程度上消除了消費者的信息不對稱劣勢，使消費者的客觀認(rèn)知、理性評判和權(quán)利意識得到了一定程度的回歸。而消費理性意識的提高對餐飲企業(yè)形成一種倒逼力量。2009年9月初，義烏市工商局對25家中高檔餐飲企業(yè)進行了次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)餐飲服務(wù)行業(yè)發(fā)生了可喜的轉(zhuǎn)變?；卦L的25家中高檔餐飲企業(yè)已全部取消自帶酒水限制。大部分餐飲企 業(yè)不同程度地下調(diào)了酒水銷售價格。涉及餐飲服務(wù)質(zhì)量的投 訴大幅下降。義烏工商部門突破了常規(guī)的監(jiān)管方式，通過行 政指導(dǎo)手段，激發(fā)市場自身的修復(fù)能力，讓市場恢復(fù)正常運 行狀態(tài)。（二）行政調(diào)解行政調(diào)解是國家行政機關(guān)處理行政糾紛的

55、一種方法。國家行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關(guān)職權(quán)管轄范 圍內(nèi)的行政糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當(dāng)事 人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成一致協(xié)議，從而合理 地、徹底地解決糾紛矛盾。 行政調(diào)解尊重當(dāng)事人的意思自治， 以當(dāng)事人參與為其必要條件，既有利于減少以后的執(zhí)法成 本，也有利于實現(xiàn)行政機關(guān)與相對人之間的和諧。工商部門在面對日益增多的消費糾紛、合同糾紛、股權(quán)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)營糾紛、鄰里糾紛等情況時，要立 足法定職責(zé)，通過創(chuàng)新調(diào)解方法，化解矛盾糾紛。只要雙方（各方）當(dāng)事人相信工商部門，愿意接受工商部門的調(diào)解， 都可以通過調(diào)解解決。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、行政手段的日 益完善，用非強制手段實施管理、服務(wù)社會，越來越成為 種趨勢，而行政調(diào)解作為行政職能的一個重要組成部分，對 于促進市場秩序穩(wěn)定、增進行政機關(guān)與行政相對人的感情， 樹立親民的執(zhí)政形象具有重要意義。（三）、信用管理1、記錄功能 工商行政管理機關(guān)承擔(dān)著各類市場主體的準(zhǔn)入、交易行為的監(jiān)管、違法行為的查處、消費者權(quán)益的保護，流通領(lǐng)域 商品質(zhì)