學(xué)習(xí)考察村莊規(guī)劃建設(shè)管理立法調(diào)研‍

1、學(xué)習(xí)考察村莊規(guī)劃建設(shè)管理立法調(diào)研為學(xué)習(xí)借鑒我省兄弟城市在村莊規(guī)劃建設(shè)管理立法工作中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步做好*市村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（草案）的審議和修改工作，切實(shí)提高地方立法工作水平，2020年6月17日至20日，由市人大常委會(huì)副主任帶隊(duì)組成地方立法調(diào)研考察組，赴*市開(kāi)展專(zhuān)題學(xué)習(xí)考察?，F(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況報(bào)告如下：一、*和*村莊規(guī)劃建設(shè)管理立法工作基本情況。*市人大常委會(huì)于2020年3月啟動(dòng)了*市農(nóng)村村民建房管理?xiàng)l例的相關(guān)立法工作，明確由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭負(fù)責(zé)條例起草工作，市人大農(nóng)業(yè)委負(fù)責(zé)一審相關(guān)工作。目前，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局按照zf購(gòu)買(mǎi)服務(wù)程序，委托律師事務(wù)所作為第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)條例起草工作，已形成條例

2、(草案)，6月底已經(jīng)市人大常委會(huì)進(jìn)行了一審，擬在8月、10月分別對(duì)條例進(jìn)行二審、三審，11月上報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。因*人大目前處于一審后的修改階段，條例有待進(jìn)一步完善，法工委將繼續(xù)跟蹤了解最新情況，后續(xù)吸收到條例的修改中。該報(bào)告將重點(diǎn)介紹實(shí)地考察的*市永興縣松柏村規(guī)劃建設(shè)管理和*市鄉(xiāng)村房屋建設(shè)管理?xiàng)l例的經(jīng)驗(yàn)和做法。二、*市鄉(xiāng)村房屋建設(shè)管理?xiàng)l例的主要經(jīng)驗(yàn)一是立法具有前瞻性。早在2018年底，*市人大就對(duì)該條例進(jìn)行了一審，雖然面臨上位法調(diào)整等情況，但面對(duì)*鄉(xiāng)村房屋存在的規(guī)劃編制不科學(xué)、不切合實(shí)際、不被老百姓接受、落地性差；鄉(xiāng)村房屋建設(shè)中未批先建、不按批準(zhǔn)建，嚴(yán)重影響村容村貌和規(guī)劃的落地實(shí)施；鄉(xiāng)村房

3、屋建設(shè)管理中“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”等實(shí)際問(wèn)題，深入各縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)半年的立法調(diào)研，科學(xué)尋找解決問(wèn)題的方案，并向全國(guó)人大法工委請(qǐng)示立法過(guò)程遇到的困難和問(wèn)題，多次與省人大常委會(huì)法工委匯報(bào)對(duì)接，最終成為全省首個(gè)鄉(xiāng)村房屋建設(shè)管理?xiàng)l例。二是有鮮明的地方特色。該條例經(jīng)過(guò)充分的調(diào)研，多次赴各縣區(qū)、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)村開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，并請(qǐng)縣區(qū)人大協(xié)助組織召開(kāi)由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民zf負(fù)責(zé)人、各級(jí)人大代表等人員參加的座談會(huì)，吸收了職能部門(mén)、各縣區(qū)人大及zf部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等多方的意見(jiàn)建議，體現(xiàn)了“*特色”。如針對(duì)部分鄉(xiāng)村有建房理事會(huì)在建房中發(fā)揮較好作用的實(shí)際，在第四條第五款規(guī)定：“鼓勵(lì)成立鄉(xiāng)村建房理

4、事會(huì)，通過(guò)村規(guī)民約、簽訂建房管理協(xié)議等方式對(duì)鄉(xiāng)村建房行為進(jìn)行自治管理。”如第六條規(guī)定“村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明實(shí)用，符合村鎮(zhèn)實(shí)際，體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣！钡谑鶙l中規(guī)定“鼓勵(lì)推廣綠色建筑”等等。三是堅(jiān)持人民至上理念。該條例共六章二*條，包括總則、規(guī)劃與用地、建房審批、建房管理、法律責(zé)任、附則六個(gè)部分，始終注重對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。如為村民在鄉(xiāng)村建房提供保障，第五條規(guī)定：“本市各級(jí)人民zf應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育，制定鄉(xiāng)村房屋建設(shè)管理和農(nóng)村建筑工匠培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作人員和農(nóng)村建筑工匠的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。”又如考慮到農(nóng)村先建房后結(jié)婚的實(shí)際，對(duì)分戶(hù)條件規(guī)定較為寬松，將分戶(hù)的條件由村委會(huì)進(jìn)行認(rèn)定即可申

5、請(qǐng)建房。該條例在第十二條第二款規(guī)定：“因結(jié)婚等確需分戶(hù)，且經(jīng)村民委員會(huì)認(rèn)定符合分戶(hù)條件的”，可以在鄉(xiāng)村申請(qǐng)住宅建設(shè)。四是嚴(yán)格約束公權(quán)力。條例規(guī)定了各級(jí)zf及相關(guān)部門(mén)的主要責(zé)任人和直接責(zé)任人違反條例是情形，非常明確和細(xì)致，并給予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要依法追究刑事責(zé)任。即第二十四條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，對(duì)主要責(zé)任人和直接責(zé)任人給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(一)未依法組織編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，影響鄉(xiāng)村建房審批的;(二)未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，及時(shí)調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，影響鄉(xiāng)村建房審批的;(三)對(duì)符合法定

6、條件的申請(qǐng)人未在法定期限內(nèi)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的;(四)未履行規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督職責(zé)，造成違規(guī)建設(shè)的;(五)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。使條例長(zhǎng)了牙齒，并起到了引領(lǐng)和規(guī)范作用。三、*村關(guān)于村莊規(guī)劃建設(shè)管理的主要經(jīng)驗(yàn)一是村支兩委作用發(fā)揮明顯。松柏村共有黨員116名，黨總支下設(shè)有四個(gè)黨支部11個(gè)黨小組。近年來(lái)，村黨總支以提升黨組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，緊緊圍繞農(nóng)村基層黨組織“五化”建設(shè)，做到黨建領(lǐng)航，按照“1333”的發(fā)展思路，即以黨建引領(lǐng)為核心；打造鄉(xiāng)村旅游基地、黨性教育基地、綜合培訓(xùn)基地；用好黨員隊(duì)伍、“五老”隊(duì)伍、志愿服務(wù)隊(duì)伍；完善鄉(xiāng)村治理、服務(wù)引領(lǐng)群眾、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村

7、治理模式，積極探索以黨建為引領(lǐng)，以自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理模式，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)村莊規(guī)劃建設(shè)管理工作，打造成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。二是做足土地文章。為集約節(jié)約利用土地，松柏村實(shí)行“宅基地收回、土地收回、青苗費(fèi)收回”制度，進(jìn)行村民集中建房，并嚴(yán)格實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一外觀、統(tǒng)一層高”等，新建的山背嶺和吳家新村，共建設(shè)住房123棟203戶(hù)，成為*最美的村民集中建房點(diǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，由于種田成本高、效益低，松柏村面臨著土地荒蕪無(wú)人耕種的現(xiàn)象。為解“荒愁”、促民富，從2009年開(kāi)始，松柏村嘗試土地流轉(zhuǎn)，與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司簽訂土地流轉(zhuǎn)和用工合同，種植瓜果蔬菜。為了服務(wù)土地流轉(zhuǎn)工作，松柏村組

8、建了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，采取入股、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式，有序、規(guī)范推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。目前，全村共流轉(zhuǎn)土地5200余畝，成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社11家，引進(jìn)大型龍頭企業(yè)2家，發(fā)展油茶、冰糖橙、花卉苗木、蔬菜瓜果種植等基地。同時(shí)為了解決物流瓶頸，引進(jìn)了申通、圓通、中通等物流企業(yè)入駐，并建立了綜合性快遞超市。三是注重本地文化傳承。為給村莊建設(shè)留鄉(xiāng)愁、印鄉(xiāng)情，該村注重保護(hù)和維護(hù)組廳，對(duì)留下來(lái)的祠堂及牌匾等進(jìn)行保護(hù)，并沿用老地名，展示湘南村莊特色風(fēng)情。建成了*市首個(gè)對(duì)外開(kāi)放的村史館，以“從插標(biāo)分田到土地集約”為主線，通過(guò)圖文展板、物品再現(xiàn)相結(jié)合，展示了自1928年湘南起義后，當(dāng)?shù)氐摹安鍢?biāo)分田”，70年代的家庭聯(lián)產(chǎn)

9、承包責(zé)任制以及如今的土地流轉(zhuǎn)和集約經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等變革，通過(guò)突出新舊對(duì)比，展示村容大改變、生產(chǎn)大發(fā)展、生活大提升。村史館還把村集體及優(yōu)秀村民獲得的榮譽(yù)證書(shū)、獎(jiǎng)牌、獎(jiǎng)杯、獎(jiǎng)狀等擺放在突出位置，以增強(qiáng)村民的榮譽(yù)感、歸屬感、幸福感。四是加強(qiáng)人居環(huán)境整治。目前，全村共拆除空心房、廢舊廁所、豬欄雜房1826間，改水改廚改則到戶(hù)率95以上，其中衛(wèi)生廁所普及率100，建設(shè)公廁10座，修建改造溝渠塘壩12000余米，農(nóng)村人居環(huán)境得到很大改善。四、對(duì)制定*市村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例的幾點(diǎn)啟示一是進(jìn)一步突出“*特色”。加強(qiáng)立法調(diào)研，繼續(xù)通過(guò)組織召開(kāi)職能部門(mén)業(yè)務(wù)科室座談會(huì)、咨詢(xún)立法專(zhuān)家、到相關(guān)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實(shí)地走

10、訪調(diào)研等方式，充分論證，重點(diǎn)從村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)管理、宅基地管理等著手，對(duì)村莊規(guī)劃的制定、公布、修改，村莊建設(shè)的審批，農(nóng)村建房的流程，臨時(shí)建設(shè)的管理，宅基地的申請(qǐng)流程等方面總結(jié)*的經(jīng)驗(yàn)做法，充分吸收到條例中來(lái)。對(duì)當(dāng)前存在的宅基地審批機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、無(wú)序建房嚴(yán)重、亂占耕地、超標(biāo)建房、宅基地閑置、農(nóng)村建房生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、農(nóng)村建房機(jī)構(gòu)不全、管理乏力、多頭管理、監(jiān)督不到位等具體問(wèn)題，通過(guò)深入基層尋找具有可操作性和實(shí)效性的解決方案。二是進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職責(zé)。根據(jù)新的機(jī)構(gòu)改革和新土地管理法的規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民zf是村莊規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)施主體，依法賦予審批權(quán)限等監(jiān)督管理職責(zé)。但同時(shí)，也要防止有關(guān)職能部門(mén)當(dāng)“甩手掌柜”，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不愿負(fù)責(zé)，對(duì)邊界不清晰、職能有所交叉的事項(xiàng)相互推諉，導(dǎo)致相關(guān)法條難以落實(shí)。三是進(jìn)一步發(fā)揮村支委員會(huì)的作用。農(nóng)村黨組織作為中國(guó)最基層的黨組織，在村莊規(guī)劃建設(shè)管理中有不可替代的作用。村民委員會(huì)作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，直接服務(wù)于村民，也是連接zf和村民的橋梁和紐帶，在鄉(xiāng)村建房中起到重要的基