中國海關(guān)實施AEO制度面臨的問題及路徑選擇[權(quán)威資料]

1、中國海關(guān)實施aeo制度面臨的問題及路徑選擇 近年來，隨著全球經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域互認合作的不斷擴大，由世界海關(guān)組織發(fā)起的aeo守法認證制度，讓越來越多的各國企業(yè)在降低國際貿(mào)易成本、增強市場競爭力等方面獲得了實際優(yōu)惠。本文在分析世界各國aeo實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從保障供應(yīng)鏈安全與便利的視角，提出了我國海關(guān)實施aeo制度的具體策略與路徑。 一、aeo制度的提出及主要發(fā)達國家的實踐 進入21世紀以來，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，世界多極化、經(jīng)濟全球化愈趨明顯，各國普遍意識到現(xiàn)行全球貿(mào)易體制易受走私及恐怖分子的非法利用，西方發(fā)達國家海關(guān)開始為此努力探索海關(guān)新職能作用。由歐盟及世界海關(guān)組織（以下簡稱wco）發(fā)起的aeo

2、（authorized economic operator）認證制度，是在2005年6月召開的wco第105/106次理事會年會通過的全球貿(mào)易安全與便利標準框架（以下簡稱框架）而確定的。其定義為：以任何一種方式參與貨物國際流通的一方，包括生產(chǎn)商、進口商、出口商、報關(guān)行、承運商、理貨人、中間商、口岸和機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商，需要被海關(guān)當(dāng)局認定符合世界海關(guān)組織供應(yīng)鏈安全和便利的標準。2006年wco進一步批準通過了aeo實施指南，細化完善了一整套關(guān)于申報aeo資格、安全措施、評估認證、相互承認等標準，以便與框架同步推進實施。 aeo認證往往是全球各國海關(guān)企業(yè)分類管理中最

3、高信用管理等級，享受最便利優(yōu)惠措施。其互認程序：首先由各國（或地區(qū)，下同）海關(guān)對本地企業(yè)進行認證，企業(yè)須取得aeo資格;其次進行國際合作，即一國海關(guān)與另一國海關(guān)對aeo及其相關(guān)政策的相互磋商、相互認可;第三進行互認安排，即相互簽署aeo互認協(xié)議;最后就是通過互認安排實施，即簽約國家的海關(guān)相互對（對方aeo企業(yè)出口到本國或地區(qū)）進口貨物實施便利通關(guān)待遇，一般是以發(fā)布公告為準。2008年頒布的作為wco全球戰(zhàn)略發(fā)展藍圖的21世紀海關(guān)文件進一步明確：21世紀的海關(guān)應(yīng)與值得信任的經(jīng)營者建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。當(dāng)前任期內(nèi)wco新當(dāng)選的理事會主席deen和秘書長mikuriya都在積極推動框架及aeo認證守法便

4、利制度的實施，并努力促進各國間的執(zhí)法互認。 歐盟海關(guān)于2005年最先在全球范圍內(nèi)提出了aeo制度，當(dāng)時其采用修改歐共體海關(guān)法的方式，強調(diào)了實施統(tǒng)一風(fēng)險管理制度的必要性，并明令要求從2008年1月1日正式開始實施，既方便了海關(guān)自身管理又有效防范了執(zhí)法管理風(fēng)險，從國家的高度把aeo計劃作為了“安全計劃”的重要組成部分和實現(xiàn)途徑，把aeo認證區(qū)分為貿(mào)易簡化證書和貿(mào)易安全證書兩種證書。截至2015年初，歐盟10000多家經(jīng)營者被授予aeo認證，其中德國和荷蘭等國家獲得aeo認證的企業(yè)數(shù)量居前幾位。企業(yè)申請單一貿(mào)易簡化證書，及同時申請便利與安全雙證證書居多，單單申請貿(mào)易安全一個證書的企業(yè)占比較少。此外，

5、歐盟海關(guān)還積極推進aeo的國際互認，其與中國海關(guān)合作的“中歐安全智能貿(mào)易航線試點計劃”也是其推進aeo國際互認、便利區(qū)域企業(yè)貿(mào)易往來發(fā)展的關(guān)鍵步驟。 美國由于受9.11事件影響，政府把反恐和維護本土安全作為政府職能的重中之重，早在2001年11月就開始啟動“海關(guān)與商界反恐伙伴計劃（c-tpat）”項目。在美國海關(guān)與邊境保護局的大力倡導(dǎo)和推動下，截止2014年6月底，其已完成對10747家企業(yè)的驗證，其中進口商4331家，海外生產(chǎn)商1418家，承運人3125家，報關(guān)企業(yè)859家，貨代或第三方物流954家;共開展驗證25351次，其中首次驗證12511次，復(fù)驗證12840次。美國海關(guān)這一項目制度理

6、念、作業(yè)流程及后期成果，與同期wco及歐盟海關(guān)實施的aeo制度基本吻合，所以，后來這一項目逐漸被包括美國本土在內(nèi)的全球各國及國際組織認可為“美國aeo制度”。當(dāng)前，美國已與新西蘭、加拿大、約旦、日本、韓國、歐盟、中國臺灣和以色列等8個國家和地區(qū)簽訂了aeo互認安排（即美國海關(guān)c-tpat項目與對方海關(guān)aeo項目的互認）;與中國、新加坡、墨西哥和瑞士等國家正在互認磋商中。 在我國所處的亞太地區(qū)，日本已有220家出口商、74家進口商、63家倉儲企業(yè)和13家報關(guān)企業(yè)具有aeo資格，整個日本暫無運輸企業(yè)獲得aeo資格。韓國海關(guān)開發(fā)了專門的“aeo標志”，其設(shè)立的專門組織機構(gòu)包括：aeo中心9人，aeo

7、稽查組10人，負責(zé)對企業(yè)的驗證稽查51人。我國海關(guān)在開展對外交往中一直積極倡導(dǎo)“監(jiān)管互認、執(zhí)法互助、信息互換”（簡稱3m）的合作理念，希望通過海關(guān)與海關(guān)、海關(guān)與商界、海關(guān)與其他政府部門之間的合作，積極營造透明、公正和充滿活力的貿(mào)易環(huán)境，大力推進了全球貿(mào)易安全與便利。尤其在與港澳臺等重要貿(mào)易伙伴的合作成效最為顯著：以2014年內(nèi)港海關(guān)aeo互認工作為例，自2014年9月內(nèi)港海關(guān)在海運、空運、陸運全領(lǐng)域?qū)嵤┗フJ安排以來至2014年12月，共有約1400家內(nèi)地aeo企業(yè)的208783票貨物在香港受惠，僅有1960票貨物被查驗，查驗率為0.94%，遠低于普通貨物查驗率，有效服務(wù)內(nèi)地企業(yè)對港貿(mào)易便利。企

8、業(yè)普遍反映，aeo企業(yè)守法制度的實施非常有利于我國國家誠信體系建設(shè)，極大地便利了進出口貿(mào)易。 二、我國海關(guān)實施aeo制度的面臨的問題 （一）aeo制度尚且缺乏統(tǒng)一認證標準 在wco的有力推動下，盡管世界各國aeo制度實施都取得了良好成效，但在具體作業(yè)實施方面，aeo認證至今沒有全球統(tǒng)一標準，全球各國都在實際作業(yè)過程中對新頒布的aeo實施指南規(guī)則有所改動。盡管我國高度關(guān)注貿(mào)易安全與便利，通過承辦wco亞太地區(qū)培訓(xùn)中心、舉辦全球海關(guān)學(xué)術(shù)（picard）大會等途徑，為本地區(qū)成員海關(guān)乃至wco的能力建設(shè)和aeo制度推動做出了突出貢獻，2014年又出臺了企業(yè)信用管理暫行辦法專門增設(shè)了aeo認證條款，進一

9、步精細化了認證條件和認證程序，但現(xiàn)階段全面推行aeo制度仍面臨比較突出的認證標準實施不統(tǒng)一問題。例如，“三查合一”機制實施后，當(dāng)我國負責(zé)aeo認證制度管理的海關(guān)稽查部門對加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管企業(yè)進行下廠實地盤庫核查，其核查結(jié)果一般會被aeo認證工作納入互認，即使存在料件缺少，也不認為屬于違法行為;而沒有實行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的手冊管理企業(yè)，一般會面臨海關(guān)aeo認證的盤庫抽查，如果出現(xiàn)保稅貨物的無正當(dāng)理由短少情形，則通常被認定為涉嫌違法行為，根據(jù)海關(guān)總署規(guī)定，該企業(yè)將面臨不予通過aeo認證的情形。 （二）口岸管理不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一 當(dāng)前世界主要國家（地區(qū)）海關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略均強調(diào)口岸的協(xié)調(diào)管理或口岸管理職能的集約化。美

10、國在911事件以后實行口岸管理體制大改革，組建美國海關(guān)與邊境保護局（cbp），實現(xiàn)邊境管理的統(tǒng)一化，使海關(guān)成為保衛(wèi)國家安全的核心部門之一。其他國家海關(guān)近年來也逐步完成了由傳統(tǒng)意義上強調(diào)口岸各部門各司其職、配合協(xié)作，向國家口岸規(guī)劃、部門職能整體設(shè)計、資源整合、追求集成管理效能最大化的過渡。我國自2006年由中央批準海關(guān)總署口岸規(guī)劃辦公室更名為國家口岸管理辦公室，海關(guān)系統(tǒng)具備了綜合協(xié)調(diào)地方口岸工作等職責(zé)。但近十年來，口岸各執(zhí)法部門各自為政的局面并未被徹底打破，aeo企業(yè)在辦理進出口時常常面臨同一單證重復(fù)申報的現(xiàn)象，且目前海關(guān)、邊檢、國檢、海事、邊防等口岸部門尚未實現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，廣大進出口相關(guān)aeo認

11、證企業(yè)無法全面得到本應(yīng)該享有的便捷通關(guān)服務(wù)，各種資源浪費、數(shù)據(jù)冗余、審批繁瑣及候時較長等問題依舊普遍存在。這種相對落后的體制，可能會使我國在aeo國際國內(nèi)守法認證方面無法從根本上有所突破。 （三）海關(guān)服務(wù)優(yōu)惠政策不足 近年來，全國海關(guān)牢固樹立了“關(guān)企合作伙伴關(guān)系”的新型服務(wù)理念，已經(jīng)基本在現(xiàn)行法制、政策允許的范圍內(nèi)最大限度地為企業(yè)提供了便利措施，比如，武漢海關(guān)的客戶協(xié)調(diào)員制度、南京海關(guān)的守法便利通關(guān)改革措施，讓我國aeo企業(yè)和沒有aeo資格的部分企業(yè)同樣享有了這些最大優(yōu)惠。在初級加工商品、鋼鐵及其他大宗貨物進出口等相關(guān)行業(yè)，由于對時效性要求不高，甚至出現(xiàn)企業(yè)對aeo制度抱可有可無的不配合態(tài)度。

12、全國海關(guān)五萬余名關(guān)員中仍有相當(dāng)一部分尚未從傳統(tǒng)的“政治把關(guān)、從嚴管理”理念中解放出來。為了促進企業(yè)守法自律，全國海關(guān)系統(tǒng)在各個地方海關(guān)都設(shè)立了專門的企業(yè)管理處室，但由于工作理念和要求尺度的差異，部分海關(guān)企業(yè)管理部門仍習(xí)慣于把查發(fā)問題作為工作成績，導(dǎo)致在提供企業(yè)守法狀況信息、甚至授予aeo企業(yè)資格等方面不盡科學(xué)。 （四）驗證稽查效能有待提高 驗證稽查作業(yè)模式源于海關(guān)稽查條例確立的稽查手段和基本程式，因應(yīng)aeo制度在我國的實施需要而創(chuàng)設(shè)，使我國的aa類企業(yè)具備了在aeo制度框架下，與國際貿(mào)易中的供應(yīng)鏈安全標準相對接的重要基礎(chǔ)，并通過海關(guān)國際互認合作，從而走出國門走向世界，帶動我國從外貿(mào)大國向外貿(mào)強

13、國轉(zhuǎn)型。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，截至2014年底，海關(guān)共有aeo企業(yè)4000多家，報關(guān)單數(shù)量占全國總量（下同）的兩成左右，進出口值占三成左右，納稅額占四成左右。但長期以來，海關(guān)稽查人員受傳統(tǒng)的績效考核指標所影響，工作理念在一定程度上仍存在“輕規(guī)范管理”的現(xiàn)象，有的稽查人員著重檢查賬簿單證建立的完整性、真實性，對報關(guān)單證及其涉及的業(yè)務(wù)流程僅進行抽樣審查和穿行測試;有的稽查人員則會側(cè)重各類進出口業(yè)務(wù)的開展情況，如審查關(guān)聯(lián)關(guān)系對征稅進口貨物價格的影響、測算加工貿(mào)易保稅貨物短溢平衡情況，這就導(dǎo)致驗證稽查范圍擴大或縮小的彈性太大，從而導(dǎo)致企業(yè)aa管理類別準入尺度的不統(tǒng)一。比如，據(jù)海關(guān)總署調(diào)研了解，對存在特許權(quán)費漏報

14、情形企業(yè)的處置全國海關(guān)執(zhí)法尺度不一，有的海關(guān)做補征一年處理，有的海關(guān)做單獨追征三年處理;對于追征三年情形，有的認為沒有產(chǎn)生行政處罰，不屬于影響申請aa類管理類別的否決情形，有的認為只要存在追征，就已經(jīng)構(gòu)成違規(guī)，應(yīng)該不予通過，等等。以上，都對我國政府的公信力和推行aeo制度有效實施帶來了一些挑戰(zhàn)。 三、進一步實現(xiàn)aeo制度在我國推廣實施的路徑選擇 （一）把反走私、反恐等國家安全事務(wù)作為海關(guān)首要職責(zé)任務(wù) 海關(guān)負責(zé)監(jiān)督管理進出境的貨物、物品和運輸工具，能否將影響國家的非安全因素有效防御在國門之外，成為維護國家安全和社會穩(wěn)定的值得信賴的重要防線，這既是中國海關(guān)全面履行把關(guān)服務(wù)職責(zé)、做黨和人民信賴的國門

15、衛(wèi)士的神圣職責(zé)，也為中國海關(guān)提供了新的歷史性機遇。我國海關(guān)必須對企業(yè)提出更高的安全要求，以維護國際貿(mào)易的便利與安全，這是aeo互認實現(xiàn)的重要要求。我國應(yīng)當(dāng)加緊完善我海關(guān)貿(mào)易安全管理制度，加強在反恐和維護地區(qū)安全方面的研究與實踐，適應(yīng)aeo制度相關(guān)理念安全要求，在海關(guān)系統(tǒng)長期推進實施的風(fēng)險管理核心戰(zhàn)略工作中，加入安全因素的參數(shù)，加大開展海關(guān)深化對于供應(yīng)鏈管理安全的研究和宣傳，形成與我國國情、海關(guān)管理相適應(yīng)的、包含供應(yīng)鏈管理安全內(nèi)容的風(fēng)險管理制度體系和改革作業(yè)方案。 （二）加快推進中美、中歐及我國與周邊國家aeo互認 aeo國際互認合作的背后，實際上是不同國家海關(guān)之間就aeo認證標準和程序的對接與

16、統(tǒng)一問題。由于不同國家在法律制度、商業(yè)利益、國家安全等諸多方面會存在差異，相關(guān)的認證標準和程序往往是各方談判較量的焦點。對此，在黨中央國務(wù)院和國家外交層面，建議擴大主動制定海關(guān)及其他與國際貿(mào)易相關(guān)的政府機構(gòu)之間合作安排，以實現(xiàn)國際貿(mào)易數(shù)據(jù)的無縫傳輸、國內(nèi)國際間風(fēng)險情報的交換，推動海關(guān)、檢疫、港務(wù)等部門流程作業(yè)甚至機構(gòu)設(shè)置的整合，讓國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)取得實質(zhì)性進展。在海關(guān)系統(tǒng)自身層面，建議在運用開放網(wǎng)絡(luò)的國際大環(huán)境下，從戰(zhàn)略高度加強重視，加快中美、中歐aeo互認和互認后正式施行的準備工作，關(guān)注國際時局變化和中央政策，及時作出快速反應(yīng)，圍繞國家對外整體工作布局，以推進貿(mào)易便利化及營造有序、高

17、效通關(guān)環(huán)境為主要目標，不斷擴大我國aeo企業(yè)在外國海關(guān)的認可范圍，擴大海關(guān)在中美、中歐互信及建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系方面的影響力，支持我國企業(yè)“走出去”。 （三）優(yōu)化海關(guān)與商界戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系平臺建設(shè) 海關(guān)與商界合作伙伴關(guān)系是以實現(xiàn)可預(yù)見的、低成本、高效率的通關(guān)環(huán)境作為海關(guān)與企業(yè)的共同目標，以企業(yè)為監(jiān)管重點，以守法便利為基本原則，加強海關(guān)與企業(yè)之間的交流與合作，在積極引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營的同時，海關(guān)能以最小的投入對企業(yè)實行有效的監(jiān)控，企業(yè)可以最低的成本獲取更大的利潤。aeo制度恰恰著眼于保護全球貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全與效益，其“經(jīng)營者”概念涵蓋了貿(mào)易供應(yīng)鏈的全體，包括涉及貨物國際物流的各相關(guān)方。建議以實現(xiàn)海

18、關(guān)管理由簡單處置向和諧共贏轉(zhuǎn)變?yōu)樽谥?，不斷變革海關(guān)監(jiān)管力量集中在通關(guān)環(huán)節(jié)一個點的傳統(tǒng)管理模式，逐步把海關(guān)監(jiān)管力量合理分布在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)，加快建設(shè)、完善目前的企業(yè)綜合信息管理系統(tǒng)，整合海關(guān)各部門、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的企業(yè)信息，建立海關(guān)與工商、稅務(wù)、商檢等單位的企業(yè)信息交換機制，全方位收集企業(yè)信息，綜合評估企業(yè)信用，動態(tài)調(diào)整企業(yè)分類類別。對aeo企業(yè)實施“客戶協(xié)調(diào)員制度”，由海關(guān)為其配備專管員，幫助aeo企業(yè)解決通關(guān)疑難問題，實現(xiàn)“客戶導(dǎo)向式”服務(wù)，創(chuàng)新管理理念，融入時代發(fā)展。 （四）加強對企業(yè)自主性的引導(dǎo)，推動企業(yè)的獲益向aeo標準靠攏 我國海關(guān)在今后的分類企業(yè)管理中，應(yīng)明晰對企業(yè)商業(yè)秘密的

19、保護，建立健全企業(yè)信息保護制度，加加強在wto貿(mào)易便利化協(xié)定（atf）之下aeo制度的研究和落實，充分發(fā)揮aeo制度在促進貿(mào)易安全與便利方面的作用，進一步推動與國內(nèi)相關(guān)部門的信用信息共建共享，實現(xiàn)信用信息互聯(lián)互通和aeo與其他項目的互認。與此同時，拉大aeo企業(yè)和非aeo企業(yè)的政策落差，對非aeo守法企業(yè)，開展誠信企業(yè)培育工作，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在可能引起管理類別降級的情況，以“企業(yè)管理建議書”的形式及時給予提醒;對違法企業(yè)，督促其深入分析、歸類整理企業(yè)發(fā)生走私違規(guī)行為的深層次原因，從海關(guān)管理角度提出改進和預(yù)防的建議，采取措施加大培育、引導(dǎo)和扶持更多企業(yè)加入aeo制度。 （五）研究設(shè)立中國海關(guān)aeo機

20、構(gòu)，培養(yǎng)aeo國際合作專家隊伍 隨著全球經(jīng)濟一體化的進一步深入，我國海關(guān)在全球海關(guān)的地位將日趨重要，各國海關(guān)與中國海關(guān)開展aeo國際合作的需求日益旺盛。目前，包括美國、歐盟、韓國、新加坡、加拿大、日本等多個國外海關(guān)都設(shè)立了專門的aeo機構(gòu)，并有專業(yè)人員從事aeo相關(guān)工作，而我海關(guān)無論在aeo機構(gòu)設(shè)置還是專業(yè)人才培養(yǎng)方面都相對滯后。為確保近期剛剛頒布的中國海關(guān)aeo互認工作規(guī)劃順利施行，樹立我國aeo工作的權(quán)威性，提升國際形象，建議開展在海關(guān)總署以及部分海關(guān)設(shè)立aeo中心和分中心的可行性研究，同時，通過實地觀摩、專業(yè)培訓(xùn)等方式建立一支業(yè)務(wù)過硬的中國海關(guān)aeo認證專家隊伍。 （六）引導(dǎo)促進企業(yè)建立“主動糾錯”機制 企業(yè)“主動披露