控規(guī)中容積率的合理確定

1、控制性詳細(xì)規(guī)劃中容積率的合理確定 以昆山老城改造為例段兆廣摘要：容積率作為控制性詳細(xì)規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容，其合理確定是保證規(guī)劃科學(xué)性和增強(qiáng)可操作性的重要基礎(chǔ)。本文在分析目前容積率控制中存在的主要問題基礎(chǔ)上，指出應(yīng)在定性分析與定量分析的基礎(chǔ)上，并結(jié)合容積率獎懲制度來科學(xué)確定容積率的大?。徊⒁岳ド嚼铣歉脑炜刂菩栽敿?xì)規(guī)劃為例介紹了該思路的運(yùn)用，以期對容積率的確定提供指導(dǎo)。關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃，容積率，經(jīng)濟(jì)分析，昆山老城1 引言容積率是西方國家(主要是美國)在20世紀(jì)初推行城市土地區(qū)劃管理制度所采用的一項(xiàng)重要指標(biāo)，它是指一定區(qū)域范圍內(nèi)，建筑物的總建筑面積與整個宗地面積之比。一定區(qū)域范圍內(nèi)容積率的大小反

2、映了土地利用強(qiáng)度及其利用效益高低。作為典型的區(qū)劃控制技術(shù)，因其以地塊內(nèi)建筑規(guī)?？刂拼媪嗽缙诘膯渭兘ㄖ叨群腕w量控制，為建筑設(shè)計(jì)提供了靈活性，并以無量綱比值表達(dá)。它具有清晰、簡明、利于管理控制的優(yōu)點(diǎn)，使這一指標(biāo)得到廣泛認(rèn)可和采用1?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容主要包括土地性質(zhì)、容積率、建筑密度、綠地率及建筑限高。其中，容積率對于開發(fā)建設(shè)有著最為重要的作用。容積率直接關(guān)系到開發(fā)強(qiáng)度，與開發(fā)商利益密切相關(guān)；同時(shí)，容積率也與城市面貌、城市交通、城市環(huán)境等密不可分。容積率往往成為城市規(guī)劃管理部門與房地產(chǎn)開發(fā)商矛盾的焦點(diǎn)，合理確定各地塊容積率是控規(guī)編制中最為重要的任務(wù)之一2?；谀壳叭莘e率確定過程中存在的諸

3、多問題，本文以昆山舊城改造控制性詳細(xì)規(guī)劃為例，探討合理確定容積率的技術(shù)方法。2 目前控制性詳細(xì)規(guī)劃中容積率確定存在的問題2.1 以經(jīng)驗(yàn)判斷為主的定性分析方法忽視了地域差異性控制性詳細(xì)規(guī)劃中容積率的確定一般是由經(jīng)驗(yàn)相對豐富的規(guī)劃師以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合具體用地的區(qū)域位置、住宅建設(shè)類型等條件，通過分類統(tǒng)計(jì)、參照對比的方法來制定。如根據(jù)北京四環(huán)內(nèi)的樓盤建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，住宅容積率分類指標(biāo)是：別墅的容積率不高于0.4，多層(4層6層)的最佳容積率應(yīng)為1.01.2，中高層 (7層9層)的最佳容積率則在2.0 以下，高層 (10層30層)的最佳容積率應(yīng)不高于3.5。不可否認(rèn)，按照經(jīng)驗(yàn)制定的容積率指標(biāo)，對于

4、城市住宅的建設(shè)和發(fā)展起到了積極的控制和引導(dǎo)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，新建住宅開發(fā)項(xiàng)目越來越受到土地、拆遷、環(huán)境改造、景觀協(xié)調(diào)等諸多因素的影響，以往的控制數(shù)值會因特定的開發(fā)條件限制而出現(xiàn)規(guī)劃偏差3。2.2 對影響容積率大小的相關(guān)因素的定量經(jīng)濟(jì)分析不足容積率的大小受多方面因素的影響，包括功能定位、區(qū)位條件、城市空間結(jié)構(gòu)和景觀、改造目標(biāo)、周邊情況等。尤其與地價(jià)、房地產(chǎn)開發(fā)利潤之間的關(guān)系更為密切，對于容積率的確定必須要考慮地價(jià)及房地產(chǎn)利潤等相關(guān)影響因素。目前由于缺乏對相關(guān)因素的定量經(jīng)濟(jì)分析，導(dǎo)致城市土地出讓價(jià)格的確定方式存在一些問題，地價(jià)還沒有真正反映土地應(yīng)有的價(jià)值；同時(shí)政府不能有效地通過控制土

5、地出讓總量來調(diào)控城市開發(fā)，不能形成城市政府的有效調(diào)控機(jī)制。2.3 容積率的確定未考慮外部負(fù)效應(yīng)2塊地的開發(fā)，相對較高的容積率固然會帶來一定的外部正效益，如為政府、開發(fā)商帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，為城市居民提供更多的就業(yè)機(jī)會，增加工作場所及住所等，極大地促進(jìn)了城市的發(fā)展，具有非常積極的一面；但同時(shí)容積率的提高也會帶來一些外部負(fù)效應(yīng)，如交通擁擠，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平的下降等。雖然這些負(fù)面影響已被政府部門意識到，但相對正面效應(yīng)而言，對其重視性還不夠，它的影響究竟有多大很難量化，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多城市問題。3 控制性詳細(xì)規(guī)劃中容積率的合理確定控制性詳細(xì)規(guī)劃中容積率的確定，要考慮土地使用的經(jīng)濟(jì)效益，還要注重開發(fā)建設(shè)的社

6、會和環(huán)境效益。在實(shí)際工作中，確定合理的容積率還必須考慮到用地性質(zhì)、區(qū)位條件、環(huán)境質(zhì)量、空間景觀等諸多方面4。筆者認(rèn)為，應(yīng)在定性分析與定量分析的基礎(chǔ)上，并結(jié)合容積率獎懲制度來最終確定地塊容積率，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。3.1 定性分析3.1.1 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段容積率是衡量土地使用強(qiáng)度的重要指標(biāo)，處于不同發(fā)展階段的城市，其土地利用方式及強(qiáng)度存在較大的差異。據(jù)崔寒清（2006）通過對全國九個大型城市用地容積率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的實(shí)證研究，當(dāng)城市發(fā)展與建設(shè)處于起步階段時(shí)，城市用地容積率存在很大的上升空間，它會隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛而加速上漲；但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)達(dá)到高速發(fā)達(dá)時(shí)期，容積率不會伴著經(jīng)濟(jì)

7、的發(fā)展而無節(jié)制的上升，它的增長速率會放緩，其絕對數(shù)值雖然持續(xù)增長，但是增長的邊際變化量會逐漸減少為零；此時(shí)，容積率也相應(yīng)達(dá)到最大值；之后，它就會長期保持在這種穩(wěn)定均衡的狀態(tài)5。3.1.2 土地的使用性質(zhì)不同類型的土地用途，其容積率存在較大的差別。商業(yè)、居住、工業(yè)等用地的容積率存在較大差異。一般情況下，商業(yè)用地的容積率相對較高，居住用地次之，工業(yè)用地相對較低。因此，容積率的確定必須依據(jù)城市總體規(guī)劃確定的土地性質(zhì)來確定。3.1.3 區(qū)位條件由于土地區(qū)位不同，產(chǎn)生不同的使用價(jià)值和價(jià)值，使得同類行業(yè)在不同的區(qū)位上獲得的經(jīng)濟(jì)效益會相差很大，不同行業(yè)在同一位置上經(jīng)濟(jì)效益也相差很大。因此說土地區(qū)位理論在很大

8、程度上支配著城市各項(xiàng)用地的空間安排及土地利用率和開發(fā)強(qiáng)度。例如，一個城市的市級商業(yè)區(qū)的容積率比遠(yuǎn)離市區(qū)的容積率要大得多。3.1.4 土地的基礎(chǔ)設(shè)施條件及周圍環(huán)境狀況較好的基礎(chǔ)設(shè)施和自然條件是較高容積率的根本保障和支撐條件。容積率的確定要考慮到地塊的四鄰在空間環(huán)境上的制約關(guān)系，如重污染工業(yè)區(qū)必須考慮風(fēng)向，商服繁華度較好的商業(yè)區(qū)必須考慮建筑物的高度、樓間距、外形、綠化和道路交通等條件。3.1.5與其他規(guī)劃控制指標(biāo)相協(xié)調(diào)容積率與建筑密度、建筑高度等規(guī)劃控制指標(biāo)密切相關(guān)。因此，容積率確定時(shí)，要考慮到與其他規(guī)劃控制指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。如歷史文化保護(hù)地段附近建筑高度受到限制時(shí)，容積率就不能定的太高；建筑高度不

9、受嚴(yán)格限制的地段，容積率可以適當(dāng)提高。3.2 定量分析根據(jù)城市既定的地價(jià)水平，通過土地的投入產(chǎn)出分析為開發(fā)強(qiáng)度提供技術(shù)支撐。用地的投入產(chǎn)出分析為規(guī)劃確定容積率等控制指標(biāo)提供定量分析依據(jù)，增強(qiáng)了規(guī)劃的科學(xué)性。城市開發(fā)的投入（成本）主要包括土地出讓基準(zhǔn)地價(jià)、土地征用費(fèi)、動遷安置成本（舊城改造時(shí)）、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)、建安成本前期工程費(fèi)、城市開發(fā)稅費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、開發(fā)費(fèi)用及其他不可預(yù)見的費(fèi)用等。城市開發(fā)的產(chǎn)出(收益)對于開發(fā)商來說，就是可售房屋價(jià)格之和。由于開發(fā)總投入利潤率=總產(chǎn)出-總投入。因此，在利潤率一定的情況下(通常以行業(yè)正常利潤率為計(jì)算依據(jù))，通過計(jì)算能得出該利潤率下的“最低經(jīng)濟(jì)容積率”，即低于這一

10、容積率將導(dǎo)致開發(fā)商利益受損，若高于這一容積率開發(fā)商將得到一部分超額利潤。最低經(jīng)濟(jì)容積率對在控制性詳細(xì)規(guī)劃中制定合理的容積率，具有重要的參考價(jià)值。或者根據(jù)既定的地價(jià)、房屋重建價(jià)格等約束條件，計(jì)算單位面積上的投入、產(chǎn)出情況，從而得出單位面積上的拆建比，從而為既定地塊的容積率確定提供技術(shù)支撐。3.3 容積率獎懲制度容積率通過前面的分析方法確定后，理論上應(yīng)作為下達(dá)規(guī)劃要點(diǎn)的依據(jù)。但在實(shí)際操作中，理論值與現(xiàn)實(shí)值會存在一定的偏差，最終容積率的制定應(yīng)該視實(shí)際情況具有一定的彈性，也就是與理論值之間可以存在較小的浮動范圍。因此，借鑒國外的容積率獎勵制度，將成為實(shí)施容積率控制的選擇。容積率獎勵是指土地開發(fā)管理部門

11、為取得開發(fā)商的合作，在開發(fā)商提供一定的公共空間或公益性設(shè)施的前提下，獎勵開發(fā)商一定的建筑面積6。目前國外已建立了較為完善的容積率獎勵制度，如獎勵性區(qū)劃，通過提高容積率來鼓勵開發(fā)商在地段內(nèi)提供廣場、步行廊道拱廊等公共空間，對公共事業(yè)做出貢獻(xiàn)的給予一定的容積率獎勵；又如土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，即通過將一些有歷史價(jià)值地段上的無法達(dá)到的容積率轉(zhuǎn)移到其他地段上，平衡業(yè)主利益和建筑保護(hù)間的矛盾，也可以使城市內(nèi)部開放空間和一些極具景觀與生態(tài)價(jià)值的土地發(fā)展權(quán)，通過相關(guān)的配套措施轉(zhuǎn)移到其他的土地等。4 案例分析：昆山老城改造控規(guī)中容積率的確定圖1 昆山市老城區(qū)區(qū)域位置圖隨著昆山市經(jīng)濟(jì)社會的加快發(fā)展，老城區(qū)各種矛盾、

12、問題日益顯現(xiàn)，亟須進(jìn)行改造。容積率作為控制性詳細(xì)規(guī)劃中最重要的控制指標(biāo)，成為規(guī)劃方案制定過程中認(rèn)真考慮的核心問題之一。按照上述技術(shù)思路，對中心城區(qū)的容積率確定做出如下分析。4.1 定性分析4.1.1 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段改革開放以來，昆山城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了三次跨越。1984至1991年，以開發(fā)區(qū)為載體實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的跨越；1992年至1997年，以利用外資為突破口，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)由內(nèi)向外的跨越；1998以后，以開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)為中心，專業(yè)園區(qū)、配套園區(qū)為載體，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低到高的跨越。昆山未來的發(fā)展將向現(xiàn)代化發(fā)展階段邁進(jìn)，并且最終達(dá)到穩(wěn)定增長。依據(jù)崔寒清的研究，昆山市容積率不

13、會伴著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而無節(jié)制的上升，基本保持在穩(wěn)定均衡的狀態(tài)。4.1.2 功能定位（1）城市總體規(guī)劃確定為城市中心區(qū)中的商業(yè)中心昆山市城市總體規(guī)劃（20022020）規(guī)劃確定的中心體系：昆山形成分類、分級、多核心的公共中心等級結(jié)構(gòu)。城市中心區(qū)域?qū)儆谑屑壣虡I(yè)中心，又由三部分組成：前進(jìn)西路、人民路兩側(cè)為全市主要的商業(yè)中心，結(jié)合老城區(qū)改造和古城保護(hù)與開發(fā)，擴(kuò)大進(jìn)深，向街坊內(nèi)部擴(kuò)展，同時(shí)結(jié)合城區(qū)道路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)調(diào)整，降低人民路的交通壓力，使之能實(shí)行限時(shí)步行化；前進(jìn)路靠長江路兩側(cè)為全市主要的行政中心，圍繞市政府布置重要機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)，縮短聯(lián)系時(shí)間，提高工作效率；婁江以南、長江路和柏蘆路之間的婁南中心商務(wù)區(qū)將成為

14、為全市新的商務(wù)、金融、文化中心。前進(jìn)西路、人民路兩側(cè)為市級公共中心的商業(yè)中心區(qū)。（2）新的發(fā)展計(jì)劃將強(qiáng)化老城區(qū)中心的商業(yè)休閑職能世貿(mào)中心、財(cái)富廣場、婁江北岸改造、三角塔地區(qū)改造將經(jīng)一步強(qiáng)化老城中心的商業(yè)、休閑職能。使其能夠成為昆山未來商業(yè)業(yè)態(tài)的標(biāo)志性地區(qū)。因此，老城定位為集商業(yè)、居住、商務(wù)、休閑、文化等功能為一體的城市中心商業(yè)區(qū)。4.1.3 基礎(chǔ)設(shè)施及周圍環(huán)境狀況老城區(qū)中心集聚了昆山主要的商業(yè)設(shè)施，包括昆山商廈、百貨大樓、文峰商場、新世界商廈等大中型百貨商場，昆山商廈家電數(shù)碼、蘇寧電器、五星電器、永樂家電等大中型專業(yè)店等，集聚了多家銀行和昆山賓館、并蒂蓮等高、中、低檔賓館。形成了綜合商業(yè)中心區(qū)

15、，在業(yè)態(tài)種類、規(guī)模上具備了昆山中心商業(yè)區(qū)的基本形態(tài)。4.2 定量分析4.2.1 單位面積綜合成本綜合房地產(chǎn)建設(shè)的拆遷成本、土地征用成本和建設(shè)成本（由于字?jǐn)?shù)限制，各項(xiàng)成本在此不詳細(xì)列出），得到昆山市老城區(qū)分類別綜合成本情況。表1 昆山市分類別綜合成本情況（單位：元/平方米）類型一類地區(qū)二類地區(qū)三類地區(qū)四類地區(qū)五類地區(qū)住宅用地95008000678057104592商業(yè)用地沿主要道路1530011100915070505575沿次要道路1430010600860065505375沿一般道路133009600780061505100注：該綜合成本包括政府拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、房地產(chǎn)開發(fā)商獲得土地費(fèi)用和建設(shè)費(fèi)

16、用等一切費(fèi)用之和。4.2.2 單位面積市場價(jià)格根據(jù)規(guī)劃項(xiàng)目組對昆山市不同地段上的房地產(chǎn)價(jià)格情況的調(diào)查，綜合確定老城區(qū)不同類別的房屋市場價(jià)格情況。表2 昆山市不同類別市場售價(jià)情況（單位：元/平方米）類型一類地區(qū)二類地區(qū)三類地區(qū)四類地區(qū)五類地區(qū)住宅用地42803980350030002800商業(yè)用地沿主要道路81007500600056005000沿次要道路76007100580054004900沿一般道路70006800540050004500注：該部分價(jià)格是根據(jù)項(xiàng)目對昆山房地產(chǎn)市場調(diào)查獲得的平均值。4.2.3 老城改造拆建比控制引導(dǎo)基于昆山市房地產(chǎn)市場的現(xiàn)實(shí)情況，并依據(jù)計(jì)算得出的成本-收入情況

17、，確定不同類別地區(qū)的拆建比控制引導(dǎo)。盡管房地產(chǎn)市場在未來一段時(shí)間內(nèi)會有較多的變動情況，但規(guī)劃組認(rèn)為不會對拆建比產(chǎn)生根本性的影響。因此，在確定具體地塊的容積率的時(shí)候，將參照通過經(jīng)濟(jì)分析得出的拆建比指標(biāo)，從而增強(qiáng)規(guī)劃方案的科學(xué)性、合理性和可操作性。表3 昆山市不同類別地區(qū)拆建比控制引導(dǎo)類型一類地區(qū)二類地區(qū)三類地區(qū)四類地區(qū)五類地區(qū)住宅用地2.222.011.961.901.64商業(yè)用地沿主要道路2.512.021.831.661.50沿次要道路2.471.961.791.591.47沿一般道路2.371.921.701.481.42注：計(jì)算拆建比時(shí)，在表1綜合成本的基礎(chǔ)上，又增加了適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)成本。因

18、為，拆建比大于1時(shí)，需要的建設(shè)成本也較高。4.3 容積率獎懲某些特定地段，可適當(dāng)提高容積率。借鑒美國區(qū)劃中紅利（bonus）或獎勵（incentive）分區(qū)的做法，如果開發(fā)商愿意投資新建一些公共活動空間（如小廣場、小公園等），可以允許其增加寫字樓的高度。這種方法可以在開發(fā)商滿足其經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，增加公共福利、保障公共利益，以達(dá)到一種“雙贏”的效果。4.4 容積率確定綜合上面的分析，確定昆山老城中心區(qū)容積率如下圖所示。圖2 中心區(qū)容積率控制情況資料來源：江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，昆山市規(guī)劃局。昆山市老城區(qū)控制性規(guī)劃，2007年5月。5 結(jié)語容積率作為調(diào)控城市建設(shè)發(fā)展的有效工具，不僅要考慮土地使用的經(jīng)濟(jì)效益，更要考慮開發(fā)的環(huán)境效益和社會效益。在實(shí)際工作中，確定合理的容積率還必須考慮到緊湊城市發(fā)展理念、用地性質(zhì)、區(qū)位條件、歷史文化條件、社會經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)者購買力、基礎(chǔ)設(shè)施供給、環(huán)境質(zhì)量、空間景觀等諸多方面。采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，通過組合、疊加、取舍等手段，科學(xué)推導(dǎo)出理論上的容積率指標(biāo)。同時(shí)，基于認(rèn)識水平、測算方法的局限性和城市發(fā)展的復(fù)雜性，規(guī)劃師不可能對用地的發(fā)展?jié)摿蛯?shí)際變化做出完全準(zhǔn)確的預(yù)測。因此，容積