民辦教育制度環(huán)境改革緩慢的原因分析

1、民辦教育制度環(huán)境改革緩慢的原因分析 一、引言 隨著選擇性教育消費(fèi)需求的增長(zhǎng)， 中國(guó)民辦教育的到了大力 發(fā)展，國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010-2020 ) 明確提出民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改 革的重要力量。 也提出依法落實(shí)民辦與公辦學(xué)校、 教師學(xué)生平等 的法律地位， 保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)； 清理并糾正民辦學(xué)校的 各類(lèi)歧視政策等。截止 2011 年，中國(guó)各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校在校生 3000 多萬(wàn)人，其中民辦高等在校生人數(shù)占高等教育在校生的近 20%，達(dá)到 480 萬(wàn) 。目前全國(guó)民辦學(xué)校數(shù)量在 15 萬(wàn)左右，而且 仍在以每年 10%的速度增長(zhǎng) 。但民辦教育在數(shù)量上快速

2、發(fā)展的 同時(shí)， 也面臨著新的挑戰(zhàn)， 民辦教育事業(yè)從整體呈現(xiàn)出整體走弱 的趨勢(shì)，受體制的制約，資金投入不足，辦學(xué)籌資渠道狹窄，辦 學(xué)質(zhì)量不高， 民辦學(xué)校教師在身份和社會(huì)保障等方面與公辦學(xué)校 教師存在較大差距，導(dǎo)致師資水平不高，師資隊(duì)伍不穩(wěn)定，民辦 學(xué)校畢業(yè)生仍受偏見(jiàn)性評(píng)價(jià)等。 民辦教育發(fā)展和民辦教育制度問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦 點(diǎn)，但因各自所以依據(jù)理論和研究方法的不同， 使得民辦教育發(fā) 展問(wèn)題、 民辦教育及民辦教育制度發(fā)展方向、 發(fā)展困境等仍在備 受各相關(guān)研究者的關(guān)注和爭(zhēng)論。 本文則試圖以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、 公 共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)， 以分析利益集團(tuán)博弈為視角， 在國(guó)家大力 支持發(fā)展民辦教育和民辦教育

3、制度的諸多不完善帶來(lái)的不協(xié)調(diào) 的背景下，進(jìn)一步回答：民辦教育制度改善的困境在哪里？ 二、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下的利益集團(tuán)的博弈 現(xiàn)行的中國(guó)教育制度形成了兩個(gè)利益不同的大集團(tuán)。從 20 世紀(jì) 60 年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森在其集體行動(dòng)的邏輯中的系統(tǒng) 闡述，到 20世紀(jì) 80 年代新制度學(xué)派的崛起， 利益集團(tuán)成了制度 變遷研究中一個(gè)不可或缺的基本單元。道格拉斯 . 諾思、戴維斯 等在研究利益集團(tuán)之間的博弈對(duì)經(jīng)濟(jì)制度變遷的影響中得出結(jié) 論：制度變遷的方向與社會(huì)中利益集團(tuán)之間的博弈過(guò)程和結(jié)果密 切相關(guān)。制度學(xué)派還認(rèn)為，在一個(gè)社會(huì)中，各利益相關(guān)者所形成 的集團(tuán)勢(shì)力是不平衡的，通常一個(gè)社會(huì)的制度決策或公共選擇， 就

4、是通過(guò)許多強(qiáng)大的特殊利益集團(tuán)的相互博弈而得出的。 從靜止 角度看， 制度演進(jìn)的方向決定于處于強(qiáng)勢(shì)地位的利益集團(tuán)， 只有 他們才有力量和能力對(duì)政府造成壓力和影響， 他們主要是通過(guò)強(qiáng) 制或贖買(mǎi)交易等方式獲得國(guó)家政權(quán)的支持， 甚至極端地迫使現(xiàn)任 政府統(tǒng)治者下臺(tái)， 重新扶持自己的代言人執(zhí)政， 這也就是新制度 經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為的“壓力集團(tuán)”。 而壓力集團(tuán)的形成往往是社會(huì)中 利益集團(tuán)力量失去平衡的結(jié)果， “集團(tuán)壓力的結(jié)果是政府政策方 向的一種并且是僅有的一種決定因素，壓力始終是一種集團(tuán)現(xiàn) 象，表明了集團(tuán)之間的推與擋，集團(tuán)壓力的平衡就是社會(huì)的現(xiàn) 狀” 。 奧爾森教授還對(duì)集體利益做了區(qū)分，一種是相容性的 ( in

5、clusive )，即利益主體在追求某種利益時(shí)是相互包容的； 另一種是排他性的( exclusive )，即相關(guān)利益主體在追求某一 利益時(shí)是相互排斥的。排他性利益多少類(lèi)似于我們通常所說(shuō)的 “既存利益”， 這時(shí)集團(tuán)碰到的是“分蛋糕的”問(wèn)題， 固然希望 分利者越少越好， 利益集團(tuán)越小約好， 故這類(lèi)集團(tuán)總是排斥他人 的進(jìn)入。就如同因中國(guó)教育制度而形成靠政府財(cái)政辦學(xué)的公辦學(xué) 校利益群體和非財(cái)政辦學(xué)的民辦學(xué)校利益群體。 國(guó)家在教育教學(xué) 過(guò)程中形成了相對(duì)穩(wěn)定和有限的資源， 例如學(xué)生招生資源、 教師 享受資格認(rèn)定、職稱評(píng)審、評(píng)先評(píng)優(yōu)的有限名額，教職工擁有社 會(huì)保障、公積等福利待遇總額相對(duì)有限，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立科研基

6、金，學(xué) 生獲得獎(jiǎng)學(xué)金及國(guó)家補(bǔ)貼、 救助金額有限等。 公辦學(xué)校利益群體 作為因中國(guó)特有教育制度效應(yīng)而形成的既得利益集團(tuán)， 對(duì)民辦學(xué) 機(jī)構(gòu)進(jìn)入教育市場(chǎng)， 民辦學(xué)校獲得學(xué)生資源、 國(guó)家一定程度的資 金、制度等公共性待遇上市排斥的， 固然不希望更多的教育機(jī)構(gòu) 和教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入到這種經(jīng)濟(jì)利益的分配格局中， 因?yàn)檫M(jìn)入的人越 多，就意味著原有人群能分到的“蛋糕”分量越少， 所以在希望 支持民辦教育發(fā)展上也是排斥的。 而由民辦教育帶動(dòng)起來(lái)的辦學(xué) 機(jī)構(gòu)、民辦學(xué)生、民辦教師構(gòu)成一個(gè)利益集團(tuán)，為了追求自身包 括物質(zhì)、 名譽(yù)在內(nèi)的利益， 為了能夠享受到以前享受不到的資格 待遇，經(jīng)濟(jì)利益， 固然希望通過(guò)加快民辦教育制度環(huán)

7、境建設(shè)和改 革以取消民辦教育利益相關(guān)者所承受的不公平待遇， 并能夠獲得 和公辦教育利益相關(guān)者同等發(fā)展空間和地位， 所以希望加快推進(jìn) 鼓勵(lì)支持民辦教育發(fā)展制度的完善和健全上是相容的。于是就產(chǎn) 生了兩個(gè)主要的具有代表性的利益集團(tuán)：以公辦學(xué)校為代表的公 辦教育利益集團(tuán)和以民辦學(xué)校為代表的民辦教育利益集團(tuán)。兩個(gè) 集團(tuán)的博弈過(guò)程和力量對(duì)比就成為決定民辦教育制度環(huán)境建設(shè) 的進(jìn)程的關(guān)鍵因素。而兩個(gè)集團(tuán)在相互推和擋的過(guò)程中， 他們的 力量對(duì)比就決定了博弈的結(jié)果。 三、民辦教育利益集團(tuán)和公辦教育利益集團(tuán)的博弈 （一）民辦教育利益代表這還沒(méi)形成真正的集體行動(dòng)的團(tuán)體 民辦教育利益代表者并沒(méi)形成真正的能夠集體行動(dòng)的團(tuán)

8、體， 進(jìn)行集體行動(dòng)的能力低于公辦學(xué)校利益團(tuán)體。奧爾森在集體行 動(dòng)的邏輯中所述：“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，除非在集團(tuán)成 員統(tǒng)一分擔(dān)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)目標(biāo)所需的成本的情況下，給予他們不同于 共同或集團(tuán)利益的激勵(lì)，或者除非強(qiáng)迫他們這么做，有理性的、 尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同集團(tuán)的利益， 即使是采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊?會(huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同集團(tuán)的利益?！绷硗猓词故怯袕?qiáng) 制性或激勵(lì)性因素的存在， 由于集團(tuán)規(guī)模和人數(shù)的擴(kuò)大， 執(zhí)行某 種激勵(lì)機(jī)制和集團(tuán)行動(dòng)的組織成本也會(huì)擴(kuò)大，“群體或集團(tuán)的人 數(shù)量愈多，越要組織協(xié)調(diào)，則交易費(fèi)用就越大，居住的集中程度 越高，就越有利

9、于降低組織成本，而且集團(tuán)利益關(guān)聯(lián)度越強(qiáng)，組 織成本就越低” （二）中國(guó)中國(guó)的歷史性制度因素使民辦教育團(tuán)體成為相對(duì) 弱勢(shì)群體 從辦學(xué)規(guī)模上講， 公辦學(xué)校一直處于被政府資助、 靠國(guó)家財(cái) 政性教育經(jīng)費(fèi)辦學(xué)， 而民辦學(xué)校只能通過(guò)民間資助、 學(xué)校創(chuàng)辦者 出資、借貸等狹窄的渠道獲得資金， 在辦學(xué)資金上處于弱勢(shì)地位。 如表 1 可看出：公辦民辦教學(xué)經(jīng)費(fèi)懸殊，民辦教育資金支持弱。 如表 2 所示： 公辦和民辦高校數(shù)量比較上看， 民辦高校數(shù)量少于 公辦學(xué)校， 沒(méi)有一個(gè)民辦高校中可以設(shè)有研究生培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的。 另 外截止到 2011 年民辦教職工群體為： 34780 人，而公辦普通高 校教職工人數(shù)為： 2204819 人。民辦教職工群體是公辦普通高校 教職工人數(shù)的 1.57%。從這些資料可看出，不論是學(xué)校數(shù)量上， 資金規(guī)模上還是教職工群體上比較， 民辦教育利益群體都處于弱 勢(shì)地位， 所以自然在兩個(gè)群體博弈過(guò)程中， 力量強(qiáng)大者更容易獲 得支配權(quán)。 表 1 民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，資料來(lái)源： 2012 年中國(guó)教育統(tǒng) 計(jì)年鑒 表 2 民辦和公辦辦學(xué)機(jī)構(gòu)數(shù)量，資料來(lái)源： 2012 年中國(guó) 教育