農(nóng)保法律建設(shè)的思考綜述

1、農(nóng)保法律建設(shè)的思考綜述 作者：喻曉玲 唐書麟 單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)系 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的三大支柱(農(nóng)業(yè)科技、金融、保險(xiǎn))之一,從世界范圍看,已經(jīng)有將近100年的發(fā)展歷史。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織1995年公布的資料顯示,目前全世界已有40多個(gè)國家建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從新中國成立不久,就由中國人民保險(xiǎn)公司在全國范圍內(nèi)辦理,1959年隨著國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的停辦而停辦。1982年,剛剛恢復(fù)機(jī)構(gòu)和國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)僅兩年的中國人民保險(xiǎn)公司就開始試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從1982年至1997年間,中國人民保險(xiǎn)公司累計(jì)為價(jià)值7000億元的農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)提

2、供了風(fēng)險(xiǎn)保障,支付賠款47.7億元,及時(shí)地為農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)中的災(zāi)害損失進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是,值得注意的是,改革開放二十年來,正當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)和其它保險(xiǎn)迅猛發(fā)展的同時(shí),而事關(guān)國計(jì)民生的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則由起步、發(fā)展、徘徊到急劇下降的態(tài)勢(shì)則令人憂慮不安。筆者認(rèn)為,國家如果沒有新的辦法和政策,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將會(huì)逐步過渡到停辦。加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律建設(shè)勢(shì)在必行。 一農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展比一般的商業(yè)保險(xiǎn)要晚。在遠(yuǎn)古時(shí)期,雖然人類在經(jīng)營農(nóng)業(yè)過程中所采取的一些作法已包含有分散危險(xiǎn)的原理,但真正意義上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),始于18世紀(jì)初。本世紀(jì)以來西方市場經(jīng)濟(jì)國家,一些私人商業(yè)性保險(xiǎn)公司針對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)保險(xiǎn)的需求,開始試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),但都失敗了。市場經(jīng)濟(jì)

3、是法律經(jīng)濟(jì),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國家的社會(huì)保障制度或宏觀產(chǎn)業(yè)政策的一部分,要正常開展,也必須納入法制的軌道。從世界各國特別是一些發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起初只是商業(yè)性保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里的嘗試,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各國政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的深化,通過立法,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸步入制度化階段。例如,自本世紀(jì)30年代以后,美國、加拿大、法國、日本、西班牙以及一些發(fā)展中國家政府不得不從保護(hù)農(nóng)民利益、保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度,以不同程度的政府行為方式,來支持和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),從而使這項(xiàng)看似為一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)事業(yè),由于其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)特性而取得了政府特別支持的發(fā)展政策,也使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn),而成為一項(xiàng)特別的法

4、律制度。我國是正在轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國。同時(shí),我國也是自然災(zāi)害多發(fā)國家。據(jù)民政部報(bào)告:大自然平均每年使我國6億多畝農(nóng)作物和2億人口受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失在260億元左右,僅1998年的特大洪災(zāi)就造成直接經(jīng)濟(jì)損失1666億元,其中,農(nóng)業(yè)損失占了相當(dāng)比重。由此可見,我國廣大農(nóng)民靠天吃飯的局面并沒有從根本得到改變。為保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,提高農(nóng)民生活水平,鞏固農(nóng)村改革成果,地方政府和廣大農(nóng)民對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要求十分迫切。中華人民共和國保險(xiǎn)法于1995年6月30日由第八屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過并公布,于1995年10月1日起施行。而在此之前,我國開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所依據(jù)的規(guī)則,是1985年國務(wù)院

5、頒布的保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例。該條例第五條規(guī)定:“國家鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)發(fā)展農(nóng)村業(yè)務(wù),為農(nóng)民提供保險(xiǎn)服務(wù)。保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)支持農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上集股設(shè)立農(nóng)村互助保險(xiǎn)合作化,其業(yè)務(wù)范圍和管理辦法另行制定?！北ｋU(xiǎn)法頒布實(shí)施后,該條例廢止。但時(shí)至今日,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理辦法并未制訂出來,而且保險(xiǎn)法也依然沒有對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作出具體規(guī)范,只是在第一百四十九條規(guī)定:“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。此外,盡管17年來,中央重要文件及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中,都再三提出政府要“鼓勵(lì)”、“提倡”、“支持”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展,而且中華人民共和國農(nóng)業(yè)法第三十一條也明確規(guī)定:“國家鼓勵(lì)和扶持對(duì)農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展

6、?！钡?隨著改革的深化和保險(xiǎn)公司向商業(yè)性保險(xiǎn)公司的轉(zhuǎn)軌,這些概念化的條文和口號(hào)已無法指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作和發(fā)展。事實(shí)證明,沒有專業(yè)的法律法規(guī),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將無可避免地步入困境。誠然,為挽救我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長期徘徊不前甚至萎縮下滑的局面,多年來,無論是國家還是保險(xiǎn)公司,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐與求索一直沒有間斷,早在1987年的中央5號(hào)文件指出:要發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè),有條件的可試辦合作保險(xiǎn)。1996年9月,國務(wù)院在深化農(nóng)村金融體制改革決定中又要求:在發(fā)展農(nóng)村合作保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,創(chuàng)造條件成立國家和地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司,主要為農(nóng)村保險(xiǎn)合作辦理分保和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。近一兩年來,黨中央、國務(wù)院一直十分關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),并自1996

7、年起,國家已對(duì)保險(xiǎn)公司的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅。根據(jù)黨中央、國務(wù)院要求,中國人民保險(xiǎn)公司也一直在致力于探討我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新途徑。但是,由于農(nóng)險(xiǎn)是一項(xiàng)涉及面廣、情況復(fù)雜、牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程,影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展有多種因素,如產(chǎn)業(yè)政策不順,經(jīng)營體制不順,自然災(zāi)害頻發(fā),保費(fèi)低以及缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)等等。從改革開放以來的我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的歷程來看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以發(fā)展歸納起來主要有以下幾方面因素:第一,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被長期禁錮在商業(yè)性保險(xiǎn)公司的體制中。由于依據(jù)保險(xiǎn)法規(guī)定,保險(xiǎn)公司的主體機(jī)制是商業(yè)性的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,作為商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營目的當(dāng)然是追求最大的經(jīng)濟(jì)效益,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)業(yè)和保本經(jīng)營的

8、政策目標(biāo)是與商業(yè)性保險(xiǎn)公司的本能要求相悖的。因此,只虧無賺的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),作為商業(yè)性保險(xiǎn)公司少經(jīng)營或不經(jīng)營也在情理之中。從總體上講,經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能盈利,所以我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從整體上看也只能是政策性的,其經(jīng)營目的,經(jīng)營方式和管理規(guī)則均應(yīng)與商業(yè)保險(xiǎn)不同。但由于目前我國尚無專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī),對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的這種性質(zhì)沒有明確作出規(guī)定,漠視了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性。第二,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在商業(yè)性保險(xiǎn)公司內(nèi)部因受其財(cái)政部管理商業(yè)性保險(xiǎn)企業(yè)政策的制約,當(dāng)年結(jié)余作為利稅上繳,不能逐步積累農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金。眾所周知,農(nóng)業(yè)5年一個(gè)周期,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)以此為據(jù),在財(cái)務(wù)核算上實(shí)行跨年度綜合平衡,當(dāng)年結(jié)余不計(jì)利潤,留作風(fēng)險(xiǎn)基金。滾存積累

9、,以抵較大的災(zāi)害事故。此外,從保險(xiǎn)條款費(fèi)率的制定方面看,商業(yè)性財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)多為無生命之物,可以實(shí)行全國統(tǒng)一條款費(fèi)率,但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不但標(biāo)的種類繁多,情況復(fù)雜,而且受地理、氣象、種物等制約,顯現(xiàn)出多方面的差別,因此采取商業(yè)性公司制定條款、厘定費(fèi)率及延用一般商業(yè)性承保和理賠標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)程辦法是行不通的。據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要承保人中國人民保險(xiǎn)(集團(tuán))公司統(tǒng)計(jì),從1982年試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)到期1997年的15年間,全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)收入44.6億元,支付賠款47.7億元,綜合賠付率為107%,再加上20%的業(yè)務(wù)費(fèi)用,其虧損率為23%,累計(jì)虧損達(dá)9億多元。因此,保險(xiǎn)界普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是“大辦大賠,小辦小賠,不辦不賠?！?/p>

10、第三,我國保險(xiǎn)法規(guī)定,商業(yè)性保險(xiǎn)公司不得借用政府行為開展業(yè)務(wù),而理論研究和國內(nèi)外實(shí)踐則一致表明,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)帶有明顯的公益性,它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的組成部分,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)若無一定的政府行為予以政策維護(hù)、立法保障、資金支持、措施指導(dǎo)就無法開展業(yè)務(wù),并使這種執(zhí)行政府行為目標(biāo)的特殊保險(xiǎn)得到持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。第四,經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織單一。迄今為止,我國已有近30家中外保險(xiǎn)公司,但除中國人民保險(xiǎn)公司仍在堅(jiān)持經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)外,其他商業(yè)保險(xiǎn)公司皆是“談虎色變”,根本不敢涉足這一禁區(qū),這主要是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為商業(yè)性保險(xiǎn)公司的一項(xiàng)輔助性經(jīng)營業(yè)務(wù),干與不干、干好干壞與政府保護(hù)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的大目標(biāo)關(guān)系不夠緊密,盡管黨中

11、央、國務(wù)院一再要求要“大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”,由于難以克服的虧損問題不得不使一些公司望而卻步。作為具有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅靠一兩家公司兼營,當(dāng)然難以支撐?？傊?由于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)缺位,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中“法官”斷案無法可依,而行政部門或新聞媒界給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)亂戴帽子或隨便干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況也時(shí)有發(fā)生,從而造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)展業(yè)難、收費(fèi)難、理賠難,業(yè)務(wù)開展波動(dòng)較大,舉步維艱。 二農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于危險(xiǎn)難于測(cè)定,損失難于評(píng)估,賠償處理麻煩,保險(xiǎn)費(fèi)收入往往入不敷出。因此,這種保險(xiǎn),在大多數(shù)國家中,有的直接由國家經(jīng)營,有的則由國家提供補(bǔ)貼,而很少有全部由保險(xiǎn)商經(jīng)營的。目前,世界各國都很重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),雖作法不盡相

12、同,但有一點(diǎn)是共同的重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法美國是一個(gè)工業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家,但對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展也很重視,其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因而也得以發(fā)展。美國于1938年通過了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法,該法稱“目的在于通過健全的農(nóng)作物保險(xiǎn)體系,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性以提高國民福利水平”。為了解決開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的必要性同其比較利益低的矛盾,該法規(guī)定了國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持;規(guī)定了政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的資金投入和免稅規(guī)定;規(guī)定了以農(nóng)作物一切險(xiǎn)為業(yè)務(wù)內(nèi)容;規(guī)定了由政府主辦,同時(shí)鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司參與運(yùn)作形式。為此,美國政府依法組建了美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司(fcic)。依據(jù)此法,美國曾以全國為基礎(chǔ)普遍執(zhí)行農(nóng)作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但由于計(jì)劃過于龐大,實(shí)施因難,因而于1

13、947年加以修正,限制農(nóng)作物的承保對(duì)象,并由全國性改為區(qū)域,逐步推廣。該法在1980年再次修訂后,農(nóng)作物保險(xiǎn)開始在50個(gè)州全面推行。美國政府為了解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率低,虧損嚴(yán)重等問題,于1994年制訂了克林頓農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營管理方式和相關(guān)政策進(jìn)行了較大的改革:建立了農(nóng)作物巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,取消了災(zāi)害救濟(jì)項(xiàng)目,以提高保障程度;實(shí)行了區(qū)域保險(xiǎn)計(jì)劃和非農(nóng)作物保險(xiǎn)救災(zāi)計(jì)劃,以適應(yīng)各種客戶不同的需要。改革后的美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),農(nóng)戶的參與率由過去的33%提高到1995年的85%,提高了效率和效能,形成了目前這種政府舉辦、政府和商業(yè)性保險(xiǎn)公司混合經(jīng)營的模式。日本雖然也是一個(gè)工業(yè)很發(fā)達(dá)的國家,但它懂得

14、應(yīng)該如何維持現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),使農(nóng)業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)平衡中占有特殊比重。因而,其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也得到相應(yīng)重視。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法(第68號(hào)法)于1938年獲得議會(huì)通過。1939年4月開始實(shí)施。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為三級(jí)管理即地方、專區(qū)和國家級(jí)。其保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行政府補(bǔ)貼制,由三級(jí)政府通過超額賠款的對(duì)方對(duì)經(jīng)營結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,國家平均補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)三分之二。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已成為日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度不可缺少的組成部分。加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是較為成功和有效的,其中一個(gè)重要原因正是經(jīng)營有法可依。加拿大的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法于1959年頒布,而其調(diào)查和論證則經(jīng)歷了24年,可見政府對(duì)此的重視。進(jìn)入本世紀(jì)50年代以來,特別是近幾十年來,巴西、牙買加、斯

15、里蘭卡、毛里求斯等發(fā)展中國家也先后對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法,從而為這些國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試驗(yàn)和開展創(chuàng)造了條件。從世界范圍來看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已進(jìn)入了制度化階段。一般來說,發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同其社會(huì)保障政策相聯(lián)系,而發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則同其農(nóng)業(yè)發(fā)展政策相聯(lián)系,而這種性質(zhì)和制度的特征是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法去確定的。一個(gè)國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展有著密切的聯(lián)系,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展又得益于其法律、法規(guī)的完善。目前,從我國的國情來看,一方面,需要加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律建設(shè),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持,以對(duì)付日益增長的人口對(duì)資源的挑戰(zhàn)和農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的挑戰(zhàn)。另一方面,我國幾十年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐和研究,已經(jīng)為制訂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)創(chuàng)造了條件,而且,

16、許多國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法經(jīng)驗(yàn)也可供我國參考借鑒。筆者以為,我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走出困境的對(duì)策主要有以下幾點(diǎn): 1、要通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法,明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由政府支持的政策性。世界各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的共性表明,凡是搞得好的無不得到政府的財(cái)力支持,如美國、日本、加拿大等都是如此。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要想有所改進(jìn),應(yīng)將農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保費(fèi)和其它險(xiǎn)的保費(fèi)分開核算,國家不但對(duì)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)免收營業(yè)稅,還應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)力支持和政策扶持,即在核算體制上理順。從我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā),科學(xué)界定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)范圍、操作辦法、機(jī)構(gòu)建制、資金投入、保障水平和管理規(guī)則等與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度建設(shè)相關(guān)的事宜。 2、改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在商業(yè)保險(xiǎn)公司中經(jīng)辦的體制。依法設(shè)立專業(yè)化的國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司,使之在經(jīng)營體制上理順。其性質(zhì)是國家直接領(lǐng)導(dǎo)下,不以盈利為目的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),其基本職能是完成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的制定和執(zhí)行;實(shí)施農(nóng)災(zāi)的預(yù)防和救助;執(zhí)行災(zāi)后損失的評(píng)估和理賠;組織和實(shí)施農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和管理。如是,有利于國家統(tǒng)一管理,有利于積累保險(xiǎn)資金,有利于提高農(nóng)險(xiǎn)管理。 3、有關(guān)主管部門應(yīng)抓緊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法工作,從中國國情出發(fā),建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)