從現(xiàn)代企業(yè)制度到現(xiàn)代學校制度1

1、 從現(xiàn)代企業(yè)制度到現(xiàn)代學校制度* 本文是中國教育學會全國教育改革實驗區(qū)椒江區(qū)課題“現(xiàn)代學校制度研究”的專題研究成果之一。對椒江“現(xiàn)代學校制度”實踐的理性思考浙江大學教育系吳華寧冬華【摘要】中國教育學會椒江教育改革試驗區(qū)在“教育股份制” 浙江省臺州市椒江區(qū)在1997年提出并獲得成功實踐的一種通過股份制形式籌集教育投資的學校法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)，詳見教育研究1999年第5期文“開發(fā)民間教育投資潛力的新探索椒江教育股份制研究”辦學基礎上提出的“現(xiàn)代學校制度”及其實踐，對現(xiàn)行政府、學校、市場和社會之間的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)提出了一系列值得深入探討的問題，借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的分析框架，我們可以把椒江推行的“現(xiàn)代學校

2、制度”界定為：以學校法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)為基礎，以學校依法自主經(jīng)營為核心，市場機制在教育資源配置中發(fā)揮基礎作用，政府專注于制度建設和公平保障的現(xiàn)代學校教育體系。【關(guān)鍵詞】 現(xiàn)代學校制度現(xiàn)代企業(yè)制度市場機制 轉(zhuǎn)變政府職能由椒江教育改革試驗區(qū)提出的“現(xiàn)代學校制度”，雖然曾經(jīng)一度受到了不少專家學者的質(zhì)疑 在中國教育學會全國教育改革實驗區(qū)（椒江）課題論證會上，大多數(shù)與會專家認為在教育領(lǐng)域以現(xiàn)代企業(yè)制度為樣板進行教育制度創(chuàng)新是不合適的；也有學者提出，我們“現(xiàn)行的”學校制度就是“現(xiàn)代學校制度”，這在教育發(fā)展史上早就存在了，而椒江教育改革實驗區(qū)所推進的以淡化公立學?，F(xiàn)行管理模式為特征的“現(xiàn)代學校制度”，恰

3、恰比“現(xiàn)行學校制度”更不現(xiàn)代；還有的學者建議，應該叫“現(xiàn)代學校經(jīng)營制度”，因為椒江的“現(xiàn)代學校制度”的核心就是講的學校經(jīng)營問題；等等。，但由于其核心理念適應了現(xiàn)代社會教育發(fā)展的內(nèi)在需要，今年以來已經(jīng)受到日益廣泛的重視并成為教育部今年一項重點工作?，F(xiàn)代學校制度試驗今秋啟動中國教育報2003年7月9日第1版但是，相對于實踐領(lǐng)域的快速發(fā)展，“現(xiàn)代學校制度”的理論研究嚴重滯后，原因在于大多數(shù)研究者忽視了“現(xiàn)代學校制度”提出的實踐和理論背景，以及教育理論界對借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的天然敵意。事實上，在椒江教育發(fā)展進程中，從五年前的“教育股份制”到現(xiàn)在的“現(xiàn)代學校制度”，政府的主導作用、市場的基礎作用、學校的主

4、體作用的有效配合，使椒江的教育制度創(chuàng)新得以平穩(wěn)推進，體現(xiàn)了制度演進過程中強制變遷和誘導變遷共同作用的結(jié)果。也正因為如此，椒江目前所實踐著的“現(xiàn)代學校制度”，它既是在實踐中不斷摸索前進（干中學，摸著石頭過河）的產(chǎn)物，也是充分借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度及其他領(lǐng)域理論研究成果的結(jié)果，是在實踐中思考，在思考中實踐的持續(xù)探索過程，是理想的追求與現(xiàn)實的約束相互牽引的過程。一、從“教育股份制”到“現(xiàn)代學校制度”“教育股份制”是椒江教育的一大創(chuàng)舉，也是構(gòu)建“現(xiàn)代學校制度”的重要源泉。在“教育股份制”這種辦學模式中， “股東（投資人）、教育發(fā)展公司（舉辦者）和學校（辦學者）”三者之間形成了一種規(guī)范、明確的法律關(guān)系，他們之

5、間有明確的產(chǎn)權(quán)界定、權(quán)力分配和職責劃分，使專業(yè)人員（經(jīng)理人、校長等）的人力資本和投資人的貨幣資本有效結(jié)合，通過專業(yè)化分工有效提高了資源配置效率。與其他辦學形式相比，“教育股份制”辦學在資金募集上的制度優(yōu)勢已經(jīng)成為人們的共識，目前在滬深股市就有多個上市公司從事教育投資活動，這可以看成是“教育股份制”的拓展。特別值得關(guān)注的是，一旦民辦教育促進法中“允許合理回報”條款得以通過，那就意味著打開了利用資本市場獲取教育投資的大門。 中華人民共和國民辦教育促進法已于2002年12月28日通過，“允許合理回報”成為現(xiàn)實。事實上，中國政府在加入WTO時關(guān)于開放國內(nèi)教育市場的承諾中就已經(jīng)允許了WTO成員國以“商業(yè)

6、存在”方式進入我國教育市場， 陳至立我國加入WTO對教育的影響與對策研究中國教育和科研計算機網(wǎng)（而所謂的“商業(yè)存在”也就是來中國從事營利性辦學活動。與顯而易見的籌資優(yōu)勢相比，“教育股份制”對中國教育發(fā)展一個更為重要的貢獻是揭示了建立學校法人制度和完善學校法人治理結(jié)構(gòu)的一種現(xiàn)實途徑。在“教育股份制”的辦學模式中，學校法人身份的確立是其制度設計中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用意就在于為學校依法自主經(jīng)營建立法律基礎。在學校法人制度的基礎上，完善學校法人治理結(jié)構(gòu)既是制度發(fā)展的自身邏輯，也是保證學校依法自主經(jīng)營的制度基礎。學校法人制度的建立排除了政府對學校進行直接干預的可能性，而學校完善的法人治理結(jié)構(gòu)的建立則排除了

7、投資人對學校進行直接干預的可能性，這樣，學校依法獨立自主經(jīng)營就有了現(xiàn)實的基礎。 “教育股份制”精致的制度設計和成功的實踐為椒江進行“現(xiàn)代學校制度”的探索提供了極其重要的經(jīng)驗基礎和思想資源。二、對現(xiàn)代企業(yè)制度的借鑒增強學校的活力，提高學校的效率，用企業(yè)精神改造公辦學校管理體制既是提出構(gòu)建“現(xiàn)代學校制度”的實踐背景，也是“現(xiàn)代學校制度”理性設計的一個重要起點。對現(xiàn)代企業(yè)制度的借鑒是形成現(xiàn)代學校制度抽象概念的重要來源，這種借鑒的邏輯基礎是學校和企業(yè)在組織層面的比較?，F(xiàn)代社會是由學校、企業(yè)（工廠）、政府、家庭和社會團體（機構(gòu)）等一些基本的組織細胞構(gòu)成的一部精密機器。“企業(yè)”與“學?！弊鳛橹维F(xiàn)代社會經(jīng)

8、濟領(lǐng)域和教育領(lǐng)域的兩類基本組織形態(tài)，人們往往將其放在特定環(huán)境下孤立、片面地加以考慮，就經(jīng)濟而論企業(yè)，就教育而論學校，只見其異，未見其同。其實，在組織層面，無論學校還是企業(yè)，都是人類為更有效地實現(xiàn)特定目標而形成的社會組織。企業(yè)作為一種營利性機構(gòu)，其目標是創(chuàng)造利潤，為了獲取利潤，企業(yè)必須具有效率。人類社會企業(yè)制度的發(fā)生和演變的歷史就是持續(xù)提高企業(yè)效率的歷史。與企業(yè)比較，學校是人類進行自覺的教育活動，傳遞人類社會文化知識，有計劃、有目的和有組織地為一定社會培養(yǎng)所需人才的機構(gòu)。 顧明遠等編. 教育大辭典. 上海教育出版. 1998: 1822. 相比較而言，在單個企業(yè)或單個學校的組織目標之間的差異并不

9、是十分明顯，表面上看，企業(yè)的目的在于創(chuàng)造利潤，而學校的目的則在于促進學生的發(fā)展，但是，在與社會進行價值交換的層面，在獲取組織生存與發(fā)展資源的意義上，他們都是通過向社會提供價值（產(chǎn)品和服務）來實現(xiàn)的。為什么現(xiàn)代企業(yè)這一社會組織能夠獲得比其他的社會組織（政府、學校以及其他社會事業(yè)性機構(gòu)）更高的“投入產(chǎn)出”效率和資源配置效率？現(xiàn)在我們已經(jīng)知道，這種效率的源泉是源于企業(yè)在競爭壓力下持續(xù)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。因此，只要在學校之間形成類似于企業(yè)間競爭的潛在壓力，提高質(zhì)量和改進教學就將成為學校的自覺追求。同樣作為人類生產(chǎn)活動，學校也完全有可能結(jié)合學校經(jīng)營管理的特點，借鑒現(xiàn)代市場經(jīng)濟中企業(yè)運行的有效機制，創(chuàng)造

10、性地建立起一套適合教育自身發(fā)展的現(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代學校組織制度和現(xiàn)代學校管理制度，這種可能性對于追求提高辦學效率和效益的組織創(chuàng)新目標來說是一個無法抵擋的誘惑?，F(xiàn)代學校制度的設計和實踐是在教育活動的基本約束下對現(xiàn)代企業(yè)制度的全面借鑒。這種借鑒的合理性與有效性是基于組織對效率目標的共同追求。在此基礎上，由現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)組織制度和現(xiàn)代企業(yè)管理制度構(gòu)成的現(xiàn)代企業(yè)制度的基本架構(gòu)成為我們分析、設計和實踐現(xiàn)代學校制度的重要背景?，F(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代學校制度的基石。產(chǎn)權(quán)歸屬的明晰化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、責任權(quán)利的有限性和治理結(jié)構(gòu)的法人化是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基本特征，也是現(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度的基本特

11、征。與國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度首先要進行公司化改造不同，現(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度并不要求學校必須進行公司化改造，它的核心是學校法人制度，即學校因擁有投資人投入學校的資產(chǎn)而形成的學校法人財產(chǎn)權(quán)，以及因此所明確的獨立法律地位?，F(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不同的另一個方面是，在現(xiàn)代學校制度框架內(nèi)的學校并不需要人為推廣所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，無論是兩權(quán)分離的“教育股份制”辦學模式還是兩權(quán)結(jié)合的私人辦學模式，只要它是獨立法人并能獨立地對外承擔民事權(quán)利和民事責任，就并不違背現(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度的要求。因此，目前占民辦學校中重要份額的私人辦學、股份合作辦學等組織類型在現(xiàn)代學校制度中都可以找到他們自己的位置。在現(xiàn)代學

12、校產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范下，學校不再是國家行政機關(guān)的附屬物，國家也不必再是學校的惟一投資主體，學校通過自己獨立的法人地位運營全部資產(chǎn)，學校與國家之間、學校與分散的股東之間，各自的責任與權(quán)利是明確的?，F(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度的基本特點可以參考現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度加以辨認。在現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度中，確認投資人財產(chǎn)和公司財產(chǎn)分離，使公司具有獨立的財產(chǎn)權(quán)利；確認股東承擔有限責任；確認公司具有法律上的獨立人格，能以自己的名義獨立享有權(quán)利、承擔義務，能獨立承擔民事責任等三大特征是公司作為現(xiàn)代企業(yè)的重要標志。企業(yè)只有具備了這樣的特征，才能成為富有活力的市場經(jīng)營主體。但是，公司的獨立人格和股東的有限責任，又都是以股東和公司的財產(chǎn)相互

13、分離為前提的。公司因其具有獨立財產(chǎn)才具有獨立人格；股東因其投資并放棄對公司投資的具體的直接的支配權(quán)，才享有股東權(quán)并享有了承擔有限責任的待遇。相反，如果股東與公司的財產(chǎn)分離不存在了，股東承擔有限責任和公司的獨立人格也即成為不可能。王保樹現(xiàn)代企業(yè)法律制度全國人大常委會法制講座第二十講，2002年5月31日對照現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，我們可以從以下幾個方面認識現(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度的基本特征：（1）教育市場參與者必須是教育產(chǎn)權(quán)主體。所謂教育產(chǎn)權(quán)主體，即相應的自然人、教育機構(gòu)法人及其所有者對其用于交換的資源擁有排他的所有權(quán)，自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。（2）各個教育產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界必須是清晰的，即教育市場參與者（投資

14、者、學校、教育消費者）對其產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是完整的，對應每項權(quán)能的責任、權(quán)利和利益是明確的并擁有明確的人格化代表。在現(xiàn)代學校制度下，產(chǎn)權(quán)明晰、具有明確的人格代表，是一個最突出的特點，這也是教育投資者法定權(quán)利及產(chǎn)權(quán)權(quán)益能夠得到有力保障的前提。（3）產(chǎn)權(quán)可作為商品在法律規(guī)定條件下流動。在市場經(jīng)濟背景條件下的現(xiàn)代學校制度中，學校的產(chǎn)權(quán)不是凝固的，學校產(chǎn)權(quán)也可以成為一種可以交換的商品，在教育市場中流通，并通過這種流通實現(xiàn)教育資源配置的帕累托改進。以往人們談及學校間的橫向聯(lián)系時，多數(shù)只從教育教學經(jīng)驗交流等教育專業(yè)化協(xié)作等方面去認識，這可以看成是教育活動中的聯(lián)系，除此以外，學校之間還存在經(jīng)濟活動中的聯(lián)系，其中產(chǎn)

15、權(quán)聯(lián)系就是學校間橫向聯(lián)系的一項不可忽視的重要內(nèi)容?；谏厦娴姆治?，我們可以看到學校產(chǎn)權(quán)制度的功能有：（1）財產(chǎn)約束功能；（2）自主經(jīng)營和激勵機制功能；（3）增進資源配置效益功能；（4）規(guī)范教育市場行為功能。學校產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定具體規(guī)定了人們那些與物相關(guān)的行為規(guī)范，每個人在與他人的相互交往中都必須遵守這些規(guī)范，或者必須承擔不遵守這些規(guī)范的成本。這樣，保障收益和受損索賠的原則可以有效抑制不當辦學行為和交易行為的發(fā)生，從而使學校經(jīng)營管理行為和教育投資行為的合理化。其次是現(xiàn)代學校組織制度，這是現(xiàn)代學校制度包含的第二個重要內(nèi)容。在這里我們所指的現(xiàn)代學校組織制度主要是現(xiàn)代學校法人治理結(jié)構(gòu)即學校決策、執(zhí)行和監(jiān)

16、督之間的法律關(guān)系。其治理結(jié)構(gòu)具有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互分離、相互制約、相互合作的特點。學校法人治理結(jié)構(gòu)，與我們通常所說的學校領(lǐng)導制度相近，但它是基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律關(guān)系。學校作為法人，在股東投資入股并在政府有關(guān)部門注冊登記以后，便對自己的資產(chǎn)擁有合法的財產(chǎn)權(quán)，投資者只就其投入學校的出資擁有股權(quán)并享有由此產(chǎn)生的決策參與和投資收益等項權(quán)利。在投資人較少便于有效溝通時，可以在校長、其他教育專家、社會知名人士等的參與下直接組建學校董事會，負責學校發(fā)展的決策活動。為了更有效地吸引民間資金，在投資人眾多時建立教育發(fā)展有限責任公司是另一種有效的制度選擇，如椒江的“教育股份制”。在公司制的法律框架中，股東大

17、會是最高權(quán)力機構(gòu)，擁有公司的最終控制權(quán)，通過股東大會，股東可以參加公司發(fā)展的決策。法律規(guī)定了股東所擁有的權(quán)利和股東大會的權(quán)限。董事會是股東大會的一種常設機構(gòu)，由于股東眾多，不可能通過股東定期召開股東大會來直接管理經(jīng)營學校，因此就有必要由董事會受全體股東的委托，來代表全體股東發(fā)展和保護股東的投資，使股東的投資保值增值。董事會的主要作用是決定學校的經(jīng)營決策、確定財務計劃、高級教育管理人員的任免，等等。在董事會的領(lǐng)導下，以校長為代表的學校教育管理執(zhí)行層的作用是管理學校日常教育教學活動。學校管理經(jīng)營中的監(jiān)督職能可以通過成立專門的審計監(jiān)察部門來實現(xiàn)，發(fā)揮黨支部和學校教職工代表大會的作用也是一個有效的制度

18、選擇?，F(xiàn)代學校組織制度是伴隨著教育投資主體多元化，不同的投資主體（自然人和法人）與學校間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益復雜特別是股東數(shù)量眾多的情況下出現(xiàn)的，學校法人治理結(jié)構(gòu)是一種比較規(guī)范的學校領(lǐng)導制度，是由股東大會、董事會、監(jiān)事會和教育管理執(zhí)行層構(gòu)成的，法人治理結(jié)構(gòu)便是這些機構(gòu)之間形成的相互制衡的權(quán)責關(guān)系的制度化表現(xiàn)，它是建立在財產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能相對分離基礎之上。由于行業(yè)屬性的緣故，學校法人治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)在具體形式上也會產(chǎn)生一定的差別，但本質(zhì)上是相通的。我們可以從中概括出現(xiàn)代學校法人治理結(jié)構(gòu)的一般特征。（1）權(quán)責分明，各司其職。在現(xiàn)代學校制度下，其領(lǐng)導體制有權(quán)力機

19、構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)組成，各個機構(gòu)的權(quán)力與職責都是確定的、明確的，它們各司其職，相互配合?？茖W合理的學校法人治理結(jié)構(gòu)就是要擺脫過去那種以行政隸屬關(guān)系為特征的行政管理體系，建立起新型的以資產(chǎn)權(quán)利為核心的委托代理關(guān)系。實現(xiàn)監(jiān)督方式的制度化、規(guī)范化，和監(jiān)督費用的合理化。董事會代表投資人和利益相關(guān)人（政府、家庭、教職工等）是學校的最高權(quán)力機構(gòu)，它代表產(chǎn)權(quán)所有者對所屬學校擁有最終的控制與決策權(quán)；監(jiān)事會是學校的自我監(jiān)督機構(gòu)，它對投資人負責，依法對董事會和校長在行使職責時的行為進行監(jiān)督；教育管理層是學校決策的執(zhí)行機構(gòu)，對董事會負責，在學校辦學章程和董事會授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，開展學校日常教育教學活

20、動。決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)之間權(quán)責明確，相互制衡，相互協(xié)調(diào)。（2）委托代理，縱向授權(quán)。在現(xiàn)代學校制度框架下，學校各層級之間是以一種委托代理關(guān)系來維持的。投資人作為委托人將其財產(chǎn)交董事會代理，并委托監(jiān)事會進行監(jiān)督，作為代理者，董事會由將學校財產(chǎn)委托給學校管理層代理。（3）激勵與制衡機制有機結(jié)合。由于在學校委托代理關(guān)系中，存在代理人（學校管理者）的動力、信息的不對稱性等問題，所以就有對代理者進行激勵和建立制衡關(guān)系的必要。從激勵方面來看，主要就是委托人如何通過一套激勵機制促使代理人采取適當?shù)男袨樽畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)委托人所預期的目標。在現(xiàn)代學校制度中，學校除直接以報酬形式對代理者激勵之外，還通過一套

21、制衡關(guān)系對代理者的行為加以制約，如董事會與監(jiān)事會之間的制衡關(guān)系、董事會與校長之間的制衡關(guān)系，所有者對經(jīng)營者的制衡等。（4）職工參與民主管理的途徑擴大。在現(xiàn)代學校領(lǐng)導體制下，通過選舉教師代表參與學校管理的決策環(huán)節(jié)中，行使決策權(quán)；參與到監(jiān)事會工作之中，行使監(jiān)督權(quán)，不僅擴大民主管理的幅度，而且還能有效維護教師員工的利益。最后是現(xiàn)代學校管理制度?，F(xiàn)代學校管理制度包括政府對學校的管理和學校自身的運行管理兩個方面。在政府對學校的管理方面，現(xiàn)代學校制度所倡導的是建立一種法治化的公共治理結(jié)構(gòu)，包括學校的設立審批制度、評估監(jiān)督制度、信息披露制度等各個方面，在學校和政府、學校和社會之間建立起既有利于學校自主經(jīng)營，

22、又有利于公眾參與和社會監(jiān)督的法律環(huán)境，改變目前一方面政府對學校行政干預過多、過深，另一方面社會對學校參與不足了解不夠的狀況。鼓勵學校和社區(qū)的相互融合，鼓勵學校自治，培養(yǎng)自治精神。在學校運行管理方面，現(xiàn)代學校管理制度建設的目標是形成靈活高效的決策機制、溝通無礙的信息機制和以人為本的激勵機制，廣泛借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度中各種先進的管理理念和管理手段，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提供的技術(shù)手段和管理方法，按照系統(tǒng)管理和整體優(yōu)化的要求，在學校發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源開發(fā)、財務管理、學生管理、教學管理和后勤管理等各個方面實現(xiàn)學校管理的現(xiàn)代化。樹立學校需要經(jīng)營的管理理念，提倡校長職業(yè)化，建立校長經(jīng)營責任制。在現(xiàn)代學校制度中，

23、由于實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變和確立了學校法人制度，學校依法獨立自主經(jīng)營成為必要和可能，學校必須面對市場，提高質(zhì)量，加強管理，不斷創(chuàng)新，創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，提高辦學效益，體現(xiàn)管理專業(yè)化、決策科學化和利益共享化的管理原則。樹立以人為本的管理理念，尊重教師的發(fā)展要求，營造教師發(fā)展的環(huán)境，提倡教師校本發(fā)展。在現(xiàn)代學校制度中，要把學校的經(jīng)營與發(fā)展建立在教師發(fā)展的基礎上，促進教師發(fā)展既是學校發(fā)展的重要基礎，也是學校應盡的社會責任，倡導教師的科研發(fā)展，鼓勵教師的專業(yè)發(fā)展和職業(yè)發(fā)展，通過調(diào)動每個教師的積極性和主動精神，為實現(xiàn)學校的可持續(xù)發(fā)展建立最重要的人力資源基礎。鼓勵學校內(nèi)部的自治活動，把培養(yǎng)學生的誠信意識、責任意識、

24、創(chuàng)新精神和自治精神全面貫徹到學校管理活動中去，圍繞社會發(fā)展和學校發(fā)展挖掘?qū)W校管理的潛能。三、“現(xiàn)代學校制度”設計的基本理念現(xiàn)代學校制度是一個在實踐中內(nèi)涵不斷得到豐富和更新的動態(tài)概念，它的核心是“政校分離；產(chǎn)權(quán)清晰；利益共享；學校自治”，其中“政校分離”指“政府退出教育活動的微觀層面”，或者叫“教育民營（學校民營）”；“產(chǎn)權(quán)清晰”指完善學校法人制度和學校法人治理結(jié)構(gòu)，推行“校長經(jīng)營責任制”；“利益共享”指形成學校利益共同體，在舉辦者、辦學者、管理者和普通教師之間，在學校和學生之間，在學校和社會之間形成清晰、牢固的利益紐帶和共生共榮關(guān)系；“學校自治”指體現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代教育理念，以培育學校及其內(nèi)部

25、組織的自治精神為核心建立有助于學?？沙掷m(xù)發(fā)展的學校內(nèi)部管理體系。這四個方面構(gòu)成了“現(xiàn)代學校制度”中的現(xiàn)代學校產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代學校組織制度、現(xiàn)代學校管理制度三大制度體系和體現(xiàn)了現(xiàn)代政府公共管理職能的重新定位。1重新定位的政府職能在現(xiàn)代學校制度的理性設計中，政府將逐步全面退出教育活動的微觀層面，專注于制度環(huán)境建設、市場秩序維護、公共產(chǎn)品提供和宏觀調(diào)控，即教育行政部門從一切不必管又管不好的領(lǐng)域中退出，凡是學校能夠辦好的事情都讓學校辦，凡是市場能解決的問題都盡可能發(fā)揮市場機制的積極作用，只有在市場嚴重失靈的公共產(chǎn)品領(lǐng)域和具有顯著外部性的場合，才是政府發(fā)揮作用的空間，即便如此，政府也應該更多地通過經(jīng)濟手段

26、、法律手段及發(fā)揮中介組織的作用對學校的活動和行為進行調(diào)節(jié)、引導、服務和監(jiān)督，保持教育規(guī)?？偭康拇篌w平衡和促進教育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，保證教育市場的公平競爭，發(fā)揮市場機制的積極作用，健全教育機會平等的保障體系，保持教育的社會主義方向，維護教育公平和公正。政府退出教育活動的微觀領(lǐng)域是為了更好地強化和改善政府在宏觀層面對教育的公共管理職能，確立政府是全社會一切教育活動的公共管理者的角色意識，轉(zhuǎn)變政府應該優(yōu)先管理、支持公辦教育的傳統(tǒng)思維模式，建設對公辦學校和民辦學校一視同仁的制度環(huán)境，吸引更多的民間資金投資教育。政府退出教育活動的微觀層面的合理性可以在實踐和理論兩個方面得到說明。實踐上，改革開放以來，

27、中國教育系統(tǒng)不斷增強的體制活力與政府逐步放棄和減少對學校（教育機構(gòu)）教育活動的直接干預是緊密聯(lián)系在一起的，這已經(jīng)成為政府在教育領(lǐng)域繼續(xù)改革開放的基本政策方向。民辦教育的發(fā)展，它所顯示的比公辦教育更強的體制優(yōu)勢為政府退出教育活動微觀層面提供了本土化的制度實踐經(jīng)驗。理論上，學校作為現(xiàn)代社會高度專業(yè)化的社會分工組織，保證組織效率的專業(yè)知識是政府所不具備的，因此，當政府直接干預學校的微觀活動時，知識與決策權(quán)的分離就成為無法避免的結(jié)果，決策的效率和效能必然受到損害。事實上，這個結(jié)論乃是對近百年來計劃經(jīng)濟思想和實踐的經(jīng)驗總結(jié)。為了建立公平競爭的市場環(huán)境，政府必須轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整角色意識，從公辦教育的管理者調(diào)

28、整為全社會教育的管理者，從主要依靠行政手段進行教育管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟匾揽拷?jīng)濟、法律手段進行教育管理，首先轉(zhuǎn)變公辦學校與政府之間的管理模式，逐步增加非公辦教育在教育總量中的份額，使民辦教育的重要性通過對當?shù)亟逃l(fā)展的影響力得到事實上的體現(xiàn)?，F(xiàn)代學校制度正是實現(xiàn)上述理性思考的實踐方案。2完善學校法人制度在現(xiàn)代學校制度下，由于學校法人制度的確立，所有者和學校的關(guān)系變成了投資者和學校法人的關(guān)系（捐贈類學校除外）。在這種關(guān)系中，投資者（自然人或法人）投入學校的資產(chǎn)與他們的其他財產(chǎn)相分離，投資者將財產(chǎn)投入學校后，成了學校的股東，對學校擁有相應的股東權(quán)利與權(quán)力，包括參加股東大會和行使股東大會賦予的權(quán)利，按照股

29、本取得相應收益的權(quán)利，轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利等等。學校對股東投入學校的資產(chǎn)及其增值擁有法人財產(chǎn)權(quán)，即對財產(chǎn)擁有占有、使用、收益和處分權(quán)。投資者僅以投入到學校的那部分資產(chǎn)對學校的經(jīng)營承擔有限責任，學校以其全部資產(chǎn)對債權(quán)人承擔責任。由于教育活動的專業(yè)性，在學校的管理和經(jīng)營中也需要所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，所有者將資本交給具有學校經(jīng)營管理專門知識和技能的教育專家（校長等）經(jīng)營和管理，這些專家不一定是學校的股東，或者不是學校的主要股東，他們受股東委托，作為股東的代表經(jīng)營管理學校。民辦學校在這個問題上有更大的靈活性，投資人可以是法人也可以是自然人。在教育法相關(guān)條款未做修改以前，投資人直接對學校進行投資成為學校法人的股東并獲取資本收益是不符合相關(guān)法律規(guī)定的，此時需要投資人先行組建一家教育投資公司，然后由該公司對學校投資，這種辦學模式就是由椒江首創(chuàng)并在全國推廣的“教育股份制”。 課題組，開發(fā)民間教育投資潛力的新探索椒江“教育股份制”研究教育研究1999年第5期需要特別強調(diào)的是，無論是哪種辦學模式，也無論是公辦還是民辦，通過建立學校法人制度使學校具備獨立的法律人格，是學校依法自主經(jīng)