政府部門績效評估研究報(bào)告

1、政府部門績效評估研究報(bào)告績效評估是現(xiàn)代政府管理的前沿課題。20世紀(jì)80年代中期以來，西方國家為應(yīng)對科技進(jìn)步、全球化和國際競爭的環(huán)境條件，解決財(cái)政赤字和公眾信任問題，普遍實(shí)施了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評估。有的國家將這一舉措作為政府改革的突破口。 隨著我國體制改革的不斷深化，政府績效評估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，越來越受到重視。認(rèn)真研究、制訂全面科學(xué)的政府績效評估體系，構(gòu)建以正確政績觀為導(dǎo)向的績效管理模式，是在政府行政管理中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要。 本報(bào)告簡要闡釋了政府績效評估的基本理念和功能，論述了我國政府部門進(jìn)行績效評估工作的現(xiàn)實(shí)意義，梳理總結(jié)了我國各地績效評估實(shí)踐活

2、動(dòng)，力求在借鑒國內(nèi)外相關(guān)理論和成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為我國政府部門開展績效評估工作提供方向性的、可操作的實(shí)施意見。 一、政府績效評估的基本理念和功能 政府績效，在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等，其字面意義是指政府所做的成績和所獲得的效益的意思，但其內(nèi)涵非常豐富，既包括政府“產(chǎn)出”的績效，即政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的績效表現(xiàn)，又包括政府“過程”的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。政府績效還可分為組織績效和個(gè)人績效，組織績效包括一級(jí)政府的整體績效、政府職能部門績效和單位團(tuán)隊(duì)績效。 現(xiàn)代政府管理的核心問題是提高績效。要提高績效，必須

3、首先了解和評估現(xiàn)有績效水平，要應(yīng)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府及其部門的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。 政府績效評估具有計(jì)劃輔助、預(yù)測判斷、監(jiān)控支持、激勵(lì)約束和資源優(yōu)化等多項(xiàng)功能，通過評估績效，改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制、競爭機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，屬于政府運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的范疇。從系統(tǒng)組織整合理論角度看，這種運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化可以在一定程度上彌補(bǔ)一些管理體制方面的缺陷。政府績效評估是以提高政府公共管理和公共服務(wù)能力而采取的以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府改革策略，是持續(xù)改進(jìn)和提高政府部門績效的新的管理理念和方法，是當(dāng)今許多國家實(shí)施政府再造、落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府

4、管理、提高政府效能、改善政府形象的一個(gè)行之有效的工具。 有什么樣的考核評估制度，就有什么樣的政府行為。我國一些地方盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章以及片面地追求gdp的增長等問題屢禁不止的重要原因，與傳統(tǒng)的績效考評導(dǎo)向不無關(guān)系?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”和“正確政績觀”的提出標(biāo)志著我國政府績效管理理念的巨大變革。如何將科學(xué)發(fā)展觀真正落實(shí)在政府的日常行動(dòng)中，如何用正確政績觀引導(dǎo)政府管理和創(chuàng)新，不僅需要對政府官員進(jìn)行思想教育，更需要進(jìn)行制度上的設(shè)計(jì)。在新的歷史時(shí)期，對政府績效進(jìn)行評估是整個(gè)政府管理創(chuàng)新的一部分，關(guān)系到政府職能和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變，有利于提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能；建立在

5、科學(xué)發(fā)展觀念上的新的政府績效評估制度，要求從根本上規(guī)范政府行為、改進(jìn)政府官員行事準(zhǔn)則和工作方式,從而推進(jìn)政府管理改革和創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；政府績效評估是政府績效管理的核心，對于深化干部人事制度改革和加強(qiáng)黨風(fēng)、政風(fēng)建設(shè)，對于弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神和密切“黨群”、“干群”關(guān)系意義重大；政府績效評估有助于法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的建設(shè)，進(jìn)一步提高政府的行政能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力和持久的動(dòng)力。正是從這個(gè)意義上，政府績效評估體系被認(rèn)為是“新一輪政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)器” 。 二、國外政府績效評估的發(fā)展趨勢和難點(diǎn) 英國政府績效評估始于1979年的“雷納評審”。雷納評審是對政府部門工作特定的調(diào)查、

6、研究、審視和評價(jià)活動(dòng)，評審的重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和效率水平。后來，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評審又發(fā)展到有社會(huì)參與的評估，評估內(nèi)容側(cè)重公共服務(wù)和質(zhì)量，評估結(jié)果公開并直接向公民和服務(wù)對象負(fù)責(zé)?！袄准{評審組”對各部門的工作效率逐個(gè)進(jìn)行評審，主要考慮該部門“目前干了什么，干這些事有沒有必要，這些事是怎么干的，能不能減少環(huán)節(jié)，降低開支，提高效率”。評審結(jié)果證明，政府工作有許多可以改進(jìn)的地方。比如在“干什么”方面，財(cái)政部設(shè)立的計(jì)算機(jī)中心，主要職能是推廣應(yīng)用計(jì)算機(jī)，現(xiàn)在計(jì)算機(jī)已經(jīng)普及化了，這個(gè)機(jī)構(gòu)就沒有必要存在了。在怎么干方面，強(qiáng)調(diào)必須講效率、講成本。如農(nóng)業(yè)部一個(gè)研究所，自己飼養(yǎng)作試驗(yàn)用的小白鼠，過去從來不計(jì)算成本。

7、經(jīng)過評審，每只成本達(dá)35英鎊，而市場價(jià)格只用3英磅，而且服務(wù)周到，飼養(yǎng)小白鼠就沒必要了。1986年，英國政府各部門為評估擬定的績效示標(biāo)總數(shù)為1220個(gè)，1987年這一數(shù)字上升到1810，1989年，績效示標(biāo)總數(shù)達(dá)到2327，此后基本上穩(wěn)定在這一水平。美國自1978年的卡特政府以來，歷任總統(tǒng)都很關(guān)注政府部門的績效管理問題，政府績效評估甚至成為克林頓政府行政改革的主導(dǎo)思想。美國聯(lián)邦政府制定了國家績效評估報(bào)告，國會(huì)通過了政府績效和結(jié)果法（詳細(xì)內(nèi)容參見附件），將政府績效評估制度化法定化，使其不因行政首長更迭而發(fā)生變化。政府績效和結(jié)果法要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長期工作目標(biāo)；制定

8、年度績效計(jì)劃，明確為實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)采取的重大措施和績效測量標(biāo)準(zhǔn)；提出年度績效報(bào)告，評估各自的績效狀況并向國會(huì)和公眾公開。布什政府于2003年開始推行部門績效“報(bào)告卡”制度，圍繞組織績效的主要方面，設(shè)立績效基準(zhǔn)和等級(jí)評估標(biāo)準(zhǔn)（綠色代表良好，黃色代表一般，紅色代表不佳），以一種類似危機(jī)管理的方式展示公共責(zé)任，激起媒體、國會(huì)、公眾的興趣，關(guān)注等級(jí)并加以評論。 在英、美的帶動(dòng)示范下，公共組織績效評估在其他國家得到廣泛應(yīng)用。荷蘭新市政管理法要求對地方當(dāng)局的工作績效進(jìn)行評估，以提高效率和服務(wù)質(zhì)量；澳大利亞的公共組織績效評估與具體的改革計(jì)劃和措施融為一體，成為政府行政改革的一個(gè)重要組成部分。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組

9、織統(tǒng)計(jì)，公共組織績效評估在丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國家都得到廣泛應(yīng)用。亞洲是從20世紀(jì)90年代開始，日本、韓國等國家先后引入類似政府績效評估的“行政評價(jià)”、“制度評估”。鑒于許多國家政府對績效評估的迷戀，西方學(xué)者宣稱“評估國”正在取代“行政國家”。 從發(fā)達(dá)國家實(shí)踐情況看，當(dāng)代公共組織績效評估體現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢： （一）績效評估的制度化 績效評估成為對政府機(jī)構(gòu)的法定要求。美國、荷蘭、日本等國家都制定了相關(guān)法律（日本為政府政策評價(jià)法）。英國和澳大利亞等國家主要以管理規(guī)范的形式，使組織績效評估成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預(yù)算配置權(quán)來推進(jìn)組織績

10、效評估。為了有效實(shí)施法律和制度，多數(shù)國家還確定了獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對績效評估工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)，并有選擇地獨(dú)立對一些部門的績效進(jìn)行評估，避免部門自我評估可能產(chǎn)生的“報(bào)喜不報(bào)憂”和評價(jià)失準(zhǔn)現(xiàn)象。比如，英國的審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)中央政府機(jī)構(gòu)的績效評估，審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)地方政府的績效評估。在美國，聯(lián)邦政府的管理與預(yù)算局審批各部的年度績效計(jì)劃，總審計(jì)署自主選擇項(xiàng)目或活動(dòng)，獨(dú)立對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，并向國會(huì)和公眾公布評估結(jié)果。日本內(nèi)閣會(huì)議制定的關(guān)于推進(jìn)中央省廳等改革的基本方針中將總務(wù)省的行政監(jiān)察局改為行政評價(jià)局，賦予其可以超越各府、省的界限，行使包含政策評價(jià)職能在內(nèi)的行政評價(jià)和檢查職能。 （二）績效評估的規(guī)

11、范化 政府部門的職責(zé)和工作性質(zhì)千差萬別，為了進(jìn)行科學(xué)的績效評估，必須提煉出基本規(guī)范。國外大多用四e作為總要求來建立公共組織績效評估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，即經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公正（equity）。在此基礎(chǔ)上，各國制定了相對比較具體的評估指標(biāo)體系。如美國總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室提出的行政部門的“通用衡量標(biāo)準(zhǔn)”，制定了相關(guān)績效基準(zhǔn)和等級(jí)評估標(biāo)準(zhǔn)。英國財(cái)政部發(fā)布的中央政府產(chǎn)出與績效評估技術(shù)指南。績效評估內(nèi)容、方法、程序正在逐步規(guī)范。 （三）績效評估中的公民導(dǎo)向 績效評估是一種推動(dòng)公共部門承擔(dān)責(zé)任的有效機(jī)制，因此，堅(jiān)持公民導(dǎo)向成為政府績效評

12、估實(shí)踐中的重要發(fā)展趨勢。政府績效評估強(qiáng)調(diào)以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度。公民是政府所進(jìn)行的公共管理和公共服務(wù)的最終承接者，對政府績效最有發(fā)言權(quán)，公民參與原則是績效評估的基本原則。具體做法有，在績效示標(biāo)設(shè)計(jì)上體現(xiàn)外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，民間組織對政府部門進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)和審視等。 績效評估在很多國家政府改革中已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但是由于績效評估是世界公認(rèn)難題之一，在實(shí)踐中，遇到的困惑和問題也不少。首先，績效是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、產(chǎn)出、行為、表現(xiàn)、成就、責(zé)任、回應(yīng)、公平、顧客滿意度等，對如此豐富的內(nèi)涵進(jìn)行評估是一項(xiàng)十分復(fù)雜和艱難的工作；其次由于政府職能在不同層次、

13、不同地區(qū)和不同部門差異較大，而且政策目標(biāo)具有多元性，或與政治相關(guān)、或與管理效率相關(guān)、或與政府責(zé)任相關(guān)，是極其復(fù)雜、模糊、甚至是相互沖突的，要把這些法定的職能和目標(biāo)轉(zhuǎn)化成具體的、清晰的、量化的、廣為接受的、可考核的目標(biāo)難度不??；再就是由于政府部門主要是通過公共財(cái)政資源的支持，向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的部門，而公共物品和公共服務(wù)的非競爭性、非排他性、非營利性、公共壟斷性、效益的滯后性以及信息的非對稱性，使得獲取準(zhǔn)確的政府績效信息難度不小。所以各國政府績效評估的理論研究和實(shí)踐探索仍在繼續(xù)進(jìn)行之中。 三、我國地方政府開展績效評估的現(xiàn)狀和問題 我國對政府績效評估工作，起始于干部人事制度。帶有法規(guī)性質(zhì)

14、的文件有1949年的關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定，1964年的關(guān)于科學(xué)技術(shù)干部管理工作條例試行草案，1979年的關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見，1984年的關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知，1993年的國家公務(wù)員暫行條例。這些文件和法律是我國規(guī)范干部業(yè)績考核的重要依據(jù)，為政府組織績效考核從理論和實(shí)踐上積累了一些經(jīng)驗(yàn)。 在新的形勢下，隨著黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，各地政府和部門積極探索績效評估，形成了各具特色的模式。大體可以概括為以下幾種方式： （一）與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合的績效評估 目標(biāo)管理是我國開展最廣泛的績效管理方式?？冃гu估在我國部分地方政府早期實(shí)踐中是與目標(biāo)管理結(jié)合在一起的，特點(diǎn)是將

15、組織目標(biāo)的分解并落實(shí)到各個(gè)工作崗位，目標(biāo)完成情況考核也相應(yīng)針對各個(gè)工作崗位進(jìn)行評估。山東省濰坊市在開展目標(biāo)績效管理過程中，積極探索建立科學(xué)有效的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，提出了以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，依靠目標(biāo)績效管理提高政府行政能力，實(shí)行全員目標(biāo)、全員責(zé)任、全員考核。把目標(biāo)的提報(bào)、形成、下達(dá)、分解，執(zhí)行過程的督查、監(jiān)控、分析，目標(biāo)實(shí)施結(jié)果的考核、評估，目標(biāo)績效結(jié)果的評價(jià)、反饋，實(shí)行全過程、系統(tǒng)化管理。在提高政府效能、改善公共管理與服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。山西省運(yùn)城市和福建省漳州市等地方政府開展了類似的績效評估試驗(yàn)。隨著行政管理體制改革的深入，績效評估作為目標(biāo)責(zé)任制的一個(gè)環(huán)節(jié)，開始應(yīng)用到政府部門，便逐步取

16、代了原來的目標(biāo)管理。 （二）以改善政府及行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，提高公民滿意度為目的的政府績效評估 如福建省廈門市實(shí)施的民主評議行業(yè)作風(fēng)辦法，上海市開展的旅游行業(yè)和通信行業(yè)行風(fēng)評議，青海省、江西省進(jìn)行的通信行業(yè)行風(fēng)評議，河北省組織的司法和行政執(zhí)法部門評議，江蘇省無錫市試行的律師行業(yè)評議等等。這些都是以提高行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和水平為目的的績效評估活動(dòng)。山東省煙臺(tái)市率先試行的社會(huì)服務(wù)承諾制，廣東省珠海市、江蘇省南京市、遼寧省沈陽市、湖南省湘潭市、河北省邯鄲市等地開展的“萬人評政府”活動(dòng)，由社會(huì)對政府部門進(jìn)行評估，結(jié)果向社會(huì)公布，也屬于這一類。 （三）專業(yè)職能部門開展的政府績效評估 如審計(jì)部門進(jìn)行的管理審計(jì)、效益審

17、計(jì)，人事部門在國家公務(wù)員考核中加入的量化評估內(nèi)容，組織部門對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核中引入的績效考核等，這一類績效評估的重點(diǎn)是促進(jìn)專業(yè)領(lǐng)域中組織和個(gè)人績效的提高。政府業(yè)務(wù)主管部門對所屬組織績效管理設(shè)定評價(jià)指標(biāo)體系，如衛(wèi)生部為醫(yī)院設(shè)立的績效評估體系，教育部門為普通中小學(xué)全面實(shí)施素質(zhì)教育建立的評價(jià)體系，財(cái)政部等部委聯(lián)合推出的企業(yè)績效評價(jià)體系，科技部制定的高新區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系等，也可以歸入此類。 （四）以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評估 效能監(jiān)察主要是針對國家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員行政管理工作的效率、效果、工作規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)際上是國家紀(jì)檢監(jiān)察部門依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章對政府部門績效進(jìn)行的評估活動(dòng)。福建省、吉林省、

18、重慶市等在全省（市）行政機(jī)關(guān)開展了行政效能監(jiān)察工作，北京市海淀區(qū)，江蘇省蘇州市、揚(yáng)州市，山東省棗莊市，河南省安陽市等地都頒發(fā)了開展效能監(jiān)察的文件和工作細(xì)則。全國最早開展效能監(jiān)察的福建省，已經(jīng)由省效能辦牽頭于2004年開始對福建省23個(gè)政府部門和9個(gè)設(shè)區(qū)市政府的績效進(jìn)行評估。有的地方在科技、金融、商業(yè)、郵電、衛(wèi)生等系統(tǒng)開展了效能監(jiān)察。 （五）與政務(wù)督察相結(jié)合的績效評估 山東省青島市圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)四個(gè)方面的建設(shè)，將督查工作與政府績效管理有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建了績效導(dǎo)向的督查推進(jìn)體系。該模式運(yùn)用督查體系及平衡計(jì)分卡，確立政府各個(gè)部門的組織使命、核心價(jià)值觀、遠(yuǎn)景目標(biāo)及戰(zhàn)略選擇，以績效示標(biāo)的形式將城

19、市發(fā)展戰(zhàn)略量化分解落實(shí)到各個(gè)區(qū)市和相關(guān)的職能部門，并從顧客服務(wù)、內(nèi)部流程、效率效益和學(xué)習(xí)成長四個(gè)維度測量、監(jiān)控，改善黨委和政府的績效。?（六）由“第三方”專業(yè)評估機(jī)構(gòu)開展的政府績效評估 如甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心對所轄市（州）政府和所屬部門進(jìn)行的績效評估，被媒體稱為“蘭州試驗(yàn)”，倍受政府、學(xué)術(shù)界和社會(huì)的關(guān)注。北京市有的區(qū)（縣）政府委托國內(nèi)著名咨詢機(jī)構(gòu)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)開展的政務(wù)環(huán)境績效評估，也屬于這一類。 （七）引入通用模型進(jìn)行的績效評估 國家行政學(xué)院在研究歐盟成員國使用的多種績效評估模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，構(gòu)建了中國通用績效評估框架（caf）。caf模型包括了促進(jìn)和結(jié)

20、果兩大要素，共9大標(biāo)準(zhǔn)，其中領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進(jìn)要素；員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績效結(jié)果屬于結(jié)果要素。9大指標(biāo)下又包括27個(gè)次級(jí)指標(biāo)。caf模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進(jìn)行試點(diǎn)，初步取得效果。人事部中國人事科學(xué)院課題組的研究成果也屬于此類。還有不少政府部門，運(yùn)用企業(yè)和國外政府績效管理理論和方法，如平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)法、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理，摸索出各具特色績效評估模式，比如深圳市國稅局和南京市地稅局將平衡計(jì)分卡理論引入績效評估和管理中，取得明顯成效，引起了廣泛關(guān)注。 我國政府績效評估工作特點(diǎn)是立足于解決問題，針

21、對性強(qiáng)，發(fā)展勢頭猛，創(chuàng)新點(diǎn)多，但從總體而言，無論在理論還是在實(shí)踐上都還不成熟，處在起步探索階段。在實(shí)踐力度和效果上都存在不足，發(fā)展不平衡。主要問題： 一是績效評估工作基本上處在地方政府自發(fā)狀態(tài)，缺乏相應(yīng)法律和制度作保障，缺乏激勵(lì)機(jī)制和長效機(jī)制，實(shí)踐中存在盲目性。沒有統(tǒng)一規(guī)劃，不能在政府系統(tǒng)全面推行；沒有建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃和績效報(bào)告等制度框架，績效評估的隨意性很大；缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和績效標(biāo)準(zhǔn)，部門各自為政，無法進(jìn)行部門或地區(qū)間的比較評估。 二是沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，片面將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，評價(jià)工作績效不是按業(yè)績和對組織目標(biāo)和使命的貢獻(xiàn)，多是看是否嚴(yán)格遵守規(guī)則，是否迎合了上級(jí)機(jī)關(guān)的

22、意圖，公眾和行政相對人的參與度有待提高。 三是理論引導(dǎo)力度不夠，對政府部門績效評估缺乏深入研究，目標(biāo)界定不清，評估標(biāo)準(zhǔn)比較單一，指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，評估方法不夠科學(xué)，評估手段落后，評估結(jié)果缺乏實(shí)質(zhì)性應(yīng)用。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對績效評估認(rèn)識(shí)不到位，對績效評估重視不夠，甚至有抵觸情緒，致使績效評估工作停滯不前。 四是有的地方工作中存在形式主義，把評估活動(dòng)當(dāng)作“政績工程”、“面子活”，空頭支票多，抓落實(shí)少，虎頭蛇尾多，善始善終少，不能變壓力為動(dòng)力，推動(dòng)政府職能和作風(fēng)轉(zhuǎn)變；績效評估也有缺位、錯(cuò)位、越位的問題，許多大檢查、大評比不僅沒有取得效果，而且使這種檢查、評比成為基層單位的一種負(fù)擔(dān)，直接損害政府形象。 四、

23、進(jìn)一步推進(jìn)績效評估工作的基本設(shè)想 當(dāng)前我國正處在深化行政管理體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，引入政府績效評估機(jī)制有助于推動(dòng)體制改革和管理方式創(chuàng)新。建議抓住有利時(shí)機(jī)，全面推進(jìn)績效評估工作。 （一）制定績效評估的指導(dǎo)性文件，逐步實(shí)現(xiàn)制度化和法制化 績效評估在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀以及在政府管理改革和創(chuàng)新中具有重要作用，考慮到各地政府和部門在績效評估過程中的出現(xiàn)的種種困難和問題，建議由國務(wù)院制定頒發(fā)關(guān)于開展政府績效評估的指導(dǎo)意見，整合中編辦、人事部、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署等部門相關(guān)職能，完善中國現(xiàn)存的績效評估和管理制度。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，研究如何使編制部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和三定方案，財(cái)政部門的預(yù)算編制，審計(jì)部門的

24、管理審計(jì)和效益審計(jì)，監(jiān)察部門的效能監(jiān)察，督查部門的督促檢查，人事部門的公務(wù)員考核以及組織部門的領(lǐng)導(dǎo)干部考察相結(jié)合，在此基礎(chǔ)上擬定我國政府部門實(shí)行績效評估策略、步驟和措施，構(gòu)建政府績效評估和管理體系基本框架。 目前我國績效評估立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。但是，制定統(tǒng)一的績效評估方面的政策措施的條件已基本具備。一是自中央提出科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀以來，國務(wù)院在國務(wù)院工作規(guī)則等重要文件中對績效評估提出了要求，家寶總理在政府工作報(bào)告和講話中多次提到要“研究建立中國的政府績效評估體系”；二是地方政府開展績效評估活動(dòng)已具有相當(dāng)規(guī)模和基礎(chǔ)，不少省、市發(fā)布文件推行這一制度，在實(shí)踐中積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，比如福建省委省政

25、府印發(fā)了關(guān)于開展政府及其部門績效評估工作的意見；三是有可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)。 指導(dǎo)意見可以考慮包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）開展政府績效評估對于改善政府管理，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)民主政治，體現(xiàn)服務(wù)民眾，推進(jìn)行政體制改革等的意義和聯(lián)動(dòng)作用；（2）開展政府績效評估的指導(dǎo)思想和原則，包括政府公共部門績效評估的總體部署和戰(zhàn)略規(guī)劃；（3）開展政府管理績效評估的范圍和主要內(nèi)容；（4）政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)成和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（5）政府績效評估的方法和步驟，包括績效計(jì)劃、績效信息獲取和績效評估報(bào)告等；（6）政府績效評估的組織、領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)，包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、評估主體的選擇等；（7）政府績效評估配套制度，包括

26、統(tǒng)計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度、政務(wù)公開制度、績效信息領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和績效報(bào)告制度等。 （二）建立科學(xué)的績效評估體系，實(shí)現(xiàn)績效評估的長效化 績效評估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要使績效評估形成長效機(jī)制，必須建立科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)完整、功能配套、操作易行的評估體系。這一體系既要關(guān)注政府績效的總體部署、戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，又要選擇適當(dāng)?shù)目冃гu估模式，體現(xiàn)分部門、分項(xiàng)目、分層次、分地區(qū)特點(diǎn)，還要建章立制，建立績效評估報(bào)告制度、問責(zé)制度、獎(jiǎng)懲制度等。績效評估體系具體應(yīng)包括：評估指標(biāo)體系、評估方式體系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估信息系統(tǒng)等。政府績效評估體系的設(shè)計(jì)從長遠(yuǎn)看應(yīng)致力于建立一套開放性和競爭性的公共資源配置機(jī)制，

27、通過有效的績效信息的提供，引導(dǎo)公共資源的有效配置和合理流動(dòng)，從預(yù)算的高度約束和提高公共財(cái)政資源的配置效率和利用效率，推動(dòng)公共管理型和服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。 （三）發(fā)揮專業(yè)評估和研究機(jī)構(gòu)的作用 績效評估是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作。為了保證評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作，免受被評估的政府機(jī)關(guān)干擾，保證評估結(jié)果真實(shí)可信，有必要逐步形成相關(guān)的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)。美國為推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)績效評估，在國家績效評薦小組下設(shè)了專門的績效評估研究組，定期發(fā)布研究報(bào)告，總結(jié)各地績效評估實(shí)踐活動(dòng)并提供技術(shù)上的指導(dǎo)。美國的錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所自1998年以來就與美國政府管理雜志合作，每年對各州或市的政府績效進(jìn)行評估并發(fā)布

28、評估報(bào)告，引起政府和公眾廣泛關(guān)注。我國是否可以考慮在中國行政管理學(xué)會(huì)和地方行政管理學(xué)會(huì)、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和高校中成立由各方面專家組成的績效評估機(jī)構(gòu)。專業(yè)評估機(jī)構(gòu)接受評估主體的委托，對政府績效進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評估。專業(yè)評估機(jī)構(gòu)也可以為各級(jí)政府和部門開展績效評估提供智力支持，同時(shí)在評估人才培養(yǎng)方面，高校和科研部門還要發(fā)揮積極作用。 （四）立足國情，漸進(jìn)推行 由于各國的政治文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國內(nèi)主要矛盾、政府管理能力等方面存在較大差異，因而對如何界定政府部門績效還存在著管理理念、管理制度和管理方法上的巨大差異，其關(guān)注點(diǎn)和研究的角度也有很大不同。中國政府開展績效評估必須立足國情，深入研究，漸進(jìn)

29、推行。要根據(jù)我國政府管理的歷史傳統(tǒng)、實(shí)際能力和制度環(huán)境等實(shí)際情況，提出政府績效評估穩(wěn)妥可行的實(shí)施方案，選擇恰當(dāng)?shù)脑u估范圍，在充分論證和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分步驟、有重點(diǎn)地實(shí)施。在制定績效指標(biāo)體系時(shí)，要按照政府的職能進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理并重，管制職能與服務(wù)職能兼顧，近期要突出寓管理于服務(wù)之中，遠(yuǎn)期側(cè)重服務(wù)職能；堅(jiān)持定量指標(biāo)與定性指標(biāo)并重，側(cè)重定量指標(biāo)；客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)同時(shí)并舉，客觀指標(biāo)優(yōu)先；既要防止設(shè)計(jì)過簡，又不要搞得過繁；要注重指標(biāo)的可操作性，難易適中，先易后難，不求盡善盡美，只求可行有效。就全國范圍來看，要大體區(qū)分東、中、西部地區(qū)在實(shí)施中不同水平和進(jìn)度的要求。就一個(gè)地區(qū)來說，其各個(gè)地

30、方在實(shí)施中也要允許差別，體現(xiàn)差別。從行政層次上說，中央、省、市(地)、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府機(jī)構(gòu)，各個(gè)層次的績效指標(biāo)要有區(qū)別。要選擇比較貼近實(shí)際、貼近社會(huì)、工作比較具體的部門，先行開展政府績效評估工作。在同級(jí)政府機(jī)構(gòu)中，要選擇易于進(jìn)行量化評估的部門或單位(如衛(wèi)生、環(huán)保部門等)，以便從中取得經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)一般?？偨Y(jié)各地政府和部門那些科學(xué)化、公正化、操作性強(qiáng)的方案和舉措，形成標(biāo)桿，在一些比較成熟的部門和單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化績效評估和管理試點(diǎn)，并逐步在面上推行。qcwa3ptgz7r4i30ka1dkaghn3xtkknbycudxqa7fhyi2chhi92tgkqcwa3ptgshls50clmtwn

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