城建檔案工作管理體制爭議之我見

1、城建檔案工作管理體制爭議之我見 摘 要:本文以對城建檔案工作深入的研究和洞察,從 歷史 、現(xiàn)實和未來 發(fā)展 三個方面全面論述了城建檔案工作應(yīng)保持和鞏固現(xiàn)有管理體制的必要性,提出了“城建檔案工作源自建設(shè)事業(yè)發(fā)展,服務(wù)于建設(shè)事業(yè)發(fā)展,離不開建設(shè)事業(yè)管理體制;建設(shè)事業(yè)得益于城建檔案工作發(fā)展,交融于城建檔案工作發(fā)展,同樣離不開城建檔案工作發(fā)展”的核心觀點,在城建檔案管理體制之爭紛擾中淬取出鮮明深刻和尋根求本的立論依據(jù),有益于厘清爭議的本質(zhì)并采取明確果斷的決策,保持和促進(jìn)城建檔案工作和建設(shè)事業(yè)持續(xù)和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞:城建檔案工作; 管理體制; 爭議1引言目前,關(guān)于城建檔案工作管理體制的爭議比較大,從上到下

2、議論紛紛,人心不穩(wěn),直接影響到了城建檔案日常工作開展和長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。而且個別省市還從爭議發(fā)展到了行政操作層面,暴露出一系列現(xiàn)實問題。檔案行政部門提出城建檔案工作應(yīng)該整體劃歸檔案行政部門管理,其理由為:目前城建檔案工作體制是長期計劃 經(jīng)濟 形成的產(chǎn)物,不利于市場經(jīng)濟管理和依法行政,城建檔案工作始終屬于檔案工作,只能有一個行政執(zhí)法主體,那就是檔案行政部門,不能將執(zhí)法主體分割,從而使城建檔案工作的執(zhí)法主體為建設(shè)行政部門,而且將城建檔案工作整體劃歸檔案行政部門管理有利于整合檔案資源,實行大部門的管理體制。應(yīng)該承認(rèn),這種觀點是有道理的,而且符合依法治國的基本方略和黨的十七大關(guān)于機構(gòu)改革的精神。問題是我國

3、正處于社會轉(zhuǎn)型時期,這個轉(zhuǎn)型的過程是相當(dāng)長的,不是一蹴而就的;我國城建檔案工作由建設(shè)、規(guī)劃行政部門管理已經(jīng)有半個多世紀(jì)的歷史淵源,不能說存在就合理,但存在 自然 有其存在的原因和道理,變革則需要變革的準(zhǔn)備和環(huán)境。無數(shù)歷史事實和教訓(xùn)告誡我們,條件不成熟,變革不僅會事與愿違、適得其反,甚至?xí)斐蓢?yán)重的后果,帶來巨大的損失。我們從歷史、現(xiàn)實和未來發(fā)展三個角度對城建檔案工作進(jìn)行研究和論述,有助于我們看清問題的實質(zhì),有助于我們判斷和決策。2歷史:我國城建檔案工作管理體制形成和發(fā)展的歷程證明其是適合我國國情的,是有生命力的,是能夠持續(xù)發(fā)展的2.1 我國城建檔案工作管理體制是幾代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及國家檔案局

4、領(lǐng)導(dǎo)高度重視、親切關(guān)懷、正確領(lǐng)導(dǎo)和大力倡導(dǎo)、積極推進(jìn)的結(jié)果,是在 總結(jié) 城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得出的共識。1990年3月,國家檔案局經(jīng)請示江澤民總書記同意,印發(fā)了江澤民同志視察上海市檔案局工作時的重要講話。江澤民同志指出:“我對檔案工作重要性認(rèn)識的加深,是從市政建設(shè)工程中的管道問題開始的。從去年以來,我們在施工的過程中,屢次把管道挖破了,因此我就想到這個問題。關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施竣工圖以及地形圖的完整,包括煤氣管、自來水管這些管道檔案的完整,還是應(yīng)該由建委領(lǐng)導(dǎo)。但是我認(rèn)為,檔案局應(yīng)該加以督促。”1980年9月,中央書記處書記、國務(wù)院副總理萬里同志在全國 科學(xué) 技術(shù)檔案工作會議上的講話

5、中指出:“你們提的科技檔案工作要以專業(yè)主管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主(曾三同志插話:科技檔案專業(yè)性強,與生產(chǎn)、建設(shè)、科學(xué)研究聯(lián)系密切),我看可以這樣提吧,好不好!科技檔案以專業(yè)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主(曾三同志:檔案部門進(jìn)行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)),你們同意這個方針了吧(曾三同志:這回討論了)?定下來可以吧?這個工作不依靠各個專業(yè)機關(guān)加強不行,應(yīng)當(dāng)以他們?yōu)橹?。比如建設(shè)方面的檔案非以建委系統(tǒng)為主不行(曾三同志:城建檔案不是建委就搞不好),城建檔案歸城市建設(shè)委員會或規(guī)劃局嘛!”1981年3月,曾三同志在國務(wù)院 工業(yè) 、 交通 等專業(yè)主管機關(guān)科技檔案工作情況交流會上的講話指出:“去年全國科技檔案工作會議上又一次肯定了科技檔案工作按

6、專業(yè)統(tǒng)一管理的方針,后來國務(wù)院批準(zhǔn)的三委一局發(fā)布的科學(xué)技術(shù)檔案工作條例中,也做了明確的規(guī)定。”國家檔案局原局長馮子直同志指出:城市建設(shè)檔案工作,在六十年代是在曾三同志的提議下,得到了周總理、李富春、萬里等老一輩革命家的重視和支持,逐步引起人們的重視。黨的十一屆三中全會以后,隨著城市建設(shè)的發(fā)展,城市建設(shè)檔案工作有了很大的發(fā)展。這對城市的規(guī)劃、管理、建設(shè)起到了積極的作用。建設(shè)部為此做了大量工作。1981年12月,國家檔案局副局長李鳳樓同志在城建檔案工作長沙座談會上指出:城建檔案管理工作是整個城市管理工作的一項重要內(nèi)容,城建檔案工作是在黨中央和國務(wù)院的重視和關(guān)懷下發(fā)展起來的;城建檔案館的基本任務(wù)是“

7、在建委、城建局,有的是規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)下,對向它移交城建檔案的基層單位的檔案工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促和檢查”,城建檔案館“對外是市的城建檔案館,對內(nèi)則是市建委或城建、規(guī)劃部門的一個處(科)”。“確定這么一個工作體制,是為了更好地、更有效地把城建檔案工作開展起來,這并不是降低了對檔案業(yè)務(wù)管理機關(guān)的要求或者減輕了檔案業(yè)務(wù)管理機關(guān)的責(zé)任。相反,在這種新的形勢下,對檔案業(yè)務(wù)管理機關(guān)提出了更高的要求。各級檔案業(yè)務(wù)管理機關(guān),今后要把城建檔案工作和城建檔案館的工作看作是整個檔案工作的一個組成部分,積極主動地配合各級建委、規(guī)劃部門、城建部門作好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查工作。檔案業(yè)務(wù)管理部門還應(yīng)當(dāng)協(xié)助和配合建委和規(guī)劃部門

8、、城建部門抓好城建檔案人員的培訓(xùn)工作。這項工作也是當(dāng)前城建檔案工作中一個迫切需要解決的問題,不把培訓(xùn)工作搞好,工作要開展起來是有許多實際困難的?！庇纱丝梢?對城建檔案按專業(yè)統(tǒng)一管理,各城市建立城建檔案館,由建設(shè)、規(guī)劃行政部門管理,全國由建設(shè)部統(tǒng)一管理是歷史發(fā)展和積累的結(jié)果,創(chuàng)業(yè)之初和發(fā)展的相當(dāng)長一段時期,不僅沒有管理體制之爭,而且正是因為國家檔案工作主要領(lǐng)導(dǎo)和檔案行政部門的促進(jìn),才逐步建立起各地城建檔案工作管理機構(gòu)和工作 網(wǎng)絡(luò) ,開展城建檔案業(yè)務(wù)工作,并不斷發(fā)展壯大。2.2 多年來,全國人大、國務(wù)院、建設(shè)部、國家檔案局出臺了一系列與城建檔案工作相關(guān)的 法律 法規(guī)和政策文件,對目前我國城建檔案工

9、作管理體制進(jìn)行了明確要求和具體規(guī)定。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十五條、第六十七條和建設(shè)工程質(zhì)量管理條例第十七條、第五十九條及汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例第七十條,都規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門移交工程檔案資料,并賦予建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門對未按規(guī)定移交檔案的單位進(jìn)行處罰的職權(quán)。國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的科學(xué)技術(shù)檔案工作條例第二十七條規(guī)定:“科技檔案工作必須按專業(yè)實行統(tǒng)一管理。國務(wù)院所屬的各專業(yè)主管機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬的各專業(yè)主管機關(guān),應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的檔案機構(gòu),加強對所屬 企業(yè) 、事業(yè)單位科技檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”;第二十八條規(guī)定:“大中城市應(yīng)當(dāng)建立城市基本建設(shè)檔案館,收集和保管本城市應(yīng)當(dāng)長期和永久保

10、存的基本建設(shè)檔案”;第三十五條規(guī)定:“國務(wù)院所屬的各專業(yè)主管機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的各專業(yè)主管機關(guān),可以根據(jù)本條例的精神,結(jié)合本系統(tǒng)、本地區(qū)科技檔案工作情況,制定實施細(xì)則”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的機關(guān)檔案工作條例第四條規(guī)定:“中央和地方專業(yè)主管機關(guān)的檔案部門,應(yīng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制,負(fù)責(zé)對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查”。檔案法第七條規(guī)定:“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員,負(fù)責(zé)保管本單位的檔案,并對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”。檔案法實施辦法第四條規(guī)定:“國務(wù)院各部門經(jīng)國家檔案局同意,省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門經(jīng)本

11、級人民政府檔案行政管理部門同意,可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法”。根據(jù)以上法律法規(guī)的精神,城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國家檔案局1987年1月頒布了城市建設(shè)檔案管理暫行規(guī)定(87)城辦字第585號),建設(shè)部制定頒發(fā)了城市建設(shè)檔案管理規(guī)定(建設(shè)部令第90號)、城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法(建設(shè)部令第101號)、城市地下管線工程檔案管理辦法(建設(shè)部令第136號)等部門規(guī)章,并設(shè)立了“建設(shè)部城建檔案工作辦公室”,負(fù)責(zé)對各地區(qū)城建檔案工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2.3 在目前我國城建檔案工作管理體制之下,我國城建檔案工作得到了持續(xù)健康 發(fā)展 ,形成了相當(dāng)?shù)囊?guī)模,產(chǎn)生巨大的社會效益和 經(jīng)濟 效益。自上世紀(jì)六十年

12、代以來,特別是八十年代以來,各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)廳(建委、規(guī)劃局)都建立了城建檔案工作管理機構(gòu),全國有600多個城市建委、規(guī)劃局設(shè)立了城建檔案館,1200多個縣建設(shè)局設(shè)立了城建檔案室(或館),共有從業(yè)人員9萬多人,館藏檔案1.8億余卷,城建檔案利用已累計產(chǎn)生80多億元可測算社會效益。這些城建檔案館(室)或是各城市建委(建設(shè)局)、規(guī)劃委(規(guī)劃局)的直屬事業(yè)單位,或是縣(市)建設(shè)局(規(guī)劃局)的內(nèi)設(shè)機構(gòu),其業(yè)務(wù)均歸口建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門管理。它們在服務(wù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理工作,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展中,發(fā)揮了重要的積極作用,得到了各地區(qū)黨委、政府及社會各界的充分肯定和贊譽。目前,我國城建檔案工

13、作體制從實體規(guī)模上已經(jīng)超過了現(xiàn)有綜合檔案管理體制。在建設(shè)部是一個工作辦公室,但在全國則是一個相當(dāng)龐大的體系,對我國建設(shè)事業(yè)而言,堪稱“牽一發(fā)而動全局”。3現(xiàn)實:我國城建檔案工作在建設(shè)事業(yè)現(xiàn)實土壤中的“三大創(chuàng)新”注定目前我國城建檔案工作與建設(shè)事業(yè)管理體制無法剝離3.1 業(yè)務(wù)工作創(chuàng)新我國城建檔案工作是檔案實體管理與業(yè)務(wù)工作管理并舉,而以業(yè)務(wù)工作管理為重,已與建設(shè)行政程序融合在一起,創(chuàng)新形成了諸如建設(shè)工程檔案編制報送“一書兩證”制度、與工程質(zhì)量和安全監(jiān)督工作融合的工程檔案備案制度、工程檔案編制現(xiàn)場業(yè)務(wù)檢查和監(jiān)督制度等工作制度,通過抓建設(shè)工程檔案的真實性、系統(tǒng)性、完整性,保證了“高水平、可操作”的建設(shè)

14、行政管理,促進(jìn)了建設(shè)工程質(zhì)量,促進(jìn)了建設(shè)工程規(guī)范管理,促進(jìn)了建設(shè)領(lǐng)域反腐敗工作。如建設(shè)工程檔案編制報送“一書兩證”制度就完全改變了綜合檔案事后管理的工作模式,突出的是“服務(wù)前移,職能前置”:在建設(shè)工程報建之初,建設(shè)單位要簽訂報送建設(shè)工程檔案責(zé)任書后才可以辦理規(guī)劃報建和施工報建手續(xù),明確建設(shè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)、主要技術(shù)負(fù)責(zé)人、專職檔案資料人員對建設(shè)工程檔案負(fù)終身責(zé)任,不僅要嚴(yán)格按照工程進(jìn)度和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范如實編制工程檔案,還要經(jīng)常性接受檢查督促,按時報送移交,工程竣工移交使用后,發(fā)現(xiàn)檔案有問題,還要追究責(zé)任;在工程竣工驗收前,一定要將工程檔案報城建檔案館初步驗收,驗收合格取得初驗認(rèn)可證后才可以召開竣工驗

15、收會;驗收備案后,要向城建檔案館完整移交建設(shè)工程竣工檔案,取得報送建設(shè)工程竣工檔案合格證后才可以辦理物業(yè)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍手續(xù)?！耙粫鴥勺C”制度把城建檔案工作與建設(shè)工程管理程序融合在一起,是一種程序性管理,是檔案工作的業(yè)務(wù)創(chuàng)新,管住了檔案的源頭,從真實、系統(tǒng)、完整編制工程檔案的角度出發(fā),促進(jìn)建設(shè)工程管理,實際上行使的是一種建設(shè)行政職能。長沙市城建檔案館最近幾年通過城建檔案業(yè)務(wù)工作創(chuàng)新,做到了建設(shè)工程檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)率、檔案收集率和檔案合格率都達(dá)到100%,每年接收檔案30000多卷,長沙市建設(shè)工程質(zhì)量也顯著提升。如果由檔案行政部門來管理城建檔案工作,不僅無法融入建設(shè)行政程序,而且根本無法收到建設(shè)工程檔案。3

16、.2 專業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新作為建設(shè)事業(yè)內(nèi)在機構(gòu),隨著各地城市建設(shè)迅猛發(fā)展,各市城建檔案工作內(nèi)涵不斷發(fā)掘、外延不斷拓展,城建檔案館的專業(yè)領(lǐng)域已大大超越靜態(tài)紙質(zhì)檔案庫房管理和查閱利用,已涵蓋地下管線gis、建設(shè)信息中心、聲像多媒體管理、數(shù)字城建檔案館、數(shù)字城市基礎(chǔ)平臺、建設(shè)信息發(fā)布和建設(shè)成就宣傳展示等,這其中許多都是投資上百萬元、甚至是數(shù)千萬元的信息化工程,不僅成功解決了城建檔案信息資源整合和共享的問題,而且把城建檔案的現(xiàn)勢利用信息充分發(fā)掘和提取,極大地服務(wù)了城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等工作,使城建檔案工作具有了異地備份、防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)和反恐應(yīng)急等戰(zhàn)略性作用和地位,遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超越了一般意義綜合檔案的查考研究、修史編志

17、的作用。如長沙市城建檔案館由財政投資3370多萬元,全面開展了數(shù)字城建檔案館的建設(shè)工作,已完成了地下管線gis的建設(shè),成為了全市建設(shè)信息中心和全市城市應(yīng)急管理決策平臺,從城市建設(shè)和管理的角度,根本離不開這一機構(gòu)和隊伍。3.3 法制建設(shè)創(chuàng)新除國家 法律 、法規(guī)外,全國各地還出臺了一系列地方性法律、法規(guī),從機構(gòu)、職能、執(zhí)法主體、法律責(zé)任等方面都對城建檔案工作作為建設(shè)事業(yè)的重要組成部分進(jìn)行了規(guī)范。其中,不僅有城建檔案工作管理立法,還有城建檔案專門工作如地下管線工程檔案工作管理立法,還有大量政府規(guī)范。如西安市通過市人大出臺了西安市城市建設(shè)檔案管理條例,長沙市通過省、市人大出臺了長沙市城市地下管線工程檔

18、案管理條例、懷化市通過市政府令出臺了懷化市城市地下管線工程檔案管理辦法、益陽市通過市政府令出臺了益陽市城鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理辦法等。立法是現(xiàn)實需要的產(chǎn)物,是長期工作經(jīng)驗的 總結(jié) ,是龐大公共資源和智慧的積累,更是對行業(yè)和社會未來發(fā)展的規(guī)范和指引。法不變,體制亦不可能變,變則勢必引起執(zhí)法和行政的混亂。而要變體制,勢必變法,更弦易轍,人為切斷城建檔案工作與建設(shè)事業(yè)管理體制的經(jīng)脈血肉。生剝硬奪,皮之不存,毛將焉附?4未來:我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作自身發(fā)展離不開城建檔案工作4.1 我國是最大的發(fā)展 中國 家,城市化正處于起飛階段,我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作相當(dāng)長時期仍將保持大規(guī)模高速發(fā)展,這種發(fā)展規(guī)模和速度將比城建檔案工作創(chuàng)業(yè)初期和發(fā)展早期還要顯著。城建檔案產(chǎn)生量、建設(shè)工作對城建檔案利用的需求依賴都只會是有增無減。從湖南省來講,以長株潭一體化“兩型”社會建設(shè)為龍頭,湖南“3+5”城市群正在崛起,今后5年城市建設(shè)投資將超過改革開放30年的總和。單單從長沙來講,2008年起就全面啟動了“大河西”先導(dǎo)區(qū)建設(shè),將在河西1200km2的區(qū)域再造“4個長沙”。在城建檔案工作異常繁重之際,體制爭議實在不是什么錦上添花的事。4.2 離開城建檔案工作,建設(shè)工作跨行業(yè)協(xié)調(diào)的行政成本將顯著增加,工作效能將顯著下降,建設(shè)工作將打亂仗。特別是基層建設(shè)管理工作如