中國反補貼案件司法審查管理_0

1、中國反補貼案件司法審查管理 WTO協(xié)定中補貼與反補貼措施協(xié)議對司法審查作出了明確規(guī)定。根據(jù)我國加入WTO議定書和工作組報告書的承諾，于2001年11月26日頒布的中華人民共和國反補貼條例(以下簡稱為反補貼條例，該條例在2004年3月被修訂)第一次規(guī)定了司法審查制度。2002年12月最高人民法院頒布了關(guān)于審理反補貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定(以下簡稱為規(guī)定)，初步構(gòu)建了我國反補貼司法審查制度，有力地推動了我國采取反補貼措施行政程序的法治化進程。 一、司法審查是反補貼措施法治化的標志 1反補貼是國家管理對外貿(mào)易秩序的重要措施 加入WTO之后，反補貼措施日益受到廣泛的關(guān)注，反映了我國對WTO規(guī)則

2、認識的深入和對外貿(mào)易管理政策的變化。在傳統(tǒng)的國際經(jīng)濟交往中，各國主要運用關(guān)稅等手段限制進口，以實現(xiàn)保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受外國產(chǎn)品沖擊的目的。WTO成立后，成員方的關(guān)稅稅率大幅度降低并且受到了很大的拘束，國內(nèi)市場的進一步開放，從而使運用關(guān)稅等手段達到限制進口的效果不斷縮小。相應(yīng)地，反傾銷、反補貼和保障措施等手段，逐漸演變成國家為管理對外貿(mào)易秩序頻繁使用的政策工具。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1948年關(guān)貿(mào)總協(xié)定成立到1994年年底，關(guān)貿(mào)總協(xié)定所受理的244個國際糾紛中，有46個與補貼或反補貼措施有關(guān)，占同期糾紛總數(shù)的1885。自1995年WTO成立至2o01年3月23日，共提出反補貼案件38件，占同期糾紛總數(shù)的

3、1667，是WTO受理的糾紛中比例最高的類型。 二戰(zhàn)以后，世界經(jīng)濟的迅猛發(fā)展使各主要貿(mào)易大國對外貿(mào)易管理的主要手段發(fā)生了根本的變化。例如，美國在上個世紀七八十年代就將進口補救作為外貿(mào)政策和保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的主要手段，以取代過去長期使用的關(guān)稅和其他海關(guān)壁壘。例如，美國在從1979年到1995年期間共處理的反補貼案件多達440余件。J進口補救措施包括反傾銷、反補貼、保障措施等。實質(zhì)上，反傾銷、反補貼和保障措施三者之間存在很大的差異。反傾銷針對的是單個或幾個企業(yè)的行為，具有比較強的靈活性；保障措施是非歧視地同時對所有出口成員實施；而反補貼則是直接涉及政府行為。事實上，補貼又經(jīng)常是引起傾銷的一個重要原因，

4、容易導(dǎo)致受補貼的產(chǎn)品向國外傾銷。所以，對從非市場經(jīng)濟國家進口的補貼產(chǎn)品，西方國家曾頻繁使用反傾銷調(diào)查，而不是反補貼調(diào)查。但是，這不影響反補貼作為國家管理對外貿(mào)易秩序的一個重要手段的地位。我國1994年頒布的中華人民共和國對外貿(mào)易法(該法在2004年4月被修訂)第五章規(guī)定，維護對外貿(mào)易秩序的國家措施有三類：保障措施(第29條)，反傾銷(第30條)，反補貼(第31條)。 2司法審查標志著反補貼措施的法治化 司法審查在現(xiàn)代法治中居于舉足輕重的地位，基本原因就在于其抑制行政專斷的功能。對反補貼措施進行司法審查，是維護反補貼措施遵守必要的行政程序和公正標準的不可缺少的法律機制。從補貼制度的演變來看，隨著

5、關(guān)貿(mào)總協(xié)定于1948年生效，其第6條、第16條和第23條的規(guī)定開創(chuàng)了國際補貼和反補貼法的歷史。33關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條規(guī)定了征收反補貼稅的問題，將“反補貼稅”界定為：為了抵銷任何產(chǎn)品在生產(chǎn)、制造或出口時直接間接給予補助或補貼的目的，而征收的一種專門稅。在第10條“貿(mào)易規(guī)章的公布與執(zhí)行”中，只是規(guī)定了對有關(guān)海關(guān)事項的管理行為，每個締約方應(yīng)保持或盡快設(shè)立司法、仲裁的或行政的法庭或程序。所以說，它對反補貼的司法審查的規(guī)定是不明確的。1979年東京回合達成的反補貼守則(正式名稱叫關(guān)于解釋與適用GATT第6條、第16條、第23條的協(xié)議)對司法審查也言之不詳。1994年WTO的補貼與反補貼措施協(xié)議第23條對此

6、第一次作出了規(guī)定，凡是規(guī)定反補貼措施的成員方政府立法都應(yīng)當規(guī)定司法審查制度。這一新規(guī)定為各成員方使用反補貼措施提供了一個司法制約機制，有利于防止反補貼措施的濫用，為受到反補貼訴訟的利害關(guān)系人請求進口國提供司法救濟確立了國際法上的依據(jù)。 我國有關(guān)反補貼的法律規(guī)定首先是1994年的中華人民共和國對外貿(mào)易法。1997年國務(wù)院根據(jù)該法制定了中華人民共和國反傾銷反補貼條例，這是我國關(guān)于反傾銷反補貼的專門立法。但上述法律和行政法規(guī)都沒有對司法審查問題作出專門規(guī)定。第一次明確規(guī)定對反補貼措施進行司法審查的是2001年l1月國務(wù)院頒布的反補貼條例。該條例第52條對司法審查的規(guī)定比較概括，只限于向法院提出訴訟的

7、權(quán)利和可以納入司法審查的事項。在2002年12月，最高人民法院頒布了關(guān)于審理反補貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定，它對反補貼案件司法審查程序作出了專門規(guī)定，涉及受理范圍、管轄、當事人、證據(jù)、審查內(nèi)容、判決方式等問題，其中核心是法院對反補貼行政決定的審查范圍和干預(yù)程度。法院應(yīng)在何種程度上尊重行政機關(guān)的決定，特別對反映行政管理專業(yè)特長的事實認定上，是確立反補貼司法審查制度的關(guān)鍵所在。對反補貼措施進行司法審查，是在成員方國(境)內(nèi)保護利害關(guān)系人合法權(quán)益的最后屏障，它的確立則是反補貼措施司法化的標志。 二、補貼與反補貼措施協(xié)議對司法審查的具體規(guī)定和語義詮釋 烏拉圭回合達成的WTO反補貼守則，即補貼與反

8、補貼措施協(xié)議，是作為GATT1994的組成部分列入WTO協(xié)定附件1A的。它結(jié)束了1979年東京回合反補貼守則只約束其“簽約方”的歷史，對WTO所有成員均有強制約束力。WTO反補貼協(xié)議，廣義上說，還包括(1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條的反補貼部分、第16條、第23條以及相關(guān)的協(xié)議、決議、宣言、聲明等。 補貼與反補貼措施協(xié)議第23條對“司法審查”作出規(guī)定：“國內(nèi)立法包含反補貼措施規(guī)定的成員均應(yīng)設(shè)有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)。且屬第21條范圍內(nèi)的對裁定的審查。此類法庭或程序應(yīng)獨立于負責所涉及裁定或?qū)彶榈闹鞴軝C關(guān)，且應(yīng)向參與行政程序及直接和間接受行政行為影響的

9、所有利害關(guān)系方提供了解審查情況的機會?！痹摋l具體包括以下內(nèi)容，這些內(nèi)容就構(gòu)成了成員方通過國內(nèi)立法、司法及行政措施應(yīng)當履行的義務(wù)。 1司法審查的主體 按照該條的規(guī)定，已經(jīng)在國內(nèi)法中包含了反補貼規(guī)定的每一成員方都應(yīng)在其國(境)內(nèi)針對反補貼措施的司法、仲裁或行政庭或程序。這表明，還沒有在國內(nèi)法中規(guī)定反補貼措施內(nèi)容的成員方不受該條款的拘束。該條規(guī)定的司法審查，在形式上包括由“司法的、仲裁的或者行政的裁決機構(gòu)”進行的審查，而不限于司法機關(guān)的審查。有人因此認為WTO協(xié)定中的司法審查是一個寬泛的概念，既可以是司法審查，也可以是行政審查和仲裁。WTO協(xié)定之所以這樣規(guī)定，實際上是由于各國法治水平不一，不能一概采

10、取法院審查相互妥協(xié)的結(jié)果。我國在加入WTO議定書中承諾，“如果最初的上訴是向行政機關(guān)提出的，應(yīng)當提供選擇向司法機關(guān)繼續(xù)上訴的機會”。所以，我國采取的是將法院審查作為終局的審查方式。 2司法審查的范圍 該條規(guī)定司法審查的范圍特別包括兩個方面，即對行政行為的最終裁定以及屬于第21條規(guī)定范圍的裁決復(fù)審有關(guān)的行政行為?！靶姓袨榈淖罱K裁定”是指行政機關(guān)對反補貼案件的最終裁定，而非初步裁定。補貼與反補貼措施協(xié)議第21條規(guī)定的裁定也屬于司法審查的范圍。依據(jù)第21條，其審查范圍包括：(1)反補貼稅的時間和程度；(2)對反補貼稅措施的復(fù)審；(3)對證據(jù)和程序規(guī)定的復(fù)審；(4)對承諾的規(guī)定。 3司法審查的效率性

11、 該條對司法審查的效率給予了重視，要求“迅速審查”，旨在防止有關(guān)當局或當事人濫用訴權(quán)拖延對反補貼作出裁決的tJ，-I司，避免司法審查制度流于表面而無助于利害關(guān)系人。反補貼措施在行政機關(guān)作出最終裁定后即可實施，司法審查程序的啟動不會阻止該項措施的執(zhí)行，而這些反補貼措施又有可能給利害關(guān)系人在很短的時間內(nèi)帶來巨大的影響。所以，司法審查程序一經(jīng)提起就應(yīng)該迅速地作出結(jié)論。一般認為，對反補貼案件的司法審查的時問不應(yīng)超過成員方現(xiàn)有的關(guān)于行政訴訟案件的審理時間。 4司法審查的獨立性 該條對反補貼案件司法審查的獨立性也提出了要求，即此類法庭或程序應(yīng)獨立于負責所涉裁定或?qū)彶闄C關(guān)。司法審查的獨立性是現(xiàn)代法治的一個基

12、本要求，它所要求不僅僅是形式上的獨立，而且應(yīng)該是實質(zhì)上的獨立。如果成員方設(shè)立的反補貼案件司法審查機構(gòu)或程序不能真正獨立于作出反補貼措施決定的主管機關(guān)，得出的結(jié)論則有可能不公正。 5司法審查的可參與性 該條規(guī)定應(yīng)該向所有參與行政程序及直接和間接受行政行為影響的利害關(guān)系人提供參與機會，享有了解審查情況的知情權(quán)。這有利于確保司法審查的公正、公平及透明度。 三、我國反補貼司法審查的制度構(gòu)建和創(chuàng)新 先后頒布的反補貼條例和規(guī)定，初步構(gòu)建起了我國反補貼司法審查的法律制度，并有所創(chuàng)新，推動了我國涉及WTO行政案件司法審查制度的建設(shè)，將對我國行政審判的獨立性、公信力、司法觀等產(chǎn)生深刻的影響。其具體內(nèi)容包括以下方

13、面： 1反補貼司法審查的起訴資格 起訴資格的有無及其范圍的大小直接關(guān)系到司法救濟的程度。一般來說，只有利害關(guān)系方才具有起訴資格。補貼與反補貼措施協(xié)議第12條第9款規(guī)定，“利害關(guān)系方”應(yīng)包括：1、被調(diào)查產(chǎn)品的出口商或外國生產(chǎn)者或進口商，或大多數(shù)成員為該產(chǎn)品的生產(chǎn)者、出口商或進口商的同業(yè)公會或商會；及2、進口成員中同類產(chǎn)品的生產(chǎn)者，或大多數(shù)成員在進口成員領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的同業(yè)公會和商會。上述規(guī)定不妨礙成員允許國內(nèi)或者國外其他各方被列為利害關(guān)系方。 我國的反補貼條例第52條未對享有訴權(quán)的人作出明確的界定，但第19條對利害關(guān)系方作了規(guī)定，即“申請人、已知的出口經(jīng)營者、進口經(jīng)營者以及其他有利害關(guān)系的組

14、織、個人”。該規(guī)定是與補貼與反補貼措施協(xié)議第12條第9款相對應(yīng)的。所以，具有原告資格的人原則上就是這些利害關(guān)系方。規(guī)定第2條將利害關(guān)系人更準確地界定為“向國務(wù)院主管機關(guān)提出反補貼調(diào)查書面申請的申請人，有關(guān)出1：3經(jīng)營者和進1：3經(jīng)營者及其他具有法律上利害關(guān)系的自然人、法人或者其他組織”。 2反補貼司法審查的范圍 補貼與反補貼措施協(xié)議第23條將司法審查的范圍規(guī)定為“與最終裁決和屬于第21條規(guī)定范圍的裁決復(fù)審有關(guān)的行政行為”。該條對司法審查范圍的規(guī)定是對成員方在國內(nèi)法中確定司法審查的最低限度的要求。該規(guī)定將反補貼司法審查的范圍劃分為兩大類：一類是與最終裁決有關(guān)的行為。例如有關(guān)補貼和損害的最終裁決；

15、一類是補貼與反補貼措施協(xié)議第21條規(guī)定的復(fù)審行為，此類復(fù)審是在實施反補貼稅之后一定時間內(nèi)，主管機關(guān)主動或應(yīng)利害關(guān)系人的要求對是否有必要繼續(xù)征稅進行的再審查。對于經(jīng)復(fù)審作出的繼續(xù)征稅或終止征稅的決定，利害關(guān)系方可以請求司法審查。 按照我國反補貼條例第52條的規(guī)定，對下列決定可以提起司法審查： (1)依照本條例第26條作出的終裁決定。即有關(guān)補貼和損害的終裁決定。該條例第26條規(guī)定：“初裁決定確定補貼、損害以及兩者之間的因果關(guān)系成立的，商務(wù)部應(yīng)當對補貼及補貼金額、損害及損害程度繼續(xù)進行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果分別作出終裁決定，予以公告。”外經(jīng)貿(mào)部對傾銷及傾銷幅度作出的終裁決定和國家經(jīng)貿(mào)委對損害及損害程度

16、的終裁決定，其性質(zhì)均屬于行政最終決定。 (2)依照本條例第四章作出的是否征收反補貼稅的決定以及追溯征收的決定。按該條例第四章的規(guī)定，這些規(guī)定包括：一是否征收反補貼稅的決定。終裁決定確定補貼成立，并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反補貼稅。二是否追溯征收的決定。終裁決定確實存在實質(zhì)損害，并在此之前已經(jīng)采取臨時反補貼措施的，反補貼稅可以對已經(jīng)實施臨時反補貼措施的期間追溯征收。終裁決定確定存在實質(zhì)損害威脅，在先前不采取臨時反補貼措施將會導(dǎo)致后來作出實質(zhì)損害裁定的情況下已經(jīng)采取臨時反補貼措施的，反補貼稅可以對已經(jīng)實施臨時反補貼措施的期間追溯征收。 (3)依照本條例第五章作出的復(fù)審決定。這些復(fù)審決定包

17、括國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會根據(jù)商務(wù)部建議作出的保留、修改或者取消反補貼稅的決定，或者由商務(wù)部依照本條例的規(guī)定，商國家經(jīng)貿(mào)委后，作出的保留、修改或取消承諾的決定。規(guī)定第1條包括了上述三類決定，并在第四款作了開放式的規(guī)定，即還可對“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定可以起訴的其他反補貼行政行為?！睉?yīng)該注意的是，例如臨時反補貼稅決定等臨時措施、反補貼主管機關(guān)不發(fā)起反補貼的拒絕決定，以及終止反補貼調(diào)查決定目前尚不包括在司法審查范圍之內(nèi)。 3反補貼司法審查的標準 司法審查的具體標準涉及到法院對行政行為的審查程度，包括對行政程序認定事實和運用法律的審查程度，甚至涉及是否對事實進行審查(是事實審，還是法律審)。審查的程度同

18、時也是對行政機關(guān)在認定事實和適用法律上的尊重程度或者干預(yù)程度。 反補貼的案件的技術(shù)性和專業(yè)性較強，并且直接與國家的外貿(mào)政策相關(guān)。反補貼司法審查是采取法律審還是事實和法律一并審理，WTO各成員方當中存在不同的做法。我國在起草反補貼條例時，對是法律審還是事實與法律同時審進行過討論。但是，在反補貼條例中未對審查標準作明文規(guī)定。因此反補貼案件司法審查標準只能依行政訴訟法的一般標準。中華人民共和國行政訴訟法第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進行審查。結(jié)合該法第54條理解，可以發(fā)現(xiàn)我國行政訴訟的合法性審查是一種廣義的審查，即不僅審查行政行為的合法性(即是否符合實體法和程序法)，還需要審

19、查事實，審查事實又是通過認定事實的是否充分和確鑿進行的。規(guī)定第l0條對反補貼措施進行司法審查明確規(guī)定包括五個方面：主要證據(jù)是否確實充分；適用法律是否、行政法規(guī)是否錯誤；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)和是否濫用職權(quán)。 4反補貼司法審查的裁判方式 我國反補貼條例未對反補貼司法審查的判決方式特別規(guī)定。規(guī)定第10條則作了明確的規(guī)定。對反補貼司法審查案件的判決方式主要有以下幾種：(1)維持有關(guān)反補貼決定，即被訴反補貼行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、行政法規(guī)正確，符合法定程序，判決維持；(2)被訴反補貼行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出反補貼行為：主要證據(jù)不足；適用法律、行

20、政法規(guī)錯誤；違反法定程序；超越職權(quán)；濫用職權(quán)。”(3)依照法律或者司法解釋規(guī)定，可以作出其他判決。例如，如果主管機關(guān)不發(fā)起反補貼程序的行為可以提起訴訟，法院在認定被告不履行法定職責或者拖延履行法定職責成立時，可以判決其在一定期限內(nèi)履行。 5我國反補貼司法審查制度的創(chuàng)新與突破 (1)劃分了事實審查和法律審查 規(guī)定第6條規(guī)定，法院對被訴反補貼行政行為的事實問題和法律問題進行合法性審查。在此之前，我國對具體行政行為合法性審查并沒有作如此明確的劃分。其意義在于法院可以對行政行為中的事實問題和法律問題采取不同的立場、方式進行審查，在事實問題的認定上可以給予行政機關(guān)更多的尊重。同時還表明，法院對反補貼行政行為可以進行全面審查，而不限于法律和程序上的審查。 (2)確立了案卷審查規(guī)則 案卷審查規(guī)則是一個重要的證