對我市文化系統(tǒng)行政審批現(xiàn)狀的調查與思考

1、對我市文化系統(tǒng)行政審批現(xiàn)狀的調查與思考最近，我們深入縣（市）區(qū)和企業(yè)，對全市文化系統(tǒng)行政審批職能歸并集中后運行情況進行了調查，綜合調查情況表明總體運行良好，受理辦結事項2500余件，群眾滿意率均為百分之百。但是，從深化改革、完善機制，優(yōu)化服務，確保群眾真正滿意的更高標準來進行審視，還存在以下值得重視和亟待深化改革創(chuàng)新的問題。思考之一：針對行政審批管理體制中存在的上下不協(xié)調和批管沒有真正分離等問題，要通過深化改革來建立上下協(xié)調和批管分離管理體制，確保上下運行暢通。上下協(xié)調和真正批管分離的行政審批管理體制，不僅是確保行政審批上下運行暢順的前提，而且是行政審批職能實現(xiàn)“兩集中”、“兩到位”的體制保證

2、。但是，從我市文化系統(tǒng)現(xiàn)狀看，還存在以下問題：一是體制不協(xié)調造成了上下運行不暢。目前我省省級以下成立了文化廣電新聞出版局和進行了行政機關內設機構職能歸并集中改革工作，而省政府機關尚未進行這兩項改革。這種上下不協(xié)調的體制，影響了行政審批工作的高效、順暢運行，主要表現(xiàn)在兩方面：首先帶來了市級以下局對上聯(lián)系不便。比如，市、縣（市）區(qū)局上報審批材料，需要面對省文化廳、廣電局、新聞出版局、文物局等多個職能處室聯(lián)系工作，如圖1所示，要聯(lián)系協(xié)調省廳、省局十個處，給工作帶來極為不便。圖1：市、縣（市）區(qū)局行政審批處（科）與省級部門內設機構工作聯(lián)系圖其次造成了市局以下局內部職能運行不順。由于省廳省局仍然習慣沿用

3、不分“批”、“管”的向下聯(lián)系方式，使市以下局行政審批處（科）對上僅是單向聯(lián)系，缺乏省級的業(yè)務指導和政策信息的溝通，而且使其內部職能運行不順。比如省文化廳今年上半年關于互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所審批事宜，開會、發(fā)文都是聯(lián)系市局文化市場管理部門，行政審批部門對此一無所知，當縣（市）區(qū)局就審批過程中相關問題請示市局行政審批處時，他們對此無法回答，處于十分被動和尷尬的局面。二是大部分縣（市）區(qū)“批”、“管”職能沒有真正分離。實行行政審批職能歸并集中的真正目的，是為了實現(xiàn)內設機構“批”、“管”職能分離。但是，由于縣（市）區(qū)局編制限制，在編制不增加情況下，大部分縣（市）區(qū)只能是名義上掛牌設立行政審批科，尤其是

4、區(qū)局更是如此，如圖2所示，實際上“批”、“管”職能并沒真正分離。圖2：各縣（市）區(qū)局設立行政審批科的情況圖實質性設立行政審批科形式上設立行政審批科沒有設立行政審批科寧海縣文廣新聞出版局象山縣文廣新聞出版局慈溪市文廣新聞出版局奉化市文廣新聞出版局余姚市文廣新聞出版局鄞州區(qū)文廣新聞出版局北侖區(qū)文廣新聞出版局鎮(zhèn)海區(qū)文廣新聞出版局老三區(qū)文廣新聞出版局高新區(qū)社管局東錢湖管委會社管局大榭開發(fā)區(qū)社管局為解決行政管理體制不協(xié)調而導致的行政運行不暢和編制限制所造成“批 ”、“管”職能沒有真正分離等問題，建議相關部門按照既相對分離制約，又相互銜接順暢的要求，繼續(xù)深化管理體制和行政審批體制改革。首先是建議省級機關甚

5、至國家機關進行行政管理體制改革和職能歸并，理順上下關系。深化行政管理體制改革是黨的十七大提出的要求，建議省級甚至國家機關加快改革的速度，增強改革的力度，成立全省甚至全國上下協(xié)調的文化廣電新聞出版部門。如果現(xiàn)在進行行政管理體制改革條件暫不成熟，建議先進行內設機構職能歸并集中改革，確保全省乃至全國文化系統(tǒng)行政審批工作運行順暢。其次是縣（市）區(qū)局要真正實行“批”、“管”分離行政管理體制。為確保真正做到“批”、“管”分離，建議縣（市）區(qū)政府給文化廣電新聞出版局增加編制，對內設機構按“批”、“管”相對獨立分離要求，進行重新整合，尤其是各區(qū)局更應增編增員，做到行政體制上獨立設置，避免黨政不分。如果編制暫時

6、確實無法增加，也應按照“批”、“管”分離原則，對內設機構和職能進行重新調整歸并，將現(xiàn)有編制職數(shù)調整到行政審批科，將社會監(jiān)管職能調整到文化市場執(zhí)法大隊。這樣既最大限度的充分利用了在編人力資源，又真正做到了“批”、“管”分離，強化了審批和執(zhí)法兩個關鍵環(huán)節(jié)，避免了監(jiān)管的空虛。思考之二：針對行政審批運行機制中存在的權限沒有真正到位和沒有縱橫聯(lián)審等問題，要通過開拓創(chuàng)新來建立權限真正到位和縱橫聯(lián)審運行機制，確保便民快捷高效。行政審批運行機制是行政審批制度改革的主要內容?？茖W、合理的行政審批運行機制，是保證行政審批規(guī)范有序和迅速高效的前提。但是，從全市文化系統(tǒng)行政審批運行現(xiàn)狀看，還存在以下問題：一是授權沒有

7、完全到位。按照行政審批職能歸并集中改革要求，最終要實行“兩集中”和“兩到位”。但是，全市文化系統(tǒng)行政審批職能歸并改革后，“兩到位”中審批權限還沒有完全到位。比如，我局共有審批事項49項，其中授權行政審批處和窗口辦結的只有17項，僅占30%，如圖3所示。各縣（市）區(qū)局行政審批事項的審批權限，也都沒有全部集中到行政審批科，如鄞州區(qū)局共有行政審批事項32項，其中授權行政審批科直接辦理的只有15項，僅占47 %。圖3：我局行政審批事項辦理權限分類圖辦理權限事項數(shù)量（件）比例窗口辦理備案事項510%行政審批處研究決定事項1220%征求相關處室意見報分管局長審批事項2662%局長辦公會議研究決定事項48%

8、二是縱橫聯(lián)審機制沒有建立。第一是沒有建立縱向聯(lián)審機制。按法定要求，縣（市）區(qū)局受理的行政審批事項，要在作出初審決定后，將申請材料和審核意見上報市局，市局也要按相應程序作出許可或審核決定，對作出審核決定事項要上報省甚至國家相關部門，省廳省局也要按照響應程序進行實質性審查后作出許可決定。如圖4所示，同樣流程，縣（市）區(qū)和市、省新聞出版行政部門要重復三次，企業(yè)要接受三次現(xiàn)場勘察。如果建立了縱向聯(lián)審機制，可以縮短三分之二的審批時間。圖4：出版物印刷企業(yè)印刷經營許可證的審批流程圖第二是沒有建立橫向聯(lián)審機制。許多文化行政審批事項需要多個部門審批或出具相關認定證明材料。如圖5所示，少則需要4個部門，多則需要

9、6個部門。如果每個部門按照承諾時限15個工作日辦結，僅4個部門全部辦結就需要60個工作日，至少也要三個月。如果建立了橫向聯(lián)審機制，可以縮短四分之三審批時間。圖5：部分文化行政審批事項需要橫向部門審批示意圖序號事項名稱涉及的審批部門1互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所設立及變更文化、公安、消防、工商等部門2娛樂經營場所設立許可文化、公安、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、工商等部門三是“承諾”和“默許”審批機制沒有建立。行政審批過程中經常遇到兩種情形：一種是企業(yè)書面申報材料均符合法定要求，因為設備在運送途中暫無設備不能審批。如果建立“承諾”審批機制，將極大方便服務于企業(yè)。另一種是有的申請事項，已到承諾時限，審批機關既沒作出

10、準予或不準予審批決定，也沒有作出延長審批期限決定，導致超期沒批問題出現(xiàn)，2008年我市就發(fā)生3起這類問題被省電子監(jiān)察系統(tǒng)追究。如果建立“超時默許”機制，將會杜絕類似問題發(fā)生。解以上問題，建議對行政審批運行機制進行創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)：首先是修改完善審批流程，確保授權真正到位。修改完善中注意體現(xiàn)以下幾個原則：（1）、確保權限真正到位，除法定需要領導班子集體研究決定外，一般事項授權行政審批處（科）全程處理，尤其是經常發(fā)生的事項；（2）、主體明確，責任清楚，真正做到權力到位和責任到位，使錯案責任能夠追究到具體部門和經辦人，以增強審批人員責任感；（3）、簡化程序，減少環(huán)節(jié)，增速提效，方便群眾。其次是建立縱橫聯(lián)審機

11、制，確保提速增效降本。一是建立縱向聯(lián)審機制。對需要兩級以上文化行政部門審核審批的項目，縣局受理后通過網絡平臺向上傳遞材料，上級部門知道項目受理情況后，聯(lián)動進行申報材料法定形式審查、共同組織現(xiàn)場勘察和作出審批決定，事后逐級補辦相關手續(xù)；二是建立橫向聯(lián)審機制。對需要本級多個部門審批或出具相關證明材料的事項，前置審批部門受理申請材料后，通過網絡平臺將申報材料傳遞聯(lián)審部門，共同聯(lián)動審查申請材料、共同組織現(xiàn)場勘察和聯(lián)合作出審批決定，后各自補辦相關手續(xù)。再次，建立“承諾”、“默許”機制，真正方便服務企業(yè)。企業(yè)“承諾”制具體做法是：對申報材料符合法定條件的企業(yè)，寫出保證現(xiàn)場條件達到法定要求“承諾書”后，行政

12、審批機關先核發(fā)證照，后補辦相關手續(xù)。如果兌現(xiàn)不了承諾，到期后收回證照。行政審批機關“超時默許”制具體做法是：行政許可機關受理申請材料后，在公開承諾時限內，如果既不批準也不退回，又沒有作出延長審批時限決定，則由事先授權的計算機信息管理系統(tǒng)自動審批，之后再按規(guī)定追究相關人員責任，補齊相關手續(xù)。思考之三：針對行政審批服務方式中存在的缺乏服務標準和網絡審批準備等問題，要通過改進優(yōu)化來建立標準化和網絡化服務方式，確保群眾真正滿意。行政審批制度改革目的之一，是方便服務于群眾。近幾年來，我們圍繞這一目標，在削減項目、歸并職能、創(chuàng)新機制、優(yōu)化服務等方面進行了一系列改革創(chuàng)新，人民群眾滿意度不斷提升。但是，如從更

13、高標準更高要求來進行審視，行政審批服務方式還存在以下不盡人意地方：1、規(guī)范化服務標準缺失。市行政服務中心盡管有考核辦法和服務禮貌用語等制度，但是在系統(tǒng)化、規(guī)范化、標準化方面還存在一些問題。比如，窗口工作人員如何進行規(guī)范化服務、審改辦如何進行常態(tài)監(jiān)管和考核、對遵守規(guī)范好壞者如何實施獎懲等都沒有制度規(guī)定，再如從著裝到語言、行為，從受理到審查、決定、送達等建立沒有系列化、規(guī)范化標準。2、缺乏建立網絡化審批平臺的緊迫感。行政許可法早已規(guī)定申請人可通過電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出申請。但是，由于極大部分申請人習慣于紙質方式提出申請，故而各級行政審批機關對建立網絡化審批平臺缺乏緊迫感：一是網上審批設備

14、沒有準備，比如復印機、掃描儀、數(shù)碼相機等基本設施都沒有配備；二是審批技能沒有掌握，目前窗口工作人員基本不會，少數(shù)人即使略知一二，也不熟練。3、許可案卷制作與管理規(guī)范空缺。規(guī)范完整的行政許可檔案，不僅可為公眾提供準確的行政審批信息查閱，而且能為行政救濟提供有力證據(jù)，做好這項工作對申請人和行政審批機關都有利。但是，目前全國在這方面是空缺，怎樣建檔、怎樣使用、怎樣管理等都沒有制定規(guī)范化標準。4、中介服務機構提供不夠。申請人在辦理申請事項過程中還需要相關中介機構提供有償服務，但其對之缺乏了解，如果行政審批機關能夠為其提供信息，將會更加方便服務于申請人。比如部分文化行政審批事項需要驗資評估、外文翻譯、外

15、文審讀、印刷設備供應、公證機關等中介機構提供有償服務。然而，目前各縣（市）區(qū)行政服務中心文化窗口都沒有提供此類信息服務，致使有些企業(yè)經常來回奔波。有針對性解決上述問題，建議各級文化行政部門要通過規(guī)范服務行為、創(chuàng)新服務手段、優(yōu)化服務方式、拓展服務領域來改進以上不足，確保人民群眾真正滿意。首先，建立服務標準，規(guī)范服務行為。嚴格的服務標準，是規(guī)范服務行為的準則。因此，建議行政審批管理部門，根據(jù)行政審批實際和申請人要求，制訂切實可行服務標準，形成標準明確、要求量化、內容系統(tǒng)、層級遞進的服務規(guī)范體系。比如對受理用語，發(fā)話用語、言談舉止、著裝儀容、待人接物、辦事態(tài)度、運行速度、解答要求、辦公秩序、作息遵守

16、、廉政建設等都作出具體量化規(guī)定，真正起到規(guī)范服務行為的作用。其次，積極探索準備，推進網上審批。第一是做好操作技能培訓工作，調整安排精通網絡化作業(yè)人員到窗口工作，或對現(xiàn)有人員進行網上審批技能培訓，使之熟練掌握網上審批技能；第二是配置網上審批設備，比如復印機、掃描儀、數(shù)碼相機、傳真機、打印機、電腦等必需設備；三是積極進行探索，充分利用外網進行受理和反饋，內網進行審批流轉，在政府與企業(yè)、公眾之間建立網絡審批直達通道。再次，制訂立卷標準，規(guī)范檔案管理。相關職能部門要盡早制訂行政許可案卷制作標準、檢查評比辦法和管理規(guī)定，以此推進行政許可案卷規(guī)范化管理。制作標準制訂要注意以下幾個問題：第一要注意資料收集完

17、整性，包括申報材料、照片、圖表、各類文書、記錄、論證評審報告等；第二是要注意文書格式規(guī)范性，包括受理憑證、告知書、回執(zhí)、通知書、意見書、送達單等；第三是要注意關鍵材料收集，按法定要求應當履行告知義務和程序規(guī)定必須做到的各類文書記錄等都要收集進檔。第四，拓展服務范圍，推薦中介機構。為方便和服務申請人，幫助其解決尋找相關中介服務機構。一是建議各級行政服務中心聯(lián)系考察并推薦一批公用性中介服務機構在大廳設點，比如銀行、會計事務所、打字復印、圖章雕刻、相關證照代辦等機構；二是建議縣（市）區(qū)局根據(jù)行政審批事項需要，聯(lián)系考察和推薦信用度較好中介服務機構，將其名稱、地址、承辦人、聯(lián)系方式等相關信息以告示牌形式

18、放在窗口，為申請人擇用提供信息服務。同時注意三個問題：其一是推薦機構一定要誠信度好；其二是同類機構要推薦三家以上；其三是不作指定性擇用。思考之四：針對行政審批監(jiān)管制度中存在的缺乏可操作性規(guī)定和監(jiān)督流于形式等問題，要通過修訂完善來建立操作性強和監(jiān)管有力監(jiān)督制度，確保公開公平公正。沒有監(jiān)督和制約的權力必然要滋生腐敗，行政審批職能歸并后的行政審批機構更應重視。但是，目前對全市文化系統(tǒng)雖然制訂了一些監(jiān)管和程序制約方面制度，但在實際操作過程中還存在以下問題：一是數(shù)量控制審批事項缺乏可操作性規(guī)定。目前，有的行政審批事項還是實行總量控制的。根據(jù)行政許可法第57條規(guī)定，對這種非自然資源開發(fā)利用、公共資源配置、

19、有總量限制的審批事項，行政機關應當根據(jù)受理行政許可申請先后順序作出準予行政許可決定。但是，這一規(guī)定實際操作十分困難，原因有三：第一，這種受理行政許可申請先后順序是以什么為單位計算，是天還是小時，對此沒有明確規(guī)定；第二，像這種供需矛盾十分突出事項，如果按照申請受理先后順序作出決定，將會出現(xiàn)幾十個甚至幾百人同時提出申請，到底先受理誰？第三，不論先受理誰，后受理者都會認為不公平不公正。二是缺乏有效監(jiān)督機制，僅有制度流于形式。各縣（市）區(qū)局在行政審批職能歸并集中后，盡管在程序上作了相應制約，比如作出審批決定要局分管領導簽字。但由于局分管領導事先沒有介入，從書面材料上是很難看出破綻，這種唯一的程序制約也

20、是流于形式。我局行政審批職能歸并改革后，建立了一系列監(jiān)督制度。但在實踐中有些規(guī)定沒有得到較好落實，比如：對行政審批工作定期檢查監(jiān)督、考核等基本沒有進行，使之僅停留在制度層面上。三是監(jiān)督體系不夠完善。完善的監(jiān)督體系是實施有效監(jiān)督前提?？陀^理性地分析目前行政審批監(jiān)督體系，還存在監(jiān)督渠道狹窄等問題。除了在行政審批程序上作相應制約外，主要靠向96178舉報和投訴等渠道來了解掌握行政審批權力運行情況，假如沒有人舉報投訴，具體情況無人知曉。對于以上問題，必須要通過修訂完善相關法規(guī)和建立行之有效的運行機制，來對行政審批實施有效監(jiān)督。首先，修改完善相關法規(guī)，使之做到操作性強。完善健全的許可法規(guī)，是搞好行政許可

21、的法律保證，尤其對有數(shù)量限制和供需矛盾突出的許可事項，必須要有一個可操作性強的規(guī)范。為此，第一是建議國家法制機構，對行政許可法進行修改完善，或者出臺實施細則，使之具有可操作性，比如對有數(shù)量控制的行政審批事項，可以進入公共資源交易平臺，對申請材料符合法定條件的，請公證機關搖號產生擬許可對象，待與有關部門聯(lián)合現(xiàn)場勘察，均都實質性符合法定條件后作出許可決定。第二是建議具有立法權的地方人大，或是政府相關職能部門根據(jù)上位法基本原則，制訂操作性強地方性法規(guī)，以填補上位法不足。其次，建立完善監(jiān)督機制，確保權力受到監(jiān)督。完善的行政審批監(jiān)督機制，是對行政審批實施有效監(jiān)督的基礎。為此，第一是各縣（市）區(qū)局要探索建

22、立行之有效的行政審批內部監(jiān)督機制，包括：（1）、組織機制。要按審批和監(jiān)督分離制約原則，分工一名領導負責行政審批監(jiān)督工作，并明確具體責任科室，使這項工作有人管有部門抓；（2）、監(jiān)督制度。要根據(jù)行政審批流程涉及環(huán)節(jié)，建立健全監(jiān)督制度體系，做到相互銜接、互為支撐，形成完整制度鏈；（3）、運行機制。比如既要有定期檢查和考核辦法，又要有動態(tài)監(jiān)管規(guī)定，使之始終處于常態(tài)監(jiān)管之中。第二是市局要對監(jiān)督制度進行修改完善，使其做到有人監(jiān)管、責任明確、監(jiān)督不力有人追究，確保落到實處。再次，拓寬審批監(jiān)督渠道，完善審批監(jiān)督體系。監(jiān)督渠道和監(jiān)督體系是實行監(jiān)督的主體。為此，要在加強行政審批內部監(jiān)督基礎上，建立完善社會各界共同

23、參與的行政審批監(jiān)督體系：一是整合投訴中心監(jiān)督資源，充分利用96178投訴電話、電子信箱、征求意見、大廳投訴箱等載體作用，負責受理社會各界意見和投訴。二是聘請義務監(jiān)督員，加強民主監(jiān)督?？善刚埲舜蟠?、政協(xié)委員、新聞單位、企業(yè)代表等為“行政審批行風監(jiān)督員”，監(jiān)督員可通過座談會、問卷調查、電話抽查、明察暗訪等形式，廣泛了解對行政審批機關的意見和建議。第四，創(chuàng)新優(yōu)化技術手段，完善電子監(jiān)察系統(tǒng)。省監(jiān)察局已經開發(fā)運用了電子監(jiān)察平臺對行政審批進行監(jiān)督，應該說起到一定監(jiān)督作用。但是，由于該系統(tǒng)處在調試階段，并且還存在一些缺陷。建議對該系統(tǒng)作進一步創(chuàng)新和完善，與全省所有行政服務中心聯(lián)網，省、市、縣（市）區(qū)監(jiān)察機

24、關同步監(jiān)控行政審批實施過程，一旦發(fā)生違規(guī)行為，立即進行行政救濟和調查處理。思考之五：針對行政審批隊伍配備中存在的力量薄弱和業(yè)務不熟等問題，要通過調整培訓來建設一支力量強和業(yè)務精審批隊伍，確保履行職能需要。能否擁有一支高素質行政審批隊伍，是做好行政審批工作的前提。對此，全市文化行政部門高度重視，行政審批職能歸并改革后，在編制人員十分緊張情況下，想方設法調整人員充實到行政審批隊伍。但是，由于各種原因，目前這支隊伍主要存在以下問題：一是力量薄弱。主要表現(xiàn)在：第一，人員偏少。大部分縣（市）區(qū)局行政審批科人員不足，有的甚至只有一至兩個人，如圖6所示，適應不了其所擔負職能和任務，尤其在擴權強縣審批權限下放

25、后，顯得更為突出。第二，老弱者多。在現(xiàn)有人員已經不足情況下，還有部分老弱病者，個別人只能是頂崗湊數(shù)，很難擔負強度大的工作。第三借聘者多。有的是借用事業(yè)單位人員，有的是退休返聘人員，有的甚至是聘用臨時工在履行政審批職能。圖6：各縣（市）區(qū)局行政審批隊伍配備情況與所負責職能任務對比表單位人員審批事項象山縣文廣新聞出版局332寧?？h文廣新聞出版局432奉化市文廣新聞出版局232余姚市文廣新聞出版局332慈溪市文廣新聞出版局332鄞州區(qū)文廣新聞出版局332海曙區(qū)文廣新聞出版局232江東區(qū)文廣新聞出版局332江北區(qū)文廣新聞出版局232鎮(zhèn)海區(qū)文廣新聞出版局232北侖區(qū)文廣新聞出版局232二是業(yè)務不熟?，F(xiàn)有行政審批人員中，大多是從事文化市場的同志，對廣電、新聞出版、文物行政審批事項基本不熟悉，借、聘用人員更是如此，造成工作十分被動，如有的對行政審批事項條件不掌握，一個簡單