控規(guī)調(diào)整含義、原因之歐陽學創(chuàng)編_第1頁
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文檔簡介

1、策及意義時間:2021.03. 03創(chuàng)作:歐陽學夏壯 2012013315一、控規(guī)調(diào)整的含義控制性詳細規(guī)劃是我國具有法定效力的規(guī)劃編制層次,是 銜接城市總體規(guī)劃(或分區(qū)規(guī)劃)與修理性詳細規(guī)劃、銜 接規(guī)劃設(shè)計與管理實施的中間環(huán)節(jié),是指導城市規(guī)劃調(diào)控 城市土地開發(fā)和各項理設(shè)活動的直接依據(jù)。然而,在控規(guī) 的實施過程中,常常會遇到大量的控規(guī)調(diào)整申請訴求,控 規(guī)調(diào)整往往涉及到理設(shè)單位、項目業(yè)主和城市居民等多方 面的切身利益??偟膩韺ⅲ簩M理項目所處地塊的“控制性規(guī)劃指標進行 變動,稱作控規(guī)調(diào)整,也叫調(diào)整控規(guī)、規(guī)劃調(diào)整等,土地 變性、改變土地用途等也屬調(diào)建控規(guī)?!翱刂菩砸?guī)劃指標最主要的幾項是容積率、控高、

2、密度、 綠化率、用地性質(zhì)等,凡對以上任訶一項指標申請調(diào)整 的,都屬調(diào)整控規(guī)范疇。二、控規(guī)調(diào)整的類型從城市規(guī)劃的實際工作來看,目 前控規(guī)調(diào)整工作可以分為 三種類型:1. 控規(guī)修編規(guī)劃的時效性逐漸減弱,或社會經(jīng)濟發(fā)生重大改變引發(fā)規(guī) 劃的不適應(yīng)性,或區(qū)域重新定位,或上層次規(guī)劃發(fā)生了較 大改變等,都將弓I發(fā)控規(guī)的重新修編工作。2. 控規(guī)整合整合原本是政治學上的一個槪念,具體指通過非強制性手 段7吏社會中不同的個體或共同體形成協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一整 體。扌空規(guī)在編制過程中 因缺乏標準分區(qū)之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào) 而出現(xiàn)不同標準分區(qū)控制成果之間的“打架現(xiàn)象?;蛞蛉?少分區(qū)規(guī)劃作為一種過渡,導致控規(guī)成果的不適應(yīng)性,進 而

3、引發(fā)控規(guī)的整合問題。3. 控規(guī)局部調(diào)整控規(guī)的管理和實施過程中, 常常會遇到對于各項具體控制 要求進行調(diào)整的變動訴求,即為控規(guī)局部調(diào)整。例如對某 地塊用地性質(zhì)、容積率或理筑密度進行變貳或改變城市道 路走向等??匾?guī)局部調(diào)整往往是由于城市理設(shè)發(fā)展中的各 種不確定因素,地產(chǎn)開發(fā)在市場經(jīng)濟下對利潤最大化的追 求,或歷史遺留問題等多種原因造成的??傊梢詫⒖匾?guī)修編、控規(guī)整合和控規(guī)局部調(diào)整之間的 關(guān)系簡要地歸結(jié)為抽象和具體、整體和局部、編制和實施 的關(guān)系O 三、控規(guī)調(diào)整的原因1 .控規(guī)編制本身的技術(shù)缺陷(1) 控規(guī)的前瞻性和預見性不足由于城市的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和形態(tài)處于不斷地變f匕之中, 一次規(guī)劃 不可芳巨

4、一勞永逸的解決一個城市今后發(fā)展過程中 的所有規(guī)劃管理問題,這就要求城市規(guī)劃具有一定的預見 性和前瞻性,而控規(guī)編制本身缺乏前瞻性和預見性。扌空規(guī) 在很大程度上停留于對城市現(xiàn)狀的承認和描述,而在對城 市未來的需求進行預測,對未來發(fā)展進行判斷方面,所做 的工作遠遠不夠,必然會影響到控規(guī)的科學性和權(quán)威性。 如城市的道路網(wǎng)絡(luò)無法實施,某些大型項目選址落在規(guī)劃 范圍內(nèi),實際建設(shè)項目 與原規(guī)劃功能不匹配設(shè)等等,從而 出現(xiàn)對控規(guī)調(diào)整的需求。(2) 控規(guī)指標的確立科學性、靈活性不足選取控制指標的根本目的是為了實現(xiàn)規(guī)劃控制意圖。所 以,在控制指標的選取應(yīng)在廣度上涵蓋不同專業(yè)行政管理 部門所管理的城市空間資源要素,

5、強調(diào)其綜合性。但不可 盲目求同,選取指標時應(yīng)具有一定的靈活性,對于不同區(qū) 位、地區(qū)、用地性質(zhì)應(yīng)該有不同的規(guī)劃意圖和控制 目標, 在控制內(nèi)容方面也應(yīng)當各有側(cè)黃。規(guī)劃普卩門為了便于操作 和管理,保證控規(guī)編制成果的速成,制訂了一整奈控制指 標來滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能,并模式化地套用到控制區(qū) 域內(nèi) 的所有地塊。這種模式彳匕的做法忽視了不同用 地性質(zhì) 的控制需求,無法確保城市空間環(huán)境的高質(zhì)量和對城市地 域特色的保護。更為嚴重的是,控制指標在全國范圍內(nèi)趣 向一致,“千城一面的現(xiàn)象嚴重,城市地域特色消逝怠 盡。模式化的指標體系科學性和靈活性嚴重不足,也會導 致控規(guī)調(diào)整現(xiàn)象的產(chǎn)生。(3) 控規(guī)編制中控制方法不

6、完善首先,兼容控制不完善。當前控規(guī)編制普遍釆用城市用 地分類與理設(shè)用地分類標準進行用地分類,該標準明確 規(guī)定了一塊用地只能劃分為一種用地性質(zhì),不是某類用地 就必須是另一類用地,非此即彼。然而實際生活當中,因 為發(fā)展的需要或是其他原因,經(jīng)常對用地性質(zhì)這一控制指 標進行調(diào)整變更,如將工業(yè)用地改為居住用地或商業(yè)金融 業(yè)用地,或?qū)⒕佑玫馗臑樾姓k公用地甚至城市公共綠地 等,調(diào)整后的用地性質(zhì)自然與原控規(guī)不相符合。若調(diào)整范 圍過大,則需要對控規(guī)進行整體編制或調(diào)整,這種耗費大 量人力物力的調(diào)整現(xiàn)象,也反映了現(xiàn)階段控規(guī)編制在用地 定性上規(guī)定性有余而靈活性不足的問題。確定用地性質(zhì)是 規(guī)劃編制中較為核丿的內(nèi)容,從

7、本質(zhì)上講規(guī)劃控制就是對 城市土地用途的控制,這就要求編制過程中對用地性質(zhì)的 分類既要有規(guī)定性,又要有兼容性。2.控規(guī)調(diào)整審查機制不完善控規(guī)調(diào)整審查環(huán)節(jié)存在審查周期較長等問題。一方面,承 擔調(diào)整論證的規(guī)劃設(shè)計單位沒有法定的工作周期,論證時 間較長。另一方面,正式申報后的審查環(huán)節(jié)較多,工作周 期較長。另外,內(nèi)部工作程序不暢。如控規(guī)調(diào)整的結(jié)果未 納入市規(guī)劃委登圖系統(tǒng),原登圖系統(tǒng)中的控規(guī)指標不能及 時變更,不能及時與下一階段的規(guī)劃管理進行銜接。此 夕卜,控規(guī)調(diào)整作為一種行政行為來說,在其管理和決菜過 程中規(guī)劃行政主管部門具有相當大的自由裁量權(quán)?,F(xiàn)行控 規(guī)調(diào)整的法律地位不明確,且規(guī)劃行政部門又集控規(guī)編

8、制、審批和管理等眾多權(quán)利于一身,若不對其自由裁量權(quán) 加以限制,容易弓I發(fā)控規(guī)調(diào)整審查、審批過程中的權(quán)力尋 租現(xiàn)象。3 .市場經(jīng)濟的 自身發(fā)展與規(guī)劃管制相矛盾控規(guī)在實質(zhì)上是一種城市規(guī)劃的控制手段, 控制指標決定 了附屬于土地的開發(fā)權(quán)利,影響了土地的收益與建設(shè)成 本,在某種程度上控規(guī)可以說是對市場經(jīng)濟的一種反作用 力。控規(guī)調(diào)整的需求是市場經(jīng)濟條件下“自下而上的城市 開發(fā)建設(shè)活動對建設(shè)控制管理的反饋。市場經(jīng)濟代表的是 自 由競爭原則,追求的是效率、公平以及利潤的最大化, 在很大程度上增加了開發(fā)逑設(shè)行為的不可預見性和不確定 性,往往使原有控規(guī)無法滿足新的經(jīng)濟發(fā)展需求,進而提 出對控規(guī)進行調(diào)整修改。4.

9、 控規(guī)調(diào)整公眾參與機制不健全,公眾參與流于形式 控規(guī)調(diào)整涉及的利益復雜,不僅關(guān)系到理設(shè)開發(fā)項目業(yè)主 的利益,也關(guān)系到政府管理工作的開展,還關(guān)系到周邊地 區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量,因此控規(guī)調(diào)整過程中必須尊童群 眾的知4青權(quán)和參與權(quán)。實際上目前的公眾還沒有真正地參 與到控規(guī)調(diào)整的決策中來,只是過程性的被動的參與,往 往流于形式。5. 其他導致控規(guī)調(diào)整原因如歷史遺留問題等,目前因控規(guī)編制過程中對現(xiàn)狀和項目 的動態(tài)變化把握不準確,而大量存在需要進行控規(guī)指標調(diào) 整的項目,以及并未完全協(xié)調(diào)好的歷史遺留問題,其在短 暫的公眾展示的過程中又沒有暴露出來或被完全解決,也 是產(chǎn)生控規(guī)調(diào)整的訴求一個原因。四、控規(guī)調(diào)整的

10、審批原則在實際情況中建設(shè)單位申請規(guī)劃調(diào)整,絕對是一件高難度 低成功率的事情。原因很簡單,調(diào)整尺度不能他大,否則 就會亂,城市總體規(guī)劃很快就會變成廢紙。所以原則是: 可調(diào)可不調(diào)的一概不調(diào),不得不調(diào)的慎瑩處理。什么樣的 項 目育邑調(diào),什么 樣的項 目不育邑調(diào),什么樣的調(diào)整內(nèi)容育邑傅 到批準,什么 樣的調(diào)整內(nèi)容得不到批準,實際上并沒有明 確的規(guī)定和標準,對尺度和標準的拿捏對政府來說其實也 很頭疼,但規(guī)劃委內(nèi)部大致上有一個尺度。尺度是:中央單位、部隊武警的申請,對合理的部分酌情 考慮;對原控規(guī)中明顯欠妥的內(nèi)容酌情考慮;與大的環(huán) 境、政策、政府工作重點、產(chǎn)業(yè)方向相一致的“順向調(diào)整 酌情考慮;不可回避的是

11、,正確的運作方式和正確的運作程序,所起 的作用不能忽視五、調(diào)整控規(guī)的程序和時間申請調(diào)整總體規(guī)劃的大致程序是:由土地方向市規(guī)劃委提 出調(diào)整申請,市規(guī)劃委對認為可以考慮的申請,轉(zhuǎn)交市規(guī) 劃院進行技術(shù)層面上的論證,市規(guī)劃院將意見反饋給市規(guī) 劃 委后,市規(guī)劃委召集由多個部門參加的聯(lián)席會,聯(lián)席會 沒問題后,將項目 情況在規(guī)劃委網(wǎng)站上進行公示,公示期 平靜度過后,規(guī)劃委將初步意見上報市政府,市政府同意 后,由 市規(guī)劃 委給申 請方正式回復怠見,完成對某地塊的 規(guī)劃調(diào)整。上述任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都會導致申請的 擱置??匾?guī)調(diào)整的時間沒有明文規(guī)定,但非常耗時,最理 想的情況 35個月,若有單位說他們調(diào)控規(guī)用了

12、 12年時 間,這也屬正常情況。六、對控規(guī)調(diào)整的對策探討1. 加強城市整體經(jīng)營研究,科學確立規(guī)劃發(fā)展目標 城市運營指的是在市場經(jīng)濟下,城市政府因擁有土地產(chǎn) 權(quán),可以通過企業(yè)化的管理模式,在尊童市場價值規(guī)律的 前提下深彳匕城市廷3殳的投資融資改革,并廣泛吸納民間各 種資本投入到城市的理設(shè)活動中的一種行為。經(jīng)營城市的 領(lǐng)域十分寬廣,土地資源作為城市中最大、最具活力的資 本,經(jīng)政府運營手段逐步投入到市場后,利用率得到明顯 提高,土地的價值也明顯提升,土地資源得到合理配置。 在城市運營過程中,政府的主要責任是城市資產(chǎn)的最佳配 趕并實現(xiàn)城市資產(chǎn)增值保值,其職能由公共財產(chǎn)監(jiān)管的單 一甬色轉(zhuǎn)變?yōu)榈馁Y本運作者

13、的多童瑋色,而決定城市經(jīng)營 有效進行的籌碼毓是土地開發(fā)控制指標的靈活調(diào)節(jié)度。2. 彈性劃分地塊,增強土地定性的兼容性土地使用性質(zhì)的定性兼容性問題在控規(guī)的編制過程中,體 現(xiàn)得十分明顯。要增強土地定性的兼容,就應(yīng)做出相應(yīng)的 規(guī)定,區(qū)分相同性質(zhì)用 地在不同區(qū)位條件下的兼容范田。適當增加城市理設(shè)用地中的兼容性用地,可以較快的獲得 土地開發(fā)效益。從經(jīng)濟成本效益出發(fā),若將兼容性用地安 站E在區(qū)位條件好、土地價格高的城市中,地段,城市中 地段因其土地開發(fā)效益較高,則容易吸弓I理設(shè)單位在此進 行投資和開發(fā),兼容用地可以増大土地適超范圍的靈活 性,有利于提高土地資源的利用效益,也有利于綜合評價 所處片區(qū)的理筑密

14、度和空間勻質(zhì)度。若將兼容用地安排在 低價較低的城市周邊地段,那么理設(shè)單位就多了可選擇的 余地,有利于其全方位籌集資金,進行土地開發(fā),從而達 到土地資產(chǎn)的増值。3. 建立控規(guī)指標的信息公開制度在調(diào)整申請階段及時將控規(guī)調(diào)整的目的、內(nèi)容、必要性傳 達給有關(guān)社區(qū)居民,收集社區(qū)意見,做好民意調(diào)查。應(yīng)童 視提供相關(guān)信息的全面性,對變更用地的基礎(chǔ)資料、其周 邊的理筑情況、周邊用地的擬理項目情況等向社會公開;瑩 視提供相關(guān)信息的及時性,應(yīng)提供足夠及時的控規(guī)指標調(diào) 整的結(jié)果和最新變動的信息。確保信息公開圖紙內(nèi)容的精 度,防止公眾參與流于形式。4. 完善控規(guī)調(diào)整程序為保障控規(guī)實施的川頁利進行,有必要推行對控規(guī)調(diào)整程序 的改進具體改進措施,比如:(1)明確對申請單位的資格審 查程序,重點審查其是否具有土地使用權(quán);(2)區(qū)別對彳寺 各類申請項目,恣立分類處理機制;(3)對控規(guī)調(diào)建申請材 料及規(guī)劃成果進行真實性審查,并超立控規(guī)調(diào)整申請單位 及規(guī)劃編制單位的信用檔案,以防止申請材

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