當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題、成因及對(duì)策建議

1、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題、成因及對(duì)策建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是農(nóng)村基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)、行使民主權(quán)利的主要方式，在促進(jìn)基層民主政治和民主法治建設(shè)中起著不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)過長(zhǎng)期的努力，基層民主法制取得了明顯的成效。但新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作仍面臨著諸多問題和困惑。筆者結(jié)合近年來的工作實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的各種問題、成因以及對(duì)策建議提出一些思考，以期對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作起到一定的啟發(fā)作用。一、存在的主要問題一是法律法規(guī)不完善。一方面，地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)規(guī)定較為籠統(tǒng)，雖然明確了13項(xiàng)職權(quán)，然而，有些職權(quán)不可能在會(huì)期僅有一兩天的人代會(huì)上有

2、效行使。另一方面，雖然地方組織法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作條例都明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和人大主席、副主席在閉會(huì)期間的工作職責(zé)，但是由于規(guī)定不具體、操作性不強(qiáng)，實(shí)際工作中遇到問題無章可循，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作難以有效開展。二是人員配備不到位。據(jù)筆者了解，在江西省多數(shù)地方，配備專職人大副主席的不多，配備專職人大干事就更少。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席兼職多、專職少，造成“專職不專干、兼職難沾邊”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作力量較為薄弱，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作開展困難。三是工作經(jīng)費(fèi)不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)沒有專門的工作經(jīng)費(fèi)，開展監(jiān)督工作、代表活動(dòng)等都必須向黨委、政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。一方面，無固定收入代表執(zhí)行代表職務(wù)物質(zhì)

3、保障不到位，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作的有效開展；另一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成了人大主席團(tuán)的“奶娘”，致使人大對(duì)政府的監(jiān)督缺乏實(shí)效。四是人代會(huì)質(zhì)量不高。每屆第一次會(huì)議相對(duì)比較認(rèn)真重視，主要是一次會(huì)議都有選舉任務(wù)。而二次會(huì)議后的每次年會(huì)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為開好人代會(huì)花了大力氣，對(duì)會(huì)議的議程也精心安排，但由于沒有組織代表集中調(diào)研，會(huì)中很少有時(shí)間讓代表審議，因此大部分代表都是“無話可說”，只是“吃個(gè)飯、舉個(gè)手”。盡管程序很規(guī)范，但無實(shí)效，讓基層干部感到人代會(huì)是“累贅”，是在“認(rèn)認(rèn)真真”走過場(chǎng)。五是履職意識(shí)和能力有待提高。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席多為行政干部轉(zhuǎn)任，對(duì)人大工作相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)掌握不夠，對(duì)人大

4、工作的性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識(shí)不到位，造成不能按照法定程序開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)參差不齊，有的只是把人大代表作為一種榮譽(yù)，把參加人代會(huì)和代表活動(dòng)看作是“例行公事”，沒有認(rèn)識(shí)到人大代表具有的崇高法律地位和重大政治責(zé)任，依法履職意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)行代表職務(wù)能力不夠，所提建議質(zhì)量不高，代表作用發(fā)揮較差，離廣大選民的要求還有差距。六是代表活動(dòng)開展不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大既無代表活動(dòng)計(jì)劃，也無代表活動(dòng)內(nèi)容，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至今年以來代表活動(dòng)還是空白；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有活動(dòng)計(jì)劃，但不夠具體，可操作性不強(qiáng)，代表活動(dòng)流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。有的人大代表平時(shí)不注意聯(lián)系選民，不及時(shí)反映民意，對(duì)組織的視察、檢查、調(diào)研、評(píng)議等活動(dòng)被動(dòng)

5、應(yīng)付，宣傳黨的方針、政策，反映人民群眾的意志和要求不夠主動(dòng)，在閉會(huì)期間很少參加或不參加代表小組活動(dòng)。二、問題的成因（一）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位及作用認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)我們對(duì)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)作風(fēng)曾進(jìn)行過問卷調(diào)查，其中一題問：“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)是哪個(gè)”？多數(shù)老百姓回答是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，有點(diǎn)老百姓回答是政府，回答是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的只有寥寥幾人，這個(gè)結(jié)果充分反映了當(dāng)前人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的認(rèn)識(shí)。從法律上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是農(nóng)村基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決策需經(jīng)過人大審議通過后才合法，才能付諸實(shí)施。但是實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題的決策是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記辦公會(huì)或黨政主要領(lǐng)導(dǎo)碰頭會(huì)或黨政班子成員會(huì)議商量作出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)通常只是“聽聽

6、報(bào)告（政府工作報(bào)告），舉舉拳頭（通過報(bào)告決議）”，使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難監(jiān)督政府的決策行為。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀與法律賦予的職權(quán)要求差距很大一是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，因而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間不能直接行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)。二是法律法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和主席、副主席的職能不全，使得主席、副主席只能為人大代表服務(wù)、為人大會(huì)議服務(wù)，為上級(jí)人大布置的工作服務(wù)，而不能直接行使選舉權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)難以到位。三是由于監(jiān)督缺乏一定的制度保障，這就使監(jiān)督對(duì)象對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威尊重不夠，尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部。只重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，忽視人大的監(jiān)督，甚至把

7、人大的監(jiān)督看成是“唱對(duì)臺(tái)戲、找麻煩”，不愿接受人大監(jiān)督。再說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人是本鎮(zhèn)的核心決策人員，握有事實(shí)上的人權(quán)和財(cái)權(quán)?！巴蒉k公、同屋睡覺、同屋吃飯”、“低頭不見抬頭見”，在黨內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是副書記，人大主席是黨委委員，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在開展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，往往心有余悸，不敢監(jiān)督。即便監(jiān)督也顯得蒼白無力。三、對(duì)策建議一是完善相關(guān)法律法規(guī)。修改地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間的職權(quán)和活動(dòng)方式。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在閉會(huì)期間，可以組織代表聽取審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，聯(lián)系和組織代表開展活動(dòng)，聽取和反映代表群眾的

8、意見建議等。二是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，工作任務(wù)較為繁重?？h鄉(xiāng)黨委要把人大干部的培養(yǎng)、選拔和任用納入干部隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃，選派政治堅(jiān)定、經(jīng)驗(yàn)豐富、具備專業(yè)知識(shí)的干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，并選配12名專職工作人員，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)各項(xiàng)工作的順利開展。三是依法保障人大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算并予以保證。各地根據(jù)實(shí)際情況，合理確定和調(diào)整代表開展集中視察、專題調(diào)研等活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立代表履職補(bǔ)助制度，對(duì)無固定收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況由本級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。四是正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府三者

9、關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，把人大工作納入重要議事日程，及時(shí)研究解決人大工作中遇到的困難和問題，不能將人大干部簡(jiǎn)單視作行政干部，讓其分管或直接介入政府工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要主動(dòng)接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)，并與當(dāng)?shù)卣鄿贤?，盡可能得到黨委、政府的理解和支持；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要找準(zhǔn)自身角色定位，把主要時(shí)間和精力放在人大工作上；要依法合理安排人大會(huì)議次數(shù)和會(huì)期，健全議事規(guī)則，創(chuàng)新議事形式，完善審議程序，充實(shí)會(huì)議內(nèi)容，著力提高會(huì)議質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要增強(qiáng)人大意識(shí)和法治意識(shí)，主動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報(bào)告工作，自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督。五是提升人大干部和代表的履職能力。要嚴(yán)把“入口關(guān)”。在考慮代表候選人時(shí)，既要考慮候選人的政治素質(zhì)，還要考慮其履職能力；既要考慮代表的組成結(jié)構(gòu)，還要考慮其能否履職的實(shí)際情況，做到統(tǒng)籌兼顧，真正把那些具有奉獻(xiàn)精神、敢于為民執(zhí)言、政治素質(zhì)較高和工作能力較強(qiáng)的人選到代表隊(duì)伍之中。要注重學(xué)習(xí)培訓(xùn)。增強(qiáng)人大干部和人大代表培訓(xùn)工作的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，積極推進(jìn)建立代表遠(yuǎn)程培訓(xùn)學(xué)習(xí)平臺(tái)，確保人大干部和人大代表掌握充足的法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)。要加強(qiáng)人大代表履職監(jiān)督，健全代表述職制度，建立代表履職檔案，探索建立代表履職激勵(lì)制度，建