【word】 境外替代發(fā)展面臨的問題和促進其可持續(xù)發(fā)展的對策建議

1、境外替代發(fā)展面臨的問題和促進其可持續(xù)發(fā)展的對策建議云南社會科學)2009年第4期sociasciencesinyunnann_0.4境外替代發(fā)展面臨的問題和促進其可持續(xù)發(fā)展的對策建議李向春,輝國政2(1.云南省社會科學院科研組織處,云南昆明650034;2.云南廣播電視大學,云南昆明650223)摘要:中國在緬甸,老撾北部開展的替代發(fā)展工作取得了初步成效,被肯定為”全球禁毒史上的創(chuàng)舉”.但在日益復雜的國際形勢下,替代發(fā)展正面臨著受國際關系和國家力量制約的困境.應從國際國內兩個層面采取相關的對策促進其可持續(xù)發(fā)展:在國際層面上提升替代發(fā)展的國際戰(zhàn)略地位,將其納入國際合作開發(fā)總體框架,簽訂中緬,中老

2、替代合作發(fā)展協議:在國內層面上著重制定替代發(fā)展規(guī)劃,促進管理規(guī)范,加大替代發(fā)展的投融資力度,完善入境免稅,通關便利政策.做好通道建設,提升替代發(fā)展結構層次,加強替代企業(yè)的自身建設以提高帶動能力.關鍵詞:境外替代發(fā)展;面臨的問題;可持續(xù)發(fā)展;對策中圖分類號:f752.68文獻標識碼:a文章編號i10(0)o8691(2009)o4o129-04一,境外替代發(fā)展取得的成效為實現緬甸,老撾北部地區(qū)罌粟減種,禁種,從源頭上根除”金三角”毒品對中國及國際社會的危害,自上世紀9o年代起,”中國政府盡自己的力量,積極幫助周邊國家開展禁毒工作”.云南企業(yè)在緬甸北部和老撾北部開展了糧食,橡膠,甘蔗,茶葉,水果等

3、農經作物替代罌粟的種植及相關的替代業(yè)務,幫助罌粟種植區(qū)發(fā)展替代經濟.截止到2006年底,先后共有9o多家企業(yè)累計投入近7億元人民幣,完成替代種植面積近100萬畝,取得了很大成效:1.經過多年努力,緬,老北部地區(qū)罌粟種植面積已從過去的138萬畝減少至目前的不足30萬畝,其罌粟種植面積占世界總量的份額已從1998年的66%下降到2006年的12%.這就減少了毒品對中國及國際社會的危害,保障了邊境地區(qū)社會環(huán)境的平安和諧,促進了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定繁榮,維護了國家安全.2.在緬,老北部地區(qū)建設了道路,橋梁,房屋,飲水工程,學校,衛(wèi)生所等一大批基礎設施,改善了當地的生產生活環(huán)境;通過技術援助,田問實習等,為當

4、地培養(yǎng)了一批初級農經人才,提高了當地群眾發(fā)展經濟的技能,為老百姓棄種罌粟后的生活找到了新的來源;提高了當地群眾的生活水平,緬北地區(qū)替代項目下的煙農受益者已超過1i萬人,目前人均年收入增加到600元左右;擴大了中國的國際影響,實現了與周邊國家關系的”睦鄰友好”.3.云南企業(yè)通過”走出去”到緬甸,老撾參與國際經濟收稿日期:2008一l2一l1基金項目:本文系國家社會科學基金2008年度西部項目”境外替代發(fā)展與云南邊境地區(qū)和諧社會建設研究”(批準號:08xmz003)的階段性成果.作者簡介:李向春(1962),女,云南省社會科學院科研組織處副處長.輝國政(1958),男,云南廣播電視大學副校長.12

5、9技術合作,發(fā)展替代產業(yè),改善緬,老北部農業(yè)生產條件等,充分利用了緬,老北部豐富的土地資源,發(fā)展橡膠,制糖,熱帶水果等特色經濟產業(yè),不斷培育新的經濟增長點,推動了地方經濟的發(fā)展.上述成效獲得了國際社會的廣泛贊譽.但由于周邊環(huán)境日趨復雜化,”金三角”替代發(fā)展的形勢依然嚴峻.如何采取有效的對策,措施,進一步做好境外替代發(fā)展工作,為云南經濟建設和對外開放創(chuàng)建一個繁榮,和諧,穩(wěn)定的周邊環(huán)境,實現”利國,富民,睦鄰,安邦”的對外開放戰(zhàn)略,是我們要認真研究解決的問題.境外替代發(fā)展目前存在的問題1.從國際關系的角度來看,境外替代發(fā)展工作面臨較大風險,急需建立國家間的替代發(fā)展協調機制.替代發(fā)展受到緬甸,老撾國

6、內政治,經濟,外交局勢以及中緬,中老關系的制約和影響,牽涉到國與國之間的合作,需要各個國家的力量來共同協調.但目前尚缺乏相關國家雙邊或多邊的政府框架協議的支持,我企業(yè)在緬北投資的替代發(fā)展項目尚無法獲得緬甸中央政府正式批準,緬,老兩國對替代發(fā)展還沒有明確的管理辦法,替代項目的投資面臨極大的政治風險,影響了中方企業(yè)投資的積極性.2.從當地的政治環(huán)境來看,緬甸民族地方武裝與緬中央政府的矛盾加大了云南企業(yè)在緬北地區(qū)開展替代發(fā)展工作的難度.緬北民族地方武裝在今后較長的一段時期內將繼續(xù)存在,他們與緬政府之間既相安共處又矛盾對抗的格局仍將繼續(xù)維持較長時間.民族地方武裝與緬甸中央政府的矛盾,民族地方武裝之間的

7、矛盾以及它們相互關系的復雜多變,加大了云南在該地區(qū)開展替代工作的難度,替代發(fā)展在短時期內很難取得實質性的進展.3.從生產生活方式的層面來看,傳統(tǒng)經濟結構形成的對毒品的依賴性導致”金三角”地區(qū)罌粟的復種率加大.一是民族地方武裝”以毒養(yǎng)軍,以毒養(yǎng)政”的狀況尚未從根本上改變;二是種罌粟賣鴉片是”金三角”地區(qū)百姓傳統(tǒng)的經濟活動和主要的生活來源,對當地居民的影響根深蒂固;三是由于長期以來”金三角”地區(qū)百姓以種罌粟為生,其它生產技能嚴重退化,替代種植的積極性不高;四是長期以來,吸食鴉片,以鴉片代藥治病,成了一種有廣泛社會基礎,難以根除的陋習;五是一些人思想僵化,政府一旦宣布禁種大煙,他們便跑到深山里繼續(xù)種

8、植.這些根本因素的130存在,使罌粟復種不止.4.替代發(fā)展手段和機制不健全,制約了其發(fā)展的速度.緬北,老北地區(qū)的道路,交通,運輸,水利,電力等基礎設施較差,教育,文化,衛(wèi)生,科技等社會事業(yè)建設落后,生產力發(fā)展緩慢,勞動力素質低下,民眾缺醫(yī)少藥等問題十分突出,使得替代產業(yè)要加大發(fā)展速度并提升到更高的經濟層次遇到了巨大的阻力.目前境外替代工作主要是依托企業(yè),以市場為導向,效益為基礎來開展項目,要解決面臨的這些問題,需要我國政府對這些地區(qū)給予資金和項目援助,或者引導非盈利性組織進行投入.5.從國際合作戰(zhàn)略的高度來看,目前的合作層次低下,政府和國際組織的作用還有待發(fā)揮.在合作框架方面,替代發(fā)展主要是通

9、過云南及邊境州市與境外周邊地方政府的協調來推動,至今未能形成由聯合國禁毒組織支持和國際社會資助,依托中國及云南開展的替代發(fā)展國際合作機制.在區(qū)域合作方面,也未能在大湄公河次區(qū)域經濟合作框架下,形成多邊和雙邊替代發(fā)展合作的具體目標,方式,資金投入機制和行動計劃.在國內及云南省,也只有原則性的”政府倡導,企業(yè)經營”,依靠企業(yè)”自主經營,自負盈虧,獨立核算,風險自擔”的微觀機制.與國際上采用的國際組織無償援助和國家主導,企業(yè)實施的機制相比,目前的合作機制還有待提高和改進.6.從行政管理的角度來看,管理機制的創(chuàng)新滯后于發(fā)展的需求,客觀上為替代發(fā)展設置了瓶頸.一是協調管理機制還不健全,替代發(fā)展涉及到國家

10、,省,地州市,縣,企業(yè)等各級各部門,管理事項復雜,頭緒多,變數大.二是進出口優(yōu)惠政策滯后于替代發(fā)展的需要,替代項目下物資出入境困難.三是替代項目下人員出入境不便,收費過高.四是缺乏完善的管理信息體系,與替代發(fā)展有關的資訊,信息系統(tǒng)尚未建立.7.財政支持政策不到位,影響了替代發(fā)展工作的整體推進.緬,老北部地區(qū)需要實施罌粟替代種植的范圍約33萬平方公里,需投入的資金估計在數百億元以上.由于替代種植地區(qū)基礎設施十分薄弱,投資環(huán)境差,更增加了替代種植的成本和投資的難度.根據初步測算,要鞏固目前替代種植成果,實現毒源地罌粟種植明顯減少的目標,目前每年需投入資金數億元.但由于中國及云南省沒有替代種植專項資

11、金,地州市各級財政能力也有限,替代種植基本上只能靠企業(yè)本身來開展.而云南企業(yè)一般都規(guī)模小,資金少,因此目前替代發(fā)展還處于初級水平,影響了替代種植工作的整體推進.8.金融信貸支持不到位,削弱了替代發(fā)展工作的支撐體系.由于貸款難,保險難,云南大多數替代企業(yè)都很難得到中央財政資金的”貸款貼息”和”保費支持”,造成一方面替代企業(yè)資金緊缺,另一方面國家每年提供的5000萬元替代發(fā)展支持資金無法按企業(yè)的實際需要用出去的尷尬局面,無法發(fā)揮專項扶持資金的”杠桿作用”和支撐作用.同時金融服務體系不健全,投資出境十分困難.9.從企業(yè)自身建設的角度來看,大企業(yè),大集團的帶動作用還不明顯.由于替代項目大多投資大,周期

12、長,風險大,利潤薄,較難吸引國內有實力的大企業(yè)或大集團進行投資.目前,在境外開展替代種植的100多戶企業(yè)中,銷售收入10億以上的僅有2戶,上1億的也只有5戶,多數為邊境民營小企業(yè).這些企業(yè)經營不盡規(guī)范,國際合作意識不強,抵御風險能力低,開展的項目規(guī)模小,帶動輻射作用還不夠大.三,促進境外替代發(fā)展工作可持續(xù)發(fā)展的對策和建議1.提升替代發(fā)展的戰(zhàn)略地位,促進其國際合作和參與的力度.(1)替代發(fā)展是國際禁毒工作的主要內容,云南境外替代發(fā)展工作,受到聯合國和國際社會的高度贊譽,被稱為”全球禁毒史上的創(chuàng)舉”,因此,在推進替代發(fā)展的工作中,我們要進一步爭取國際社會的支持,形成由聯合國禁毒組織支持和國際社會資

13、助,依托中國及云南開展的替代發(fā)展國際合作機制.(2)把替代發(fā)展納入大湄公河次區(qū)域合作開發(fā)框架.替代發(fā)展涉及政治,經濟,文化等諸多領域,離不開各國政府和國際社會的支持和認可,需要各國在政治,經濟,文化等方面的全方位合作.因此,在構建大湄公河次區(qū)域經濟合作開發(fā)框架時,應把替代發(fā)展列為其經濟合作的重要內容之一,以便得到有關國家對這一地區(qū)替代發(fā)展的更多支持.(3)把替代發(fā)展納入國家”走出去”戰(zhàn)略的實施行動中,在我國駐緬甸,老撾大使館中確定專門機構,負責協調我國與所在國的替代發(fā)展工作.同時加大同緬甸,老撾中央和地方政府的協調力度,爭取他們設立專門機構,負責區(qū)域內替代發(fā)展事項,協助我方企業(yè),部門開展工作,

14、共同推進替代發(fā)展進程.2.加快與緬甸,老撾政府的磋商進程,盡快簽訂中緬,中老替代合作發(fā)展協議.國家間的合作框架協議是替代工作最重要的基礎和保障.在此框架下,云南才便于進一步與緬甸,老撾簽訂替代合作發(fā)展協議,協商和研究制定區(qū)域替代發(fā)展規(guī)劃,達成共同促進”金三角”地區(qū)禁毒與區(qū)域經濟發(fā)展的協定,解決市場對等開放,企業(yè)的人身財產安全保障,產業(yè)合作選項,雙邊產業(yè)政策的協調等問題,為我企業(yè)對外合作營造良好的投資環(huán)境,有效保護我投資者的利益.3.應進一步加大對緬,老北部替代發(fā)展項目下的援助資金和項目安排.按照國務院關于加大對緬,老北部替代發(fā)展援助的精神,國家要加大對緬,老北部罌粟種植區(qū)的資金援助規(guī)模,并把要

15、求受援國家減少罌粟種植和毒品加工作為援助的前提.4.提升替代發(fā)展的結構層次.(1)各部門都應制定替代發(fā)展規(guī)劃.一是要由國家發(fā)展改革委牽頭,國家禁毒辦及相關部門協助,與緬,老中央政府及其有關部門協商,組織有關方面人員和專家制定毒源地替代發(fā)展的區(qū)域經濟規(guī)劃,為替代經濟長期,有序發(fā)展奠定科學基礎.二是云南省與緬,老接壤的怒江,德宏,保山,臨滄,普洱,西雙版納6州(市)要積極與緬北,老北地方政府協商簽定地方合作協議,切實做好今后開展替代發(fā)展工作的相關計劃.三是繼續(xù)支持和鼓勵企業(yè)做好替代發(fā)展規(guī)劃.(2)提升替代發(fā)展結構層次.一是鼓勵單一種植業(yè)向產業(yè)延伸,即向農產品加工,人力資源培訓,貿易,采礦,林產品開

16、發(fā)等領域延伸.二是加快替代產業(yè)向替代發(fā)展轉換,如新辦一批支柱產業(yè)型工廠,建設電站,水利設施,橋梁,公路,人馬驛道,醫(yī)院,學校,通訊設備等.三是創(chuàng)造條件,以便由單一的種植業(yè)合作延伸至全方位合作,如建立經濟開發(fā)區(qū)等.四是進一步促進經貿合作,帶動雙邊經濟社會發(fā)展,達到雙贏效果.(3)抓好重點產品和重點企業(yè),積極探索”公司+農戶”的模式,奠定替代發(fā)展工作的良好基礎.5.做好投資,融資工作.(1)根據實際情況使用好現有投資.進一步修訂國家替代專項資金管理辦法,根據境外罌粟替代工作的實際需要,適當放寬專項資金支持范圍.一是擴大無償資助的范圍.對因替代種植需要而開展的道路,交通,水利等基礎設施建設以及農技人

17、員的培訓給予補助.二是提高境外罌粟替代種植面積一次性補助標準.三是調整對貸款貼息的補助方式,將企業(yè)自有資金投入視為銀行貸款而給予貼息支持.(2)擴大融資.由政府牽頭,在國際大企業(yè),財團間建立戰(zhàn)略合作伙伴關系.利用國際資本市場渠道,引入具有整合資源能力和資本市場運作能力的國際戰(zhàn)略投資者和國際戰(zhàn)略合作者,通過外部投資的】31進入帶來資金,先進的技術,管理和觀念,有效拓寬資源開發(fā)領域,通過產業(yè)化發(fā)展,延伸產業(yè)鏈條,生產高附加值的產品,使經濟效益,社會效益,生態(tài)效益同步增長.6.加強規(guī)范化管理.境外替代發(fā)展涉及面廣,參與企業(yè)多,面臨的問題復雜.因此,加強對替代發(fā)展項目的監(jiān)督管理,實現有序規(guī)范發(fā)展是全面

18、提高境外替代發(fā)展效果的有效手段.(1)進一步建立和健全領導機構,完善替代發(fā)展協調管理機制.要在云南境外罌粟替代發(fā)展領導小組的領導下,充分發(fā)揮各成員單位的職能作用,加強對全省替代發(fā)展工作的組織協調和聯絡,以形成全省上下聯動,橫向密切合作的境外替代發(fā)展管理,協調,促進機制.(2)有關管理部門要采用科學合理的手段,加強對境外替代發(fā)展項目實施情況的監(jiān)督檢查,對其進行動態(tài)跟蹤和評估,并把監(jiān)督檢查和動態(tài)跟蹤的結果與項目享受財政支持,產品進口反銷等政策支持密切掛鉤.(3)全面執(zhí)行云南省境外罌粟替代發(fā)展管理促進辦法(試行),加強對在境外實施替代項目企業(yè)的資質審核,鼓勵有實力的企業(yè)加大境外替代發(fā)展力度;規(guī)范境外

19、替代發(fā)展項目的管理,對沒有辦理核準登記的替代項目不安排資金支持,不讓其享受政策優(yōu)惠,不予對外協調;要督促企業(yè)根據緬甸,老撾的法律法規(guī)來完善合同協議,保障企業(yè)投資的合法性.(4)建立云南省境外罌粟替代發(fā)展管理信息體系,其下設替代種植企業(yè)管理系統(tǒng),替代發(fā)展項目管理系統(tǒng),替代發(fā)展項目下產品進出口跟蹤管理系統(tǒng),替代發(fā)展項目下人員出入境備案登記系統(tǒng)等,提高替代發(fā)展管理的信息化水平,提高管理效率.7.對替代項目下物資出入境實行免稅和通關便利政策.一是增加替代發(fā)展項目下加工產品返銷國內進口計劃,對替代項目下相關的加工產品和制成品返銷國內進口給予免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅;二是對企業(yè)在替代項目下用于替代項目

20、的農業(yè)生產資料,在國家核定的數量內,免征出口關稅;三是對替代項目下企業(yè)使用人民幣現金進行境外投資,實行備案登記制,將替代項目下現匯資金境外流動納入正常監(jiān)管范圍,確保資金合法流動,有效保護投資企業(yè)的合法權益.8.加強通道建設,實現替代項目下人員,物資出入境便利化.一是國家要支持云南與緬,老接壤的口岸(通道)盡|陜完善查控設施和前移辦證機構所需的相關費用,為替代項目下人員,貨物就近口岸出入境提供便利;二是對替132代項目下長期居住在邊境地區(qū)并辦理暫住證的非邊境地區(qū)人員,給予辦理中華人民共和國邊境地區(qū)出入境通行證,并讓其持證從云南所有建立了查控設施的口岸(通道)出入.9.做好替代企業(yè)的自身建設工作.替代企業(yè)要自覺樹立良好的企業(yè)形象,踏實推進替代發(fā)展工作,做促進緬,老北部地方經濟社會發(fā)展的帶頭人.一是要自覺對職工加強思想政治教育工作,加強對國家方針,政策,法律,法規(guī)的學習和理解,加強業(yè)務技術的學習和提高,加強涉外事務,外事紀律的培訓學習