地方政府公共危機(jī)管理研究

1、地方政府公共危機(jī)管理研究以723動(dòng)車追尾事件為例 公共危機(jī)管理是近些年來的熱點(diǎn)問題,也是考驗(yàn)政府行政能力的一個(gè)重要指標(biāo),如何管理和應(yīng)對公共危機(jī),是擺在政府面前的一個(gè)大問題。隨著突發(fā)事件的不斷增多,很多地方政府也擺在了重要日程上,這篇論文就介紹了這方面的一個(gè)問題。 公共危機(jī)治理是近些年來的熱點(diǎn)問題,也是考驗(yàn)政府行政能力的一個(gè)重要指標(biāo),如何管理和應(yīng)對公共危機(jī),是擺在政府面前的一個(gè)大問題。隨著突發(fā)事件的不斷增多,很多地方政府也擺在了重要日程上,這篇論文就介紹了這方面的一個(gè)問題。地方政府對公共危機(jī)管理的不足及完善 我國目前處于社會(huì)變革期，地方政府決策的不缺定因素增加，加之網(wǎng)絡(luò)的興起使得地方政府再也不能

2、和以前一樣來處理問題，能不報(bào)就不報(bào)，能瞞報(bào)就瞞報(bào)，能壓就盡量壓，這種傳統(tǒng)的行政模式已經(jīng)不適合處理公共危機(jī)問題了。地方政府必須以新的姿態(tài)來面對公共危機(jī)和公眾的質(zhì)疑，加強(qiáng)對民眾的溝通。多方面的原因讓公共危機(jī)管理成為地方政府公共管理的重要職能，如何恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對公共危機(jī)，已經(jīng)是擺在地方地方政府日程上的一道重要課題。地方政府在面對危機(jī)時(shí)的應(yīng)變能力與溝通，處理能力也成為民眾對地方政府信任度的標(biāo)準(zhǔn)，直接影響到地方政府形象。由此可見，其重要性和必要性日益顯現(xiàn)和得到重視。1、地方政府加強(qiáng)公共危機(jī)管理的重要性地方政府危機(jī)管理是指地方政府為了應(yīng)對地方突發(fā)公共危機(jī)事件而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃有組織的管理過程，主要任務(wù)是有效

3、地預(yù)防和處置各種突發(fā)危機(jī)事件，最大限度地減少突發(fā)危機(jī)事件的負(fù)面影響。其主要特點(diǎn)有危機(jī)管理區(qū)域的地方性，利益實(shí)現(xiàn)的局部性，資源調(diào)配的有限性，管理行為的機(jī)會(huì)性等。以下是政府對公共危機(jī)管理的意義。1.1危機(jī)管理是提高政府組織管理績效的決定因素。眾所周知，危機(jī)的發(fā)生必然會(huì)導(dǎo)致政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的無序和系統(tǒng)失衡，從而影響政府的管理績效。實(shí)施危機(jī)管理可以保證政府組織系統(tǒng)在相對穩(wěn)定的環(huán)境下運(yùn)行也可以使政府組織實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的管理變革，促進(jìn)社會(huì)興旺發(fā)達(dá)。1.2危機(jī)管理是提高政府組織管理水平的必需。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，缺乏危機(jī)意識，必然會(huì)導(dǎo)致管理水平低下。我國的政府組織和企業(yè)目前缺乏一種能夠預(yù)防、察覺和化解危機(jī)的內(nèi)在

4、機(jī)制。危機(jī)管理包容了政府組織在順境、逆境之中以及發(fā)展過程各階段的管理內(nèi)容，是一種具有較強(qiáng)操作性的管理思想，因而它是目前較合適的管理模式。1.3危機(jī)管理是政府提高公信力，社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的前提條件政府公信力是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。政府作為社會(huì)信用體系建設(shè)的示范者、倡導(dǎo)者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國與以德治國統(tǒng)一起來，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。2.從 “723動(dòng)車追尾事件”看地方政府應(yīng)對公共危機(jī)管理的問題2.1 “723動(dòng)車追尾事件”概述 2011年7月23日20時(shí)34分，d301次列車（北京至福州）在甬溫

5、線永嘉至溫州之間的高架橋上與d3115次列車（杭州開往福州）發(fā)生追尾事故，致使d301次列車的第1至4位脫線，d3115次列車第15、16位脫線，d301次1、2、3列車廂側(cè)翻，從高架橋上墜落，毀壞嚴(yán)重，4車廂懸掛橋上，d3115次15、16車廂損毀嚴(yán)重。目前事故原因尚未徹底查明，國務(wù)院已經(jīng)組建了調(diào)查小組，事故原因在9月中旬左右公布，期望給廣大人民一個(gè)滿意的交代。截至7月29日，事故已造成40人死亡（有數(shù)名外籍人士），200多人受傷。溫家寶總理2011年7月28日10點(diǎn)左右來察看“723”甬溫線特別重大鐵路交通事故現(xiàn)場并召開中外記者會(huì)。7月29日，事故遇難者家屬和親友等來到事故現(xiàn)場舉行悼念活動(dòng)

6、。遇難人員賠償救助標(biāo)準(zhǔn)由50萬元提升為91.5萬元。我們從沒想過曾被中央電視臺(tái)大力宣傳的所謂“和諧”號列車，曾被多位國內(nèi)權(quán)威動(dòng)車專家極力證明的動(dòng)車組在7月23日這天發(fā)生了d3115次列車與d301次列車的重大追尾事故。在事故發(fā)生的6個(gè)小時(shí)內(nèi)，浙江省各方求援力量匯聚溫州，展開了動(dòng)車事故的救援工作。當(dāng)一個(gè)個(gè)不幸的消息傳入耳中，我們不禁感慨生命的脆弱和事故的殘酷。被全國人民寄予厚望的求援工作等后續(xù)工作竟會(huì)引起全國各地人民的種種質(zhì)疑。從掩埋車體、新聞發(fā)布會(huì)的召開、救援工作的信息透明度到事故原因的模棱兩可，我們有理由質(zhì)疑相關(guān)部門救援工作是否到位。人們對于真相的渴望遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我之前的想象，輿論的壓力隨著救援

7、工作的進(jìn)行而急劇加大。2.2 地方政府對公共危機(jī)管理的不足之處221信息公開不透明。中國政府在處理危機(jī)時(shí)，往往趨于“藏著掖著”的處理態(tài)度，究其深層原因就是所謂“維穩(wěn)”工作的必然要求。每當(dāng)聽到這一解釋，我不禁想問什么才是真正的“穩(wěn)定”？怎樣才能保證國家各方面的“穩(wěn)定”發(fā)展？中央所傳達(dá)的“穩(wěn)定是發(fā)展的前提”這一思想并不是希望各地方政府用犧牲人民群眾的根本利益和權(quán)力的方式來換取所謂的一時(shí)“穩(wěn)定”，這種解讀是完全背離了中央所傳遞的精神。222信息披露不及時(shí)。在伴隨信息不透明的問題，信息披露不及時(shí)也成為政府遭人詬病的一大問題。特別在涉及人民生命安全的問題上，信息的延時(shí)發(fā)布將會(huì)使人民的心理狀態(tài)發(fā)生微妙的變

8、化，從而演變?yōu)槿嗣竦募w的慌亂。223與公民的互動(dòng)不夠。當(dāng)出現(xiàn)危機(jī)情況時(shí)，政府該如何做到安撫人民的情緒將成為政府危機(jī)處理中的重要問題。公民是國家的主人，本就具有參與國家管理的權(quán)利，并且有權(quán)知道公共事件的各種細(xì)節(jié)。在這個(gè)過程中，政府絕對不能脫離公民的真實(shí)想法，絕對不能刻意回避公民所真正關(guān)注的問題。危機(jī)事件處理的過程就是一個(gè)與公民互相溝通和互動(dòng)的過程。當(dāng)然我不反對政府人員在事件過程中所采取的政治手段，因?yàn)樵谡深A(yù)中這是不可避免的，但是我需要提醒的是，政府絕對要以人民的角度和真誠的態(tài)度來解決事關(guān)人民切身利益的事件。 從目前中國政府危機(jī)處理上來看，我認(rèn)為中國政府開始有陷入“塔西佗陷阱”的趨勢。所謂塔

9、西佗陷阱，就是當(dāng)一個(gè)部門或政府在失去公信力的時(shí)候，無論該部門或是該政府是講真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為做壞事說假話的情形。究其原因便是中國政府開始陷入信任危機(jī)，政府官員的浮躁之風(fēng)是陷入信任危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)住．?dāng)全國各地政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為各地的主要發(fā)展目標(biāo)和方向，政府官員遭遇了互相的惡性競爭。從而各地政府為了統(tǒng)一的目標(biāo)極力奮斗，卻在這個(gè)過程中犧牲了其他社會(huì)發(fā)展所不可或缺的東西。當(dāng)各地發(fā)生屢見不鮮的侵犯人民權(quán)益的案例時(shí)，我有理由相信中國政府如果長此以往的發(fā)展，勢必會(huì)引發(fā)人民的大范圍質(zhì)疑。3地方政府公共危機(jī)管理中存在問題的原因分析透過我國公共危機(jī)管理機(jī)制中存在的種種問題的表象，可以發(fā)現(xiàn)在公

10、共危機(jī)管理過程中產(chǎn)生這些問題的一系列原因，思維意識方面的危機(jī)意識匱乏成為公共危機(jī)管理的第一塊絆腳石，也是需要努力加以解決的重要問題。在當(dāng)今“小政府，大社會(huì)”的背景下，政府能力的制約亦使得公共危機(jī)管理的難度加大。而公共危機(jī)的多樣化使得對其的應(yīng)急時(shí)刻處于備戰(zhàn)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增長又使得危機(jī)帶來的損失進(jìn)一步加劇。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)，包括政府、企業(yè)與社會(huì)組織、人民之間缺乏協(xié)作配合機(jī)制，這也直接導(dǎo)致了我國公共危機(jī)管理中諸多問題的產(chǎn)生。具體原因分析如下： 3.1思維意識或認(rèn)識方面的問題。在我國普遍存在一種缺乏公共危機(jī)管理意識的現(xiàn)象。過去，由于歷史的原因，一直不能把“危機(jī)”與社會(huì)主義國家聯(lián)到一起，甚至不敢

11、直面現(xiàn)實(shí)生活中各種潛在的和顯現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)，常常用“假語言”談?wù)撜鎸?shí)的危機(jī)問題，導(dǎo)致我國從政府到社會(huì)、從群體到個(gè)人，嚴(yán)重缺乏危機(jī)和危機(jī)管理意識。誠然，公共危機(jī)具有高度的不確定性和突發(fā)性，難以預(yù)測，但其從萌生到爆發(fā)都有一個(gè)過程，一般情況下，在事前都會(huì)出現(xiàn)一些征兆，只要人們關(guān)注、留心，就可能捕捉到。事實(shí)上，絕大多數(shù)的“偶然事故”，往往是我們?nèi)粘５闹贫冉ㄔO(shè)和管理長期存在漏洞造成的。這也正符合社會(huì)燃燒理論給出的解釋。 這里尤其要指出的是預(yù)警方面的危機(jī)意識。預(yù)警方面的危機(jī)意識和安全知識主要是指公眾的憂患意識、安全知識以及必要的救助技能。這是危機(jī)預(yù)警的重要方面，所謂防患于未然關(guān)鍵要看公民有沒有在常態(tài)下時(shí)刻準(zhǔn)

12、備應(yīng)對危機(jī)的意識和技能。國外公共危機(jī)的宣傳教育工作非常扎實(shí)，如：聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局將美國可能爆發(fā)危機(jī)的地址進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并印發(fā)給各級政府部門、社會(huì)各類組織和公眾等。類似宣傳教育的大力實(shí)施有效提高了民眾的危機(jī)意識和應(yīng)對技能，降低了危機(jī)的破壞程度。 3.2 政府能力的制約。 政府在公共危機(jī)治理中的宏觀調(diào)控、資金資助以及協(xié)調(diào)組織方面雖然發(fā)揮了不可替代的作用，可隨著我國小政府、大社會(huì)的發(fā)展格局以及政府職能重心下移的發(fā)展趨勢，單純依賴政府治理公共危機(jī)，而忽視其它社會(huì)組織的功能已成為過去。政府職能轉(zhuǎn)變和治理目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能有余，公共服務(wù)與社會(huì)目標(biāo)不足。各級政府片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增長指標(biāo)，基礎(chǔ)教育、

13、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品提供方面，政府缺位，供給不足；一方面政府在追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)方面，不遺余力，另一方面，在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面，突發(fā)性的公共危機(jī)對政府公共財(cái)政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，投入不足，發(fā)展滯后?！肮残l(wèi)生體系建設(shè)長期嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、城市化和對外開放步伐，醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與經(jīng)濟(jì)的快速增長相比，我們在公共衛(wèi)生體系及其他社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)方面，無論是制度建設(shè)、體制改革，還是政府的資金投入都嚴(yán)重滯后，尤其是醫(yī)療體系極度殘缺、醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農(nóng)村”。在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)政府都沒有能力單打獨(dú)斗的應(yīng)對無限可能的多種多樣的公共危機(jī)，更不

14、可能完全徹底的擔(dān)負(fù)起管理所有公共危機(jī)的社會(huì)責(zé)任。3.3公共危機(jī)多樣化。 從當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)情況來看，有幾種類型的危機(jī)由于其對人類的危害程度較大而引起人們的普遍關(guān)注，如地質(zhì)和氣候因素所引起的危機(jī)，典型者包括地震、海嘯、洪水、熱帶風(fēng)暴、火山爆發(fā)、山體滑坡等；環(huán)境因素所引起的危，典型者包括旱災(zāi)、饑荒、環(huán)境的惡化、沙漠化、害蟲災(zāi)害等；工業(yè)和技術(shù)系統(tǒng)的失敗所引起的災(zāi)害和危機(jī)；戰(zhàn)爭和沖突引發(fā)的危機(jī)，如軍事入侵、暴動(dòng)、恐怖主義等；大規(guī)模的傳染病所引起的公共衛(wèi)生危機(jī)。而以下幾個(gè)方面因素的存在以及相互的作用使得各種災(zāi)害和危機(jī)發(fā)生的可能性大大增加：人口的增長和人口密度的增加；全球氣候的變化；環(huán)境的破壞和惡化；科技發(fā)展所

15、帶來的負(fù)面作用和影響；恐怖主義；社會(huì)壓力和沖突的增加。從實(shí)際情況看，一方面發(fā)生各種危機(jī)和災(zāi)變的可能性增加，但另一方面，社會(huì)和政府的回應(yīng)機(jī)制似乎并不那么有效。更重要的是，由于以下因素，危機(jī)和災(zāi)變所造成的損失的可能性也大大增加。這些因素包括：國際化的發(fā)展；城市化的發(fā)展；交通的發(fā)展和廣泛的人口流動(dòng)；各種社會(huì)的沖突和壓力的增加；社會(huì)有效治理能力的缺乏；社會(huì)缺乏有效的危機(jī)預(yù)防和權(quán)變管理的能力；不發(fā)達(dá)地區(qū)整個(gè)社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱；貧窮與社會(huì)發(fā)展的不公正。3.4整個(gè)社會(huì)包括政府、企業(yè)與社會(huì)組織、人民之間的協(xié)作配合機(jī)制缺乏。 目前的政府管理?xiàng)l塊分割、低效不調(diào)的體制弊端突出表現(xiàn)為：政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利

16、益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下，難以有效調(diào)控能力；部門權(quán)力與利益糾纏在一起；習(xí)慣于聽命于上級，權(quán)責(zé)不明；層層復(fù)雜化的行政審批，效率低下，缺乏足夠的危機(jī)處理有效快速的反應(yīng)機(jī)制。無論是抗非典還是抗洪，我們習(xí)慣主要靠中央政府的行政強(qiáng)制和全民動(dòng)員。至今全國仍缺乏具有會(huì)商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門，也沒有建立起處理不同危機(jī)事件之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。由于目前政府實(shí)際部門設(shè)置中并沒有專門的應(yīng)急處理危機(jī)的綜合性管理部門，決策主要由相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)決策，往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題，遲報(bào)、漏報(bào)、甚至瞞報(bào)緊急重大情況和事件的情況比較嚴(yán)重。而我國地方政

17、府部門之間的協(xié)同活動(dòng)主要是通過上級部門的命令來開展的，沒有形成自主合作的機(jī)制，公民個(gè)人、非政府組織和企業(yè)組織主動(dòng)參與危機(jī)管理的機(jī)制亦未建立起來。這種狀況，使得我國政府的應(yīng)急的解釋。管理往往具有“政治動(dòng)員”的特征，成本高昂。4.加強(qiáng) 地方政府公共危機(jī)管理的對策建議近些年來，我國已經(jīng)處理了不少公共危機(jī)事件并積累了很多的經(jīng)驗(yàn)，但是問題仍舊存在。對公共危機(jī)的快速反應(yīng)，成為處理此類事件的核心環(huán)節(jié)，也是地方政府應(yīng)變能力的重要體現(xiàn)，但是在面對緊急事件時(shí)，我國行政管理上的弊端就暴露了出來，一是我國地方政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，辦事途徑審批化，審批方式復(fù)雜化，有利益各部門拼命搶，有責(zé)任往上推，都等著高層來

18、決定。在這種體制下，一級部門在遇到公共危機(jī)時(shí)在一定程度上失去了對某些部門的有效控制能力。而某些部門利益最大化，將權(quán)力的行使與自身的利益糾纏在一起，在處理方式上習(xí)慣層層審批，總是等待著上級的意見，該負(fù)的責(zé)任誰也不清楚，行政審批的復(fù)雜化，又導(dǎo)致正常工作效率低，遇到特殊危機(jī)，更缺乏足夠的 能力去處理，一遇到危機(jī)就馬上顯露出缺乏快速反應(yīng)的能力。 另一個(gè)原因是，由于地方政府職能沒有劃分清楚。在許多事項(xiàng)管理上條塊分割嚴(yán)重。從整個(gè)體制上看，在危機(jī)時(shí)刻 對一些重大事項(xiàng)誰負(fù)責(zé)，對誰負(fù)責(zé)的問題，誰也不清楚。即便中央地方政府下令，各級地方政府各個(gè)部門之間也可能難以有效協(xié)調(diào)大家都是一畝三分地，各管各的，利益拼命爭，責(zé)

19、任拼命推，一直推到中央發(fā)話才行的通。本級地方政府與上級主管部門經(jīng)常產(chǎn)生分歧，那么寶貴的時(shí)間便轉(zhuǎn)瞬即逝，發(fā)生更嚴(yán)重的情況。導(dǎo)致危機(jī)沒有“機(jī)”，只有“?！?。所以迫切需要集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制。4.1 轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)體體制指體系架構(gòu)，一個(gè)相互作用，相互制約的互動(dòng)關(guān)系模式。有效的公共危機(jī)管理離不開系統(tǒng)，完善的公共危機(jī)管理體制建設(shè)。在當(dāng)前環(huán)境下，由于公共危機(jī)具備突發(fā)性，不確定性，危害性等特征，要求公共危機(jī)管理體制呈現(xiàn)出不同與一般的管理體制特點(diǎn)，而領(lǐng) 導(dǎo)體制是公共危機(jī)管理體制最重要的一環(huán)。集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制要以一定的行政區(qū)劃為單位，凡在此地發(fā)生的公共危機(jī)事件都應(yīng)當(dāng)有當(dāng)?shù)氐胤秸y(tǒng)一進(jìn)行管理，甚至有必要設(shè)立 專門的公

20、共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，由于機(jī)構(gòu)的復(fù)雜可能仍舊會(huì)導(dǎo)致反應(yīng)變慢，所以，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)實(shí)行松散的委員制， 委員們依部門的情況，有各個(gè)部門的正職領(lǐng)導(dǎo)或者是副職進(jìn)行兼任，并且主要有本級地方政府主管，本部門發(fā)生公共危機(jī)事件，馬上啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制，有兼任危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)要放下手頭的一切公作進(jìn)行危機(jī)的處理工作，首先要向上級主管部門匯報(bào)情況，上級部門要向本級地方政府匯報(bào)情況，然后上級部門所在的地方政府要督促下級發(fā)生公共危機(jī)的地方政府對發(fā)生危機(jī)的部門進(jìn)行資源的支持，每一級的部門都要設(shè)立專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)按照以上的機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。危機(jī)管理委員制的臨時(shí)機(jī)構(gòu)要依照有關(guān)法律，行政法規(guī)和各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作

21、，如衛(wèi)生部門，公安部門負(fù)責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)事件以及部門應(yīng)急預(yù)案的起草與實(shí)施。當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，這些相關(guān)部門則在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮下參與危機(jī)處置工作。在這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制下，便可以杜絕瞞報(bào)情況的發(fā)生，并且可以提高危機(jī)處理的速度和效果。 為了使這種領(lǐng)導(dǎo)體制更好的發(fā)揮作用應(yīng)該注意的是：一是各部門的地方政府職權(quán)要?jiǎng)澐智宄?，公共衛(wèi)生部門發(fā)生危機(jī)事件要有衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，進(jìn)行管理的地方政府要給部門更多的權(quán)力，因?yàn)楸静块T的情況還是本部門較為熟悉和較專業(yè)，要在劃分中不留死角，危機(jī)要都能找到該為之負(fù)責(zé)的相關(guān)部門。對于交叉的情況要兩個(gè)部門協(xié)商，只能有一個(gè)部門進(jìn) 行管理，其他只是一個(gè)配合的角色。二是要建立切實(shí)有效的責(zé)任制，將

22、責(zé)任落實(shí)到每一個(gè) 工作機(jī)構(gòu)和工作人員，通過實(shí)踐調(diào)整，明確各項(xiàng)責(zé)任。立法要跟得上，責(zé)任清晰，獎(jiǎng)懲分明對領(lǐng)導(dǎo)體制的建立有著積極的意義。三是要對危機(jī)管理進(jìn)行有效的監(jiān)督，監(jiān)督是公共危機(jī)管理有效展開的保證，也有利于危機(jī)后期的總結(jié)。上級地方政府可以派出專門的督導(dǎo)組進(jìn)行危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的檢查，明確各部門應(yīng)負(fù)的責(zé)任，還可以通過人大政協(xié)的走訪，視察進(jìn)行監(jiān)督。 總之，在這樣的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方各相關(guān)部門應(yīng)該有一定的權(quán)力，地方政府應(yīng)該 在危機(jī)處理過程中充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，但不能起代替作用， 畢竟各部門有自己的專業(yè)特點(diǎn)。地方政府不可能事無巨細(xì)。4.2 建立危機(jī)應(yīng)對流程現(xiàn)在日益復(fù)雜的公共危機(jī)，地方地方政府除了要有一個(gè)高效，

23、快速反應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制外，建立一套科學(xué)，高效的公共危機(jī)管理機(jī)制實(shí)屬必要。機(jī)制是指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部 分之間相互作用的過程和方式，建立機(jī)制要在平時(shí)的危機(jī)防御，危機(jī)發(fā)生初，危機(jī)發(fā)生時(shí)，危機(jī)發(fā)生后這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)過程來考慮。 4.2.1 平時(shí)的危機(jī)防御 一是“凡是預(yù)則立，不預(yù)則廢” ，防患于未然，建立并完善危機(jī)防御機(jī)制刻不容緩。 危機(jī)防御是指以地方政府為主的公共部門，根據(jù)本國或本地區(qū)有關(guān)情況或者是有關(guān)危機(jī)現(xiàn) 象的過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，情報(bào)，和資料，運(yùn)用邏輯和科學(xué)的預(yù)測方法技術(shù)，對某些危機(jī)現(xiàn) 象作出約束性的條件，未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出科學(xué)的估計(jì)與判斷。任何危機(jī)事件 的發(fā)生都有征兆，差別只是在于征兆的明顯

24、程度，如果能夠捕捉到這些征兆，便可以有針 對性的采取防范措施，有效的控制事態(tài)的發(fā)展，避免或者是最大程度的限制公共危機(jī)所帶 來的損失。在這里主要內(nèi)容是：1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)，把危機(jī)管理法制化，讓緊急情況 的管理權(quán)，認(rèn)定，所負(fù)的法律責(zé)任都有法可依。2 制定健全預(yù)案體系，必須遵循預(yù)見性， 可行性，全面性的基本原則，目前政府雖然有預(yù)案，但是可操作性不強(qiáng)。3 完善各項(xiàng)基 本資料的儲(chǔ)備，建立公共危機(jī)的物質(zhì)保障。包括信息通信設(shè)備，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備，公共安全 設(shè)備等。 二是加強(qiáng)危機(jī)教育。危機(jī)教育可以降低恐慌和愚昧，所以必須增強(qiáng)危機(jī)教育意識，雖 然許多危機(jī)無法預(yù)測，但是地方政府應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)教育意識。世界上很多危機(jī)

25、教育都是“從 娃娃抓起” ，在平常的危機(jī)管理過程中，要通過各種媒體宣傳和普及各種科學(xué)的救災(zāi)和自 救知識，以及其他必要的科學(xué)知識，在學(xué)校和社區(qū)要開設(shè)防治危機(jī)的教育和培訓(xùn)課程，進(jìn) 行全民普及教育。開展危機(jī)的群防訓(xùn)練，提高公民的心理承受能力，一旦遇到突發(fā)事件， 做到臨危不亂，臨危不懼。加強(qiáng)心理健康教育和輔導(dǎo)，通過心理咨詢，心理訓(xùn)練和治療等， 提高其應(yīng)急能力和耐壓能力。 4.2.2 危機(jī)發(fā)生初的應(yīng)對 當(dāng)有了以上機(jī)制后，并不能保證危機(jī)就不發(fā)生，因?yàn)橐朐谶@樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì) 轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)制度，政治制度，法律制度都存在制度變遷的社會(huì)環(huán)境下不發(fā)生公共危機(jī)，是不可能的。對待危機(jī)不是有沒有的問題，而是該如何對

26、待的問題。 一是在危機(jī)發(fā)生之初的應(yīng)對尤為重要。特點(diǎn)是要求在不確定性極高的情況下做出準(zhǔn)確 決策，否則，后果不堪設(shè)想，其基本要求是要在時(shí)間緊迫，信息有限，資源有限的情況下 做出危機(jī)決策，準(zhǔn)確判斷危機(jī)問題的性質(zhì)，直接原因以及可能導(dǎo)致事態(tài)惡化的因素，組成 各個(gè)部門的臨時(shí)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)要勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，視情況在第一時(shí)間上報(bào)上一級管理 部門，向上一級管理部門請示并做好思想和物質(zhì)準(zhǔn)備，在第一時(shí)間介入危機(jī)的管理工作。 有些公共危機(jī)在發(fā)生之初就可以處理和避免，而在通常情況下，當(dāng)?shù)胤秸朗录臅r(shí) 候危機(jī)已經(jīng)大面積爆發(fā)。 所以在這樣一個(gè)初級階段， 迅速確定對此該負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和部門， 能在初級階段就化解就盡量化

27、解是這一階段的主要任務(wù)。 二是扼殺流言。流言通常是公共事件的“副產(chǎn)品”，在缺少可靠信息，在不安和憂慮， 在社會(huì)處于危機(jī)下流言便產(chǎn)生和傳播。流言是在事件發(fā)展過程中影響人們心里穩(wěn)定的重要 因素。而流言的特點(diǎn)決定了其傳播速度快，負(fù)面影響廣，對心里穩(wěn)定沖擊大，已被人們接 受和夸張性傳播，更易引起心理恐慌而導(dǎo)致公眾的較為廣泛性的非理智行為，在面對危機(jī)事件時(shí)，人們易產(chǎn)生難以防御，難以擺脫的心理。并伴隨相應(yīng)的逃避，尋求保護(hù)等一系列 非理智行為，例如爭搶保護(hù)物品，盲目的攻擊他人等，這類行為又會(huì)傳播，影響他人，進(jìn) 一步強(qiáng)化恐慌。所以在這樣一個(gè)階段下，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該增加透明度。信息公開，有利于 凝聚人心，穩(wěn)定社會(huì)；

28、反之，信息封閉，必然導(dǎo)致延誤危機(jī)處理，疫情蔓延，人心恐慌， 社會(huì)不穩(wěn)，其機(jī)構(gòu)的形象嚴(yán)重受損。在這一階段主要任務(wù)是防止流言導(dǎo)致更大的恐慌。并且準(zhǔn)備進(jìn)行干預(yù)。 4.2.3 危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對 一是迅速調(diào)查情況和收集信息，作為應(yīng)對決策的基礎(chǔ)，過去，我們主要是有地方政府 出面以內(nèi)部的方式進(jìn)行處理和應(yīng)對，很少吸納多方主體參與，而在本文論述中，是把有關(guān) 部門做為主體的，但有關(guān)部門也并不是單獨(dú)行動(dòng)就可以解決掉問題的，而應(yīng)該更多的依靠 廣泛的社會(huì)參與，因?yàn)楣参C(jī)所牽涉的范圍及幅度很廣，這時(shí)，本級地方政府就應(yīng)該最 大程度的協(xié)助危機(jī)所負(fù)責(zé)的有關(guān)部門，給部門以最大限度的幫助， ，需要其他相關(guān)部門配 合時(shí)，要督促其他

29、部門給物質(zhì)和人力資源上的支持，由于時(shí)間緊迫需要快速?zèng)Q策，因此不 要采納大規(guī)模的組織決策方式，而采取多方核心或者職業(yè)人員的小團(tuán)體決策模式。因此， 在這個(gè)階段，要使其它主體參與進(jìn)來，包括媒體，非盈利型組織，社區(qū)，企業(yè)，市民和國 際組織等多元主體有序的參與到公共應(yīng)急決策程序之中，運(yùn)用現(xiàn)代的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為更 高效快捷的做出應(yīng)急決策而形成的一個(gè)彼此依賴，共享權(quán)力的動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程與方式，在 全球化的今天，多主體參與已經(jīng)成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。但是，要注意的是多主體并 不是每個(gè)主體都是平等的分享權(quán)力，沒有重點(diǎn)，而是要以一個(gè)為重點(diǎn)，其它多主體積極參與。 二是在應(yīng)對公共危機(jī)的過程中要把信息向外界公布做為重中之

30、重。成立負(fù)責(zé)危機(jī)應(yīng)對 的專門機(jī)構(gòu)，召開新聞發(fā)布會(huì)，提前準(zhǔn)備有關(guān)資料和確定新聞發(fā)言人。公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)能通過大眾傳播媒介及時(shí)的，有針對性的發(fā)布信息對于制止流言降低恐慌心理是唯一有效的辦法。 事實(shí)上多元化的傳播渠道在散播消息時(shí)，地方政府仍然是最具掌控能力的權(quán)威角色，要盡力協(xié)助有關(guān)部門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布信息，當(dāng)社會(huì)共同面臨，安全，健康，利 益的危機(jī)時(shí)公眾對為危機(jī)的關(guān)注度會(huì)大大提高，此時(shí)地方政府如果能夠協(xié)助有關(guān)部門。利用網(wǎng)絡(luò)，手機(jī)短信，電子郵件等形式來傳達(dá)信息以及目前的進(jìn)展情況，在很大程度上會(huì)較少公眾的不安全感，這就有利于在危機(jī)降臨時(shí)去建構(gòu)一個(gè)穩(wěn)定的，良性互動(dòng)的社會(huì)環(huán)境。 如果情況必要，地方政府應(yīng)每天半天一次，或者是每天一次定時(shí)公布信息，地方政府越是 不情況說的清楚，措施說的明白，其信譽(yù)度就越大，流言傳播的可能性就越小。自然，社會(huì)也就因此把損失降到最小。把信息進(jìn)行封鎖不僅無助于