區(qū)域通關(guān)一體化內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)實(shí)踐

1、區(qū)域通關(guān)一體化內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)實(shí)踐區(qū)域通關(guān)一體化背景下內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的實(shí)踐與淺見一以韶山海關(guān)為例監(jiān)管是海關(guān)傳統(tǒng)四大職能之一，內(nèi)陸隸屬海關(guān)身處海關(guān)監(jiān)管的第一線，直接面對行政 管理相對人，是海關(guān)各項(xiàng)通關(guān)業(yè)務(wù)改革的執(zhí)行者。從監(jiān)管傳統(tǒng)職能的角度來看，監(jiān)管查驗(yàn) 工作通過物流監(jiān)控、實(shí)貨查驗(yàn)、進(jìn)境運(yùn)輸工具登臨查驗(yàn)等方式，實(shí)際監(jiān)管貨物，有效查發(fā) 問題，從而實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管目的。從創(chuàng)新監(jiān)管查驗(yàn)機(jī)制的角度來看，海關(guān)系統(tǒng)以監(jiān)管查驗(yàn)工 作為切入點(diǎn)，創(chuàng)新開展“雙隨機(jī)”、優(yōu)化布控查驗(yàn)機(jī)制等實(shí)踐探索，具有良好的改革成效, 也是海關(guān)改革工作的重要任務(wù)。隨著海關(guān)各項(xiàng)改革的持續(xù)推進(jìn)，特別是以實(shí)現(xiàn)全國海關(guān)之間“互為屬地、

2、互為口岸” 為目標(biāo)的區(qū)域通關(guān)一體化改革的深入，海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作也面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。 在區(qū)域通關(guān)一體化背景下，筆者以部山海關(guān)為例，在內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的實(shí)踐基 礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)思考：一、區(qū)域通關(guān)一體化背景介紹及積極意義以京津冀通關(guān)一體化改革為突破口，自2021年9月22日起，海關(guān)總署首先在上海、 南京、杭州、寧波、合肥海關(guān)啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式；2021年12月1日起，南昌、 武漢、長沙、重慶、成都、貴陽、昆明海關(guān)正式啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式。范圍內(nèi)的 地區(qū)企業(yè)可以自主選擇口岸、通關(guān)模式和查驗(yàn)地點(diǎn)，向經(jīng)營單位注冊地、貨物實(shí)際進(jìn)出境 地海關(guān)或其直屬海關(guān)1集中報關(guān)點(diǎn)辦理申報、納稅和

3、查驗(yàn)放行手續(xù)。區(qū)域通關(guān)一體化，簡單說就是“多地通關(guān)，如同一關(guān)”，通過統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、作業(yè)流 程、參數(shù)設(shè)置、驗(yàn)放標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域通關(guān)中心，構(gòu)建統(tǒng)一的申報平臺、風(fēng)險防控平臺、專 業(yè)審單平臺和現(xiàn)場接單平臺等多種措施，形成涵蓋長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)通關(guān)全流程的一體化管 理機(jī)制和運(yùn)行模式，最終實(shí)現(xiàn)降低企業(yè)物流成本，拓展物流業(yè)務(wù)范圍，推動資源合理配置, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。從法理的角度來說，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”的區(qū)域通關(guān)一體化， 更有利于海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，符合我國法治建設(shè)的內(nèi)在需求，“做好服務(wù)”的企業(yè)現(xiàn)實(shí) 需求，同時也是我國履行加入wt0承諾的重要體現(xiàn)1,具有重大積極意義。二、區(qū)域通關(guān)一體化背景下海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作

4、的變化（一）海關(guān)布控查驗(yàn)機(jī)制的優(yōu)化。根據(jù)海關(guān)總署關(guān)于優(yōu)化布控查驗(yàn)工作的通知的 實(shí)施步驟，為貫徹實(shí)施“兩個隨機(jī)”制度，實(shí)現(xiàn)隨機(jī)布控查驗(yàn)在查驗(yàn)總量中的占比提高到 90席左右2,即決式布控查驗(yàn)占比減少到10%左右：同時嚴(yán)格執(zhí)行“查驗(yàn)隨機(jī)派單”制度。對此，依據(jù)上海海關(guān)關(guān)于調(diào)整長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革查驗(yàn)工作相關(guān)作業(yè)流 程的函區(qū)域通關(guān)一體化改革進(jìn)口分流查驗(yàn)操作規(guī)程等對布控查驗(yàn)程序作出相應(yīng)調(diào)整。 對于區(qū)域通關(guān)一體化、選擇口岸查驗(yàn)的報關(guān)單，一般在放行環(huán)節(jié)觸發(fā)布控指令，由屬地海 關(guān)利用hz2021 一體化聯(lián)系單，科室對科室聯(lián)系口岸海關(guān)后方實(shí)施布控查驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了 “選 查分離”，同時較過去運(yùn)用加密傳真、關(guān)

5、封等方式聯(lián)系更便捷規(guī)范。1中國加入wto協(xié)定書中承諾：“中國保證wto協(xié)議以及本議定書在其整個關(guān)稅 領(lǐng)土內(nèi)，包括國家一級以下的政府部門，統(tǒng)一實(shí)施?！?2其中預(yù)定式布控查驗(yàn)占比達(dá)到 60席左右，抽樣式布控查驗(yàn)占比達(dá)到30%左右。（二）“雙查率”績效考核適應(yīng)性變化。2021年6月，長沙海關(guān)制定2021年關(guān)區(qū) 非特殊區(qū)域查驗(yàn)績效考核辦法，在考慮屬報和區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單占比的前提下，調(diào) 整部山海關(guān)非特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)口查驗(yàn)率考核指標(biāo)為1.53出口查驗(yàn)率考核指標(biāo)為1機(jī) 而 特殊監(jiān)管區(qū)域的查驗(yàn)率考核指標(biāo)繼續(xù)保持進(jìn)口查驗(yàn)率6%以及出口查驗(yàn)率3%不變；2021年 總署保持15. 6%的查獲率考核指標(biāo)不變3。（三

6、）海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)物流監(jiān)控帶來新挑戰(zhàn)。一方面，隨著海關(guān)不斷深化通關(guān)業(yè)務(wù)改革, 越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)，內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管場所物流功能更加弱化。以湘潭公路轉(zhuǎn) 關(guān)車檢場為例，隨著通關(guān)業(yè)務(wù)改革不斷深化，其監(jiān)管業(yè)務(wù)也不斷萎縮，2021年4月20日 開始運(yùn)行以來業(yè)務(wù)逐步遞減，2021年10月至12月監(jiān)管車輛僅1輛次。另一方面，許可企業(yè)自運(yùn)等一系列配套文件出臺，對海關(guān)如何貫徹落實(shí)相關(guān)政策，解 決實(shí)際問題的能力，以及申報地海關(guān)與口岸海關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系配合都提出了更高要求，令區(qū)域 通關(guān)一體化下的海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作遭遇“成長”的煩惱。一是“做減法”有難度，實(shí)施 區(qū)域通關(guān)后，企業(yè)轉(zhuǎn)關(guān)模式仍有需求，同大步伐推進(jìn)區(qū)域通關(guān)一體化

7、的海關(guān)監(jiān)管環(huán)境不適 應(yīng)。二是政策許可企業(yè)選擇自運(yùn)，部分海關(guān)管理思路上難以接受。自運(yùn)意味著企業(yè)可以白 主選擇物流公司，運(yùn)輸車輛情況、運(yùn)輸條件、承運(yùn)人的守法程度都良莠不齊，也加大了不 同海關(guān)監(jiān)管的顧慮。以湘潭綜保區(qū)“一線入?yún)^(qū)”的進(jìn)口貨物為例，依據(jù)海關(guān)總署公告（2021年第47號），特殊監(jiān)管區(qū)域的貨物除查驗(yàn)分流之外，企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)一體化32021年3月起，不再設(shè)立查獲率考評指標(biāo)，各關(guān)區(qū)僅排序通報，詳見署監(jiān)發(fā)（2021） 40號海關(guān)總署關(guān)于調(diào)整和明確查獲標(biāo)準(zhǔn)的通知。3模式通關(guān)的，理應(yīng)許可企業(yè)將貨物自運(yùn)入園區(qū)4。然而，口岸海關(guān)在監(jiān)管時有所顧 慮，一是企業(yè)通關(guān)前選擇口岸查驗(yàn)，加大口岸查驗(yàn)壓力，”為內(nèi)陸海

8、關(guān)”放單子做查驗(yàn)， 口岸海關(guān)動力不足；二是已經(jīng)放行報關(guān)單或備案清單項(xiàng)下的貨物再入?yún)^(qū)，由于此時該票報 關(guān)單或備案清單“選查”觸發(fā)的時機(jī)已過，雖然各現(xiàn)場海關(guān)仍保留了即決式布控的權(quán)利， 但此時企業(yè)采用自運(yùn)的方式入?yún)^(qū)，或存監(jiān)管漏洞。值得注意的是，考慮檢疫手續(xù)等方面的原因，很多企業(yè)仍然愿意選擇轉(zhuǎn)關(guān)的模式以 通關(guān)。對于轉(zhuǎn)關(guān)至長沙關(guān)區(qū)內(nèi)驗(yàn)放的報關(guān)單（如4905驗(yàn)放、4908驗(yàn)放，乂稱關(guān)區(qū)內(nèi)一體 化驗(yàn)放報關(guān)單，屬于狹義的區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單），在驗(yàn)放后至特殊監(jiān)管區(qū)域入?yún)^(qū)這一 段，企業(yè)可否采用自運(yùn)的模式？企業(yè)自進(jìn)境地至長沙關(guān)區(qū)內(nèi)的口岸采用轉(zhuǎn)關(guān)模式，應(yīng)比全 程白運(yùn)監(jiān)管更加嚴(yán)密，企業(yè)既有需求，該模式也有白運(yùn)的監(jiān)管基

9、礎(chǔ)，但目前文件對此并未 明確規(guī)定。目前，部分口岸海關(guān)建議確有需求的企業(yè)按照更為復(fù)雜的二次轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)辦理。（四）海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集更加復(fù)雜。由于區(qū)域通關(guān)一體化模式下，一定程度許可物流、 報關(guān)信息流及資金流自由選擇配置，各流程不再集中于一個海關(guān)，增大了企業(yè)屬地海關(guān)、 進(jìn)口口岸海關(guān)等的統(tǒng)計采集的難度：統(tǒng)一過去“屬地申報、口岸驗(yàn)放”或者“屬地申報、 屬地放行”的模式為區(qū)域通關(guān)一體化，監(jiān)管查驗(yàn)績效考核目標(biāo)的適應(yīng)性變化，也要求海關(guān) 業(yè)務(wù)統(tǒng)計、執(zhí)法評估指標(biāo)等適應(yīng)性升級。以韶山海關(guān)湘潭綜合保稅區(qū)（4917現(xiàn)場）統(tǒng)計評 估系統(tǒng)中查驗(yàn)率的數(shù)據(jù)為例，由于存在一線進(jìn)出區(qū)有實(shí)際物4關(guān)于深入推進(jìn)海關(guān)特殊 監(jiān)管區(qū)域及保稅監(jiān)管場

10、所區(qū)域通關(guān)一體化有關(guān)問題的通知進(jìn)一步明確了相關(guān)規(guī)定，詳見 加貿(mào)處通知（2021 ） 180號，2021年3月16日。4流，可以實(shí)施查驗(yàn)的備案清單，根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)關(guān)于查驗(yàn)績效的統(tǒng)計口徑， 在計算4917現(xiàn)場查驗(yàn)率的時候，既要剔除區(qū)域一二線進(jìn)出境備案清單、高級認(rèn)證企業(yè)進(jìn) 出口貨物報關(guān)單5, 乂要在此基礎(chǔ)上再剔除不可實(shí)施查驗(yàn)的報關(guān)單（如“9700”后續(xù)補(bǔ) 稅），采集報送該數(shù)據(jù)較之前更為復(fù)雜。三、2021年部山海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的實(shí)踐以招山海關(guān)為例，該關(guān)屬于內(nèi)陸隸屬海關(guān)，區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單占比約為53. 7就， 監(jiān)管工作點(diǎn)多、面廣、人少、業(yè)務(wù)種類較齊全。目前主要的監(jiān)管場所為湘潭綜合保稅區(qū)、 湘潭

11、公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場7：監(jiān)管現(xiàn)場主要為4907、4917兩個現(xiàn)場，范圍覆蓋湘潭、邵陽以及婁底三地市，屬地管理的企業(yè)為937家 8。2021年監(jiān)管查驗(yàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)如下：4907現(xiàn)場：2021年全年，關(guān)區(qū)共接受申報進(jìn)出口報關(guān)單4455票，共實(shí)施查驗(yàn)31單。 其中，進(jìn)口實(shí)施查驗(yàn)17單，查驗(yàn)率為3.0%9；達(dá)到1.5%的進(jìn)口查驗(yàn)要求10。出口實(shí)施查 驗(yàn)14單，查驗(yàn)率為5. 4%,達(dá)到1%的考核要求。查獲方面，剔除aa類后為6單，查獲率 為20%,達(dá)到了總署15. 6冬的考核要求：實(shí)質(zhì)性查獲率為3. 3治2021年全年，關(guān)區(qū)內(nèi)進(jìn)口 的商品主要為華菱湘鋼、漣鋼進(jìn)口的鐵粉礦、塊礦；裳海迪瑞特、立得皮革等裘革皮革企 業(yè)

12、進(jìn)口的整張牛皮。出口環(huán)節(jié)，關(guān)區(qū)內(nèi)出口商品主要為湘鋼、湘輝的熱軋圓鋼、涂漆鋼板、 預(yù)應(yīng)力鋼絞線等，邵東的龍豐實(shí)業(yè)、天時利的一次性袖珍打火機(jī)，陽光發(fā)品的人發(fā)制假發(fā) 等。56詳見關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域查驗(yàn)工作的通知，2021年10月 21日。此比例為2021年2月，h2021通關(guān)管理系統(tǒng)中決策支持系統(tǒng)查詢的4907現(xiàn)場一體化 報關(guān)單占比比例。7湘潭綜合保稅區(qū)、湘潭公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場均為2021年4月20日封關(guān)運(yùn) 行投入使用。8統(tǒng)計日期為2021年1月31日，包括4907、4917現(xiàn)場。9 1-11月來自執(zhí)法評估系統(tǒng)，其他為人工計數(shù)。10依據(jù)2021年 關(guān)區(qū)非特殊區(qū)域查驗(yàn)績效考核辦法，詳見監(jiān)管

13、處通知（2021） 47號。5 4917現(xiàn)場：2021年4月20日封關(guān)運(yùn)行以來，4917現(xiàn)場共計接受申報414單報關(guān)單 （備案清單），其中進(jìn)口 223單，出口 191單。進(jìn)口方面11,查驗(yàn)8單，查驗(yàn)率為18% 達(dá)到了進(jìn)口報關(guān)單6研勺考核要求。出口方面，查驗(yàn)2單，查驗(yàn)率為7. 7%,達(dá)到了出口報 關(guān)單3%的查驗(yàn)率考核要求。查獲方面，1-12月，查獲2單，查獲率為20樂達(dá)到15. 6研勺 查獲考核要求；實(shí)質(zhì)性查獲2單，查獲率為20軌2021年全年，湘潭綜合保稅區(qū)一線進(jìn)境 商品主要為紙尿褲、奶粉乳制品，以及發(fā)光二極管等轉(zhuǎn)口貨物（依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)查詢分析系 統(tǒng)，下同）；二線進(jìn)出區(qū)的商品主要是棉紗、嬰幼兒米

14、粉及奶粉等。截止至2021年12月底，招山海關(guān)加強(qiáng)風(fēng)險研判、口岸海關(guān)聯(lián)系配合、嚴(yán)格依照布控 指令實(shí)施查驗(yàn)，嚴(yán)格執(zhí)行人工查驗(yàn)相關(guān)規(guī)定。2021全年預(yù)定式布控及隨機(jī)抽樣布控占比 80. 5%,除口岸海關(guān)實(shí)施查驗(yàn)之外，均實(shí)施隨機(jī)派單；同時多措并舉完成雙查率考核指標(biāo)。四、進(jìn)一步做好監(jiān)管查驗(yàn)工作的幾點(diǎn)建議（一）立足現(xiàn)實(shí)為企業(yè)減負(fù)增效。監(jiān)管查驗(yàn)場所是內(nèi)陸海關(guān)查驗(yàn)監(jiān)管工作的“主戰(zhàn) 場”。然而，韶山海關(guān)深處內(nèi)陸、遠(yuǎn)離港口，省內(nèi)主要依托霞凝港、黃花機(jī)場，省外主要 依托上海市、廣東省等地沿?？诎?，大部分進(jìn)口貨物需經(jīng)過境內(nèi)陸路運(yùn)輸才能抵達(dá)相應(yīng)監(jiān) 管場所。隨著海關(guān)不斷深化通關(guān)業(yè)務(wù)改革，越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)，內(nèi)陸

15、隸屬海關(guān) 監(jiān)管場所物流功能更加弱化。對此，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，切實(shí)為企業(yè)減負(fù)增效，夯實(shí)內(nèi)陸監(jiān)管查 驗(yàn)場所的職能作用。如查驗(yàn)環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)口岸11根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評 估系統(tǒng)關(guān)于查驗(yàn)績效的統(tǒng)計口徑，詳見長沙海關(guān)加貿(mào)處關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān) 管區(qū)域查驗(yàn)工作的通知，2021年10月21日：6工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見（國發(fā)（2021） 16號）的規(guī)定，“查驗(yàn)沒有問題的, 免除企業(yè)吊裝、移位、倉儲等費(fèi)用，此類費(fèi)用由中央財政負(fù)擔(dān)”，切實(shí)為守法企業(yè)減負(fù)。（二）適當(dāng)增設(shè)口岸管理的績效考核指標(biāo)。內(nèi)陸隸屬海關(guān)身處內(nèi)地，特別是不斷深化 通關(guān)業(yè)務(wù)改革后，企業(yè)多選擇區(qū)域通關(guān)的模式，物流主要依托各口岸，省內(nèi)主要

16、是指霞凝 港、黃花機(jī)場等：省外主要是上海、廣東等口岸，這類報關(guān)單的查驗(yàn)實(shí)效長于其他報關(guān)單。 h2021通關(guān)管理系統(tǒng)查詢顯示，2021年部山海關(guān)涉及報關(guān)單查驗(yàn)實(shí)效異常的共有12單， 均為一體化報關(guān)單，查驗(yàn)作業(yè)均涉及常熟海關(guān)、外港海關(guān)等口岸海關(guān)，除查獲有異常的報 關(guān)單外，最長查驗(yàn)作業(yè)實(shí)效達(dá)211小時（含查驗(yàn)處理時間）。而目前的考核指標(biāo)無論是查 驗(yàn)率、查獲率還是24小時通關(guān)效率，主要是考核屬地海關(guān)為主，未發(fā)揮充分“指揮棒” 的應(yīng)有效能，對此建議總署層面考慮物流監(jiān)管實(shí)際，增設(shè)口岸管理的相關(guān)指標(biāo)。（三）多維度內(nèi)控機(jī)制管控監(jiān)管查驗(yàn)領(lǐng)域執(zhí)法風(fēng)險。應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)總署“嚴(yán)格執(zhí)行 通關(guān)監(jiān)管規(guī)章制度，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管查

17、驗(yàn)工作”的要求，從抓實(shí)監(jiān)管查驗(yàn)領(lǐng)域制度執(zhí)行和執(zhí) 法風(fēng)險管控入手，深化落實(shí)“雙隨機(jī)”作業(yè)，通過每周科務(wù)會、每月廉政學(xué)習(xí)“助查”、 處科兩級領(lǐng)導(dǎo)干部場地“巡查”、直屬海關(guān)機(jī)動“復(fù)查”、監(jiān)控中心視頻“抽查”、不定 期內(nèi)控“檢查”及hl2021聯(lián)系單“監(jiān)察”，形成多維度內(nèi)控管理鏈條，防范查驗(yàn)領(lǐng)域執(zhí) 法風(fēng)險。五、從積極的行政法治角度評論海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作從某實(shí)例延伸來看，2021年6月，長沙縣某市民不慎掉入7井蓋缺失的管道內(nèi)受傷，經(jīng)兩年的起訴后，法院判定長沙縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、長 沙縣城市管理和行政執(zhí)法局等4家單位f以賠償。法院認(rèn)為，雖然此事件該市民未盡適當(dāng) 注意義務(wù)墜井受傷，屬于意外事故，但井蓋管理是政

18、府城管管理的重要內(nèi)容，井蓋為市政 公用基礎(chǔ)設(shè)施，政府相關(guān)部門應(yīng)負(fù)監(jiān)督和檢查職責(zé)，因此也需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。由此可看出, 行政法治有雙重含義，即消極的行政法治和積極的行政法治。行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力應(yīng)該受 到束縛，行政行為必須守法，不得違法，法無規(guī)定即禁止。但在保護(hù)公民生命財產(chǎn)合法權(quán) 益、良好的市場秩序方面，積極的行政法治乂要求行政機(jī)關(guān)以自己的積極行動保證管理效 果的實(shí)現(xiàn)，比如改革。由此延伸到海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作，內(nèi)陸隸屬海關(guān)關(guān)員身處一線，日常 監(jiān)管查驗(yàn)工作“冗雜繁瑣”，各項(xiàng)規(guī)定既是束縛也是保護(hù)。但若跳出海關(guān)角度看監(jiān)管查驗(yàn) 工作，就會感受到查驗(yàn)監(jiān)管其實(shí)不是“有限責(zé)任”。如監(jiān)管場所設(shè)立“停車待報區(qū)域”，許可企

19、業(yè)在進(jìn)入監(jiān)管場所后，實(shí)際啟運(yùn)前24小 時報關(guān)。此時該區(qū)域的貨物既有出口，乂有進(jìn)口，既有已有報關(guān)信息的轉(zhuǎn)關(guān)貨物，乂有停 車待報無報關(guān)信息的貨物，即使不考慮企業(yè)偽報違規(guī)的可能，海關(guān)此時的確難以采集全部 的貨物信息。但如果出現(xiàn)問題，海關(guān)可否因?yàn)橹贫仍O(shè)置因素，海關(guān)關(guān)員依法行政的緣由免 責(zé)？跳出海關(guān)角度來看，答案是否定的行政機(jī)關(guān)既要依法行政，也要對現(xiàn)行的行政制度 負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)完全可以通過制定或完善相關(guān)制度來履行職責(zé)。若現(xiàn)行制度下行政機(jī)關(guān)無 法完全履行監(jiān)管職能，從積極法治角度來看，已經(jīng)是行政機(jī)關(guān)失職。特別在“三嚴(yán)三 實(shí)” “從嚴(yán)治黨”等8新標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的情況下，深刻吸取天津港“8?12”事故教訓(xùn)，增 強(qiáng)安

20、全意識，讓嚴(yán)格執(zhí)法加強(qiáng)監(jiān)管成為海關(guān)工作的新常態(tài)，也體現(xiàn)了上述兩種行政法治的 精神。區(qū)域通關(guān)一體化背景下內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的實(shí)踐與淺見一以韶山海關(guān)為例監(jiān)管是海關(guān)傳統(tǒng)四大職能之一，內(nèi)陸隸屬海關(guān)身處海關(guān)監(jiān)管的第一線，直接面對行政 管理相對人，是海關(guān)各項(xiàng)通關(guān)業(yè)務(wù)改革的執(zhí)行者。從監(jiān)管傳統(tǒng)職能的角度來看，監(jiān)管查驗(yàn) 工作通過物流監(jiān)控、實(shí)貨查驗(yàn)、進(jìn)境運(yùn)輸工具登臨查驗(yàn)等方式，實(shí)際監(jiān)管貨物，有效查發(fā) 問題，從而實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管目的。從創(chuàng)新監(jiān)管查驗(yàn)機(jī)制的角度來看，海關(guān)系統(tǒng)以監(jiān)管查驗(yàn)工 作為切入點(diǎn)，創(chuàng)新開展“雙隨機(jī)”、優(yōu)化布控查驗(yàn)機(jī)制等實(shí)踐探索，具有良好的改革成效, 也是海關(guān)改革工作的重要任務(wù)。隨著海關(guān)各項(xiàng)改革的持

21、續(xù)推進(jìn)，特別是以實(shí)現(xiàn)全國海關(guān)之間“互為屬地、互為口岸” 為目標(biāo)的區(qū)域通關(guān)一體化改革的深入，海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作也面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。 在區(qū)域通關(guān)一體化背景下，筆者以韶山海關(guān)為例，在內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的實(shí)踐基 礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)思考：一、區(qū)域通關(guān)一體化背景介紹及積極意義以京津冀通關(guān)一體化改革為突破口，自2021年9月22日起，海關(guān)總署首先在上海、 南京、杭州、寧波、合肥海關(guān)啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式；2021年12月1日起，南昌、 武漢、長沙、重慶、成都、貴陽、昆明海關(guān)正式啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式。范圍內(nèi)的 地區(qū)企業(yè)可以自主選擇口岸、通關(guān)模式和查驗(yàn)地點(diǎn)，向經(jīng)營單位注冊地、貨物實(shí)際進(jìn)出境 地

22、海關(guān)或其直屬海關(guān)1集中報關(guān)點(diǎn)辦理申報、納稅和查驗(yàn)放行手續(xù)。區(qū)域通關(guān)一體化，簡單說就是“多地通關(guān)，如同一關(guān)”，通過統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、作業(yè)流 程、參數(shù)設(shè)置、驗(yàn)放標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域通關(guān)中心，構(gòu)建統(tǒng)一的申報平臺、風(fēng)險防控平臺、專 業(yè)審單平臺和現(xiàn)場接單平臺等多種措施，形成涵蓋長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)通關(guān)全流程的一體化管 理機(jī)制和運(yùn)行模式，最終實(shí)現(xiàn)降低企業(yè)物流成本，拓展物流業(yè)務(wù)范圍，推動資源合理配置, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。從法理的角度來說，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”的區(qū)域通關(guān)一體化， 更有利于海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，符合我國法治建設(shè)的內(nèi)在需求，“做好服務(wù)”的企業(yè)現(xiàn)實(shí) 需求，同時也是我國履行加入wt0承諾的重要體現(xiàn)1,具有重大積極意

23、義。二、區(qū)域通關(guān)一體化背景下海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的變化（一）海關(guān)布控查驗(yàn)機(jī)制的優(yōu)化。根據(jù)海關(guān)總署關(guān)于優(yōu)化布控查驗(yàn)工作的通知的 實(shí)施步驟，為貫徹實(shí)施“兩個隨機(jī)”制度，實(shí)現(xiàn)隨機(jī)布控查驗(yàn)在查驗(yàn)總量中的占比提高到 90席左右2,即決式布控查驗(yàn)占比減少到10席左右：同時嚴(yán)格執(zhí)行“查驗(yàn)隨機(jī)派單”制度。 對此，依據(jù)上海海關(guān)關(guān)于調(diào)整長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革查驗(yàn)工作相關(guān)作業(yè)流 程的函區(qū)域通關(guān)一體化改革進(jìn)口分流查驗(yàn)操作規(guī)程等對布控查驗(yàn)程序作出相應(yīng)調(diào)整。 對于區(qū)域通關(guān)一體化、選擇口岸查驗(yàn)的報關(guān)單，一般在放行環(huán)節(jié)觸發(fā)布控指令，由屬地海 關(guān)利用hz2021 一體化聯(lián)系單，科室對科室聯(lián)系口岸海關(guān)后方實(shí)施布控查驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)

24、了 “選 查分離”，同時較過去運(yùn)用加密傳真、關(guān)封等方式聯(lián)系更便捷規(guī)范。1中國加入wt0協(xié)定書中承諾：“中國保證wt0協(xié)議以及本議定書在其整個關(guān)稅 領(lǐng)土內(nèi)，包括國家一級以下的政府部門，統(tǒng)一實(shí)施?！?2其中預(yù)定式布控查驗(yàn)占比達(dá)到 60席左右，抽樣式布控查驗(yàn)占比達(dá)到30%左右。（二）“雙查率”績效考核適應(yīng)性變化。2021年6月，長沙海關(guān)制定2021年關(guān)區(qū) 非特殊區(qū)域查驗(yàn)績效考核辦法，在考慮屬報和區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單占比的前提下，調(diào) 整部山海關(guān)非特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)口查驗(yàn)率考核指標(biāo)為1.53出口查驗(yàn)率考核指標(biāo)為1機(jī) 而 特殊監(jiān)管區(qū)域的查驗(yàn)率考核指標(biāo)繼續(xù)保持進(jìn)口查驗(yàn)率6%以及出口查驗(yàn)率3%不變；2021年 總

25、署保持15. 6%的查獲率考核指標(biāo)不變3。（三）海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)物流監(jiān)控帶來新挑戰(zhàn)。一方面，隨著海關(guān)不斷深化通關(guān)業(yè)務(wù)改革, 越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)，內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管場所物流功能更加弱化。以湘潭公路轉(zhuǎn) 關(guān)車檢場為例，隨著通關(guān)業(yè)務(wù)改革不斷深化，其監(jiān)管業(yè)務(wù)也不斷萎縮，2021年4月20日 開始運(yùn)行以來業(yè)務(wù)逐步遞減，2021年10月至12月監(jiān)管車輛僅1輛次。另一方面，許可企業(yè)自運(yùn)等一系列配套文件出臺，對海關(guān)如何貫徹落實(shí)相關(guān)政策，解 決實(shí)際問題的能力，以及申報地海關(guān)與口岸海關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系配合都提出了更高要求，令區(qū)域 通關(guān)一體化下的海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作遭遇“成長”的煩惱。一是“做減法”有難度，實(shí)施 區(qū)域通關(guān)后，企

26、業(yè)轉(zhuǎn)關(guān)模式仍有需求，同大步伐推進(jìn)區(qū)域通關(guān)一體化的海關(guān)監(jiān)管環(huán)境不適 應(yīng)。二是政策許可企業(yè)選擇自運(yùn)，部分海關(guān)管理思路上難以接受。自運(yùn)意味著企業(yè)可以自 主選擇物流公司，運(yùn)輸車輛情況、運(yùn)輸條件、承運(yùn)人的守法程度都良莠不齊，也加大了不 同海關(guān)監(jiān)管的顧慮。以湘潭綜保區(qū)“一線入?yún)^(qū)”的進(jìn)口貨物為例，依據(jù)海關(guān)總署公告 （2021年第47號），特殊監(jiān)管區(qū)域的貨物除查驗(yàn)分流之外，企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)一體化32021年3月起，不再設(shè)立查獲率考評指標(biāo)，各關(guān)區(qū)僅排序通報，詳見署監(jiān)發(fā)（2021） 40號海關(guān)總署關(guān)于調(diào)整和明確查獲標(biāo)準(zhǔn)的通知。3模式通關(guān)的，理應(yīng)許可企業(yè)將貨物自運(yùn)入園區(qū)4。然而，口岸海關(guān)在監(jiān)管時有所顧 慮，一是企業(yè)

27、通關(guān)前選擇口岸查驗(yàn)，加大口岸查驗(yàn)壓力，”為內(nèi)陸海關(guān)”放單子做查驗(yàn)， 口岸海關(guān)動力不足；二是已經(jīng)放行報關(guān)單或備案清單項(xiàng)下的貨物再入?yún)^(qū)，由于此時該票報 關(guān)單或備案清單“選查”觸發(fā)的時機(jī)已過，雖然各現(xiàn)場海關(guān)仍保留了即決式布控的權(quán)利， 但此時企業(yè)采用自運(yùn)的方式入?yún)^(qū)，或存監(jiān)管漏洞。值得注意的是，考慮檢疫手續(xù)等方面的原因，很多企業(yè)仍然愿意選擇轉(zhuǎn)關(guān)的模式以 通關(guān)。對于轉(zhuǎn)關(guān)至長沙關(guān)區(qū)內(nèi)驗(yàn)放的報關(guān)單（如4905驗(yàn)放、4908驗(yàn)放，乂稱關(guān)區(qū)內(nèi)一體 化驗(yàn)放報關(guān)單，屬于狹義的區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單），在驗(yàn)放后至特殊監(jiān)管區(qū)域入?yún)^(qū)這一 段，企業(yè)可否采用自運(yùn)的模式？企業(yè)自進(jìn)境地至長沙關(guān)區(qū)內(nèi)的口岸采用轉(zhuǎn)關(guān)模式，應(yīng)比全 程自運(yùn)監(jiān)

28、管更加嚴(yán)密，企業(yè)既有需求，該模式也有白運(yùn)的監(jiān)管基礎(chǔ)，但目前文件對此并未 明確規(guī)定。目前，部分口岸海關(guān)建議確有需求的企業(yè)按照更為復(fù)雜的二次轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)辦理。（四）海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集更加復(fù)雜。由于區(qū)域通關(guān)一體化模式下，一定程度許可物流、 報關(guān)信息流及資金流自由選擇配置，各流程不再集中于一個海關(guān)，增大了企業(yè)屬地海關(guān)、 進(jìn)口口岸海關(guān)等的統(tǒng)計采集的難度：統(tǒng)一過去“屬地申報、口岸驗(yàn)放”或者“屬地申報、 屬地放行”的模式為區(qū)域通關(guān)一體化，監(jiān)管查驗(yàn)績效考核目標(biāo)的適應(yīng)性變化，也要求海關(guān) 業(yè)務(wù)統(tǒng)計、執(zhí)法評估指標(biāo)等適應(yīng)性升級。以招山海關(guān)湘潭綜合保稅區(qū)（4917現(xiàn)場）統(tǒng)計評 估系統(tǒng)中查驗(yàn)率的數(shù)據(jù)為例，由于存在一線進(jìn)出區(qū)有實(shí)

29、際物4關(guān)于深入推進(jìn)海關(guān)特殊 監(jiān)管區(qū)域及保稅監(jiān)管場所區(qū)域通關(guān)一體化有關(guān)問題的通知進(jìn)一步明確了相關(guān)規(guī)定，詳見 加貿(mào)處通知（2021 ） 180號，2021年3月16日。4流，可以實(shí)施查驗(yàn)的備案清單，根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)關(guān)于查驗(yàn)績效的統(tǒng)計口徑， 在計算4917現(xiàn)場查驗(yàn)率的時候，既要剔除區(qū)域一二線進(jìn)出境備案清單、高級認(rèn)證企業(yè)進(jìn) 出口貨物報關(guān)單5, 乂要在此基礎(chǔ)上再剔除不可實(shí)施查驗(yàn)的報關(guān)單（如“9700”后續(xù)補(bǔ) 稅），采集報送該數(shù)據(jù)較之前更為復(fù)雜。三、2021年部山海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)工作的實(shí)踐以部山海關(guān)為例，該關(guān)屬于內(nèi)陸隸屬海關(guān)，區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單占比約為53. 7與6, 監(jiān)管工作點(diǎn)多、面廣、人少、業(yè)務(wù)種類

30、較齊全。目前主要的監(jiān)管場所為湘潭綜合保稅區(qū)、 湘潭公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場7：監(jiān)管現(xiàn)場主要為4907、4917兩個現(xiàn)場，范圍覆蓋湘潭、邵陽以及婁底三地市，屬地管理的企業(yè)為937家 8o 2021年監(jiān)管查驗(yàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)如下：4907現(xiàn)場：2021年全年，關(guān)區(qū)共接受申報進(jìn)出口報關(guān)單4455票，共實(shí)施查驗(yàn)31單。 其中，進(jìn)口實(shí)施查驗(yàn)17單，查驗(yàn)率為3.0與9：達(dá)到1.5%的進(jìn)口查驗(yàn)要求10。出口實(shí)施查 驗(yàn)14單，查驗(yàn)率為5. 4%,達(dá)到設(shè)的考核要求。查獲方面，剔除aa類后為6單，查獲率 為20%,達(dá)到了總署15. 6與的考核要求；實(shí)質(zhì)性查獲率為3. 3心2021年全年，關(guān)區(qū)內(nèi)進(jìn)口 的商品主要為華菱湘鋼、漣鋼進(jìn)口的

31、鐵粉礦、塊礦：裳海迪瑞特、立得皮革等裘革皮革企 業(yè)進(jìn)口的整張牛皮。出口環(huán)節(jié)，關(guān)區(qū)內(nèi)出口商品主要為湘鋼、湘輝的熱軋圓鋼、涂漆鋼板、 預(yù)應(yīng)力鋼絞線等，邵東的龍豐實(shí)業(yè)、天時利的一次性袖珍打火機(jī)，陽光發(fā)品的人發(fā)制假發(fā) 等。56詳見關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域查驗(yàn)工作的通知，2021年10月 21日。此比例為2021年2月，h2021通關(guān)管理系統(tǒng)中決策支持系統(tǒng)查詢的4907現(xiàn)場一體化 報關(guān)單占比比例。7湘潭綜合保稅區(qū)、湘潭公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場均為2021年4月20日封關(guān)運(yùn) 行投入使用。8統(tǒng)計日期為2021年1月31日，包括4907、4917現(xiàn)場。9 1-11月來自執(zhí)法評估系統(tǒng)，其他為人工計數(shù)。10依據(jù)2

32、021年 關(guān)區(qū)非特殊區(qū)域查驗(yàn)績效考核辦法，詳見監(jiān)管處通知（2021） 47號。5 4917現(xiàn)場：2021年4月20日封關(guān)運(yùn)行以來，4917現(xiàn)場共計接受申報414單報關(guān)單 （備案清單），其中進(jìn)口 223單，出口 191單。進(jìn)口方面11,查驗(yàn)8單，查驗(yàn)率為18% 達(dá)到了進(jìn)口報關(guān)單6研勺考核要求。出口方面，查驗(yàn)2單，查驗(yàn)率為7. 7%,達(dá)到了出口報 關(guān)單3研勺查驗(yàn)率考核要求。查獲方面，ll2月，查獲2單，查獲率為20%,達(dá)到15. 6研勺 查獲考核要求；實(shí)質(zhì)性查獲2單，查獲率為20詠2021年全年，湘潭綜合保稅區(qū)一線進(jìn)境 商品主要為紙尿褲、奶粉乳制品，以及發(fā)光二極管等轉(zhuǎn)口貨物（依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)查詢分析系

33、 統(tǒng)，下同）：二線進(jìn)出區(qū)的商品主要是棉紗、嬰幼兒米粉及奶粉等。截止至2021年12月底,韶山海關(guān)加強(qiáng)風(fēng)險研判、口岸海關(guān)聯(lián)系配合、嚴(yán)格依照布控 指令實(shí)施查驗(yàn)，嚴(yán)格執(zhí)行人工查驗(yàn)相關(guān)規(guī)定。2021全年預(yù)定式布控及隨機(jī)抽樣布控占比 80. 53除口岸海關(guān)實(shí)施查驗(yàn)之外，均實(shí)施隨機(jī)派單；同時多措并舉完成雙查率考核指標(biāo)。四、進(jìn)一步做好監(jiān)管查驗(yàn)工作的幾點(diǎn)建議（一）立足現(xiàn)實(shí)為企業(yè)減負(fù)增效。監(jiān)管查驗(yàn)場所是內(nèi)陸海關(guān)查驗(yàn)監(jiān)管工作的“主戰(zhàn) 場”。然而，韶山海關(guān)深處內(nèi)陸、遠(yuǎn)離港口，省內(nèi)主要依托霞凝港、黃花機(jī)場，省外主要 依托上海市、廣東省等地沿?？诎?，大部分進(jìn)口貨物需經(jīng)過境內(nèi)陸路運(yùn)輸才能抵達(dá)相應(yīng)監(jiān) 管場所。隨著海關(guān)不斷深

34、化通關(guān)業(yè)務(wù)改革，越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)，內(nèi)陸隸屬海關(guān) 監(jiān)管場所物流功能更加弱化。對此，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，切實(shí)為企業(yè)減負(fù)增效，夯實(shí)內(nèi)陸監(jiān)管查 驗(yàn)場所的職能作用。如查驗(yàn)環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)口岸11根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評 估系統(tǒng)關(guān)于查驗(yàn)績效的統(tǒng)計口徑，詳見長沙海關(guān)加貿(mào)處關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān) 管區(qū)域查驗(yàn)工作的通知，2021年10月21日：6工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見（國發(fā)（2021） 16號）的規(guī)定，“查驗(yàn)沒有問題的, 免除企業(yè)吊裝、移位、倉儲等費(fèi)用，此類費(fèi)用由中央財政負(fù)擔(dān)”，切實(shí)為守法企業(yè)減負(fù)。（二）適當(dāng)增設(shè)口岸管理的績效考核指標(biāo)。內(nèi)陸隸屬海關(guān)身處內(nèi)地，特別是不斷深化 通關(guān)業(yè)務(wù)改革后，企業(yè)多選擇區(qū)域通關(guān)的模式，物流主要依托各口岸，省內(nèi)主要是指霞凝 港、黃花機(jī)場等；省外主要是上海、廣東等口岸，這類報關(guān)單的查驗(yàn)實(shí)效長于其他報關(guān)單。 h2021通關(guān)管理系統(tǒng)查詢顯示，2021年部山海關(guān)涉及報關(guān)單查驗(yàn)實(shí)效異常的共有12單， 均為一體化報關(guān)單，查驗(yàn)作業(yè)均涉及常熟