社保基金監(jiān)管框架的思考

1、社?；鸨O(jiān)管框架的思考 監(jiān)管在廣義上是指政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)的控制,具體來說,是指政府專業(yè)管理部門或政府授權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對(duì)市場(chǎng)交易行為、市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)行監(jiān)督管理,維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序的管理行為。社?；鸨O(jiān)管是國家授權(quán)專門機(jī)構(gòu)依法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳、安全運(yùn)營、基金保值增值等過程進(jìn)行監(jiān)督管理,以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金正常穩(wěn)定運(yùn)行的制度和規(guī)則體系的總稱。其目標(biāo)為:維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,確?；鸬陌踩?、完整,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值。有效性主要是針對(duì)監(jiān)管目標(biāo)而言,它能使預(yù)定的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),但有效性離不開監(jiān)管效率的提高。社?；鸨O(jiān)管的有效性可以總結(jié)為:以最小的監(jiān)管成本,通過有效監(jiān)管來促進(jìn)預(yù)定社保基金監(jiān)管目標(biāo)

2、的實(shí)現(xiàn)。 一 世界發(fā)達(dá)國家社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)借鑒 (一)根據(jù)國情,依照法律,確立行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu) 社會(huì)保障基金監(jiān)管較成功的國家在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí),都首先注重法制建設(shè),以其作為強(qiáng)制性監(jiān)管的依據(jù)和行為規(guī)范。如英國1911年頒布的國民保險(xiǎn)法、美國1935年頒布的社會(huì)保障法案、瑞典1962年通過并頒布實(shí)施的國民保險(xiǎn)法、新加坡1955年7月通過的中央公積金法,都作為本國綜合性社會(huì)保障法律確立了各自的社會(huì)保障體制。 在具體監(jiān)管結(jié)構(gòu)上,各國依據(jù)國情不同,分別建立起行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。如美日等國實(shí)行行政與監(jiān)管的分立。在美國負(fù)責(zé)社?；鸨O(jiān)管的機(jī)構(gòu)包括:勞工部、國內(nèi)稅務(wù)局、社會(huì)保障局、

3、養(yǎng)老金收益保險(xiǎn)公司、社會(huì)保障信托基金委員會(huì)等,其中,聯(lián)邦社會(huì)保障計(jì)劃的監(jiān)管組織以財(cái)政部和獨(dú)立的社會(huì)保障局為主,勞動(dòng)部配合;作為第二支柱的私有養(yǎng)老計(jì)劃的監(jiān)管以勞動(dòng)部為主,財(cái)政部等起配合作用。具體行政管理部門為聯(lián)邦政府的社會(huì)保障署,在全國有1000多個(gè)分支機(jī)構(gòu),具體從事社會(huì)保障稅繳納情況記錄、受益資格認(rèn)定、咨詢以及資金發(fā)放等工作。在日本,監(jiān)管與具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)分立,其監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括中央和地方兩級(jí),中央行政管理機(jī)構(gòu)為厚生省和勞動(dòng)省,地方行政管理機(jī)構(gòu)為都道府縣,其國民年金課負(fù)責(zé)有關(guān)年金的行政管理工作,并對(duì)所轄市村町進(jìn)行指導(dǎo);保險(xiǎn)課負(fù)責(zé)健康保險(xiǎn)的實(shí)施及指導(dǎo)、監(jiān)督工作。執(zhí)行機(jī)構(gòu)也分中央和地方兩級(jí)。中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)為

4、社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中心,負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所(全國共304家),負(fù)責(zé)投保人加入健康保險(xiǎn)和年金的資格認(rèn)證、注冊(cè)、檔案記錄和保險(xiǎn)費(fèi)收支手續(xù)等方面的工作。 英國、瑞典等國建立了行政、監(jiān)管統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu),其監(jiān)管主體具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。英國社?；鹩缮鐣?huì)保障部集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),并由各相關(guān)機(jī)構(gòu)分級(jí)執(zhí)行。就國民保險(xiǎn)和社會(huì)救助而言,社會(huì)保障部不僅是其監(jiān)管機(jī)構(gòu),亦是直接辦理組織,從個(gè)人保障賬號(hào)的管理、待遇資格的審查,到資金的發(fā)放,都由社會(huì)保障部負(fù)責(zé),社會(huì)保障部既是規(guī)則的制定者,又是規(guī)則的執(zhí)行者、監(jiān)督者。在瑞典,社會(huì)保障基金統(tǒng)一由國家社會(huì)保障委員會(huì)進(jìn)行管理,該委員會(huì)設(shè)在國家社會(huì)

5、保險(xiǎn)局。各級(jí)地方政府成立專門的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu),形成從中央到地方的獨(dú)立、統(tǒng)一的專門網(wǎng)絡(luò)。 (二)強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)威,確立監(jiān)管主體獨(dú)立性,加強(qiáng)垂直管理,加強(qiáng)各監(jiān)管主體協(xié)調(diào)機(jī)制 社保基金是保障國民福利的重要公共基金,各國都建立了法律法規(guī)以確?；鸬陌踩芾砼c運(yùn)營。各發(fā)達(dá)國家社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管組織各具特色,但都表現(xiàn)出以下特點(diǎn):社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門都注重強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)威,確立監(jiān)管主體獨(dú)立性,加強(qiáng)垂直管理,并確立各監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)機(jī)制。 以美國為例,其監(jiān)管結(jié)構(gòu)中十分重要的社保和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會(huì),由財(cái)政部長任董事會(huì)主席,勞工部部長、醫(yī)療衛(wèi)生部部長和社會(huì)保障總局局長為董事,另有兩名獨(dú)立董事,由總統(tǒng)任命,參議院批準(zhǔn)

6、。具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和監(jiān)管權(quán)威,同時(shí)加強(qiáng)了各部門協(xié)調(diào)。社保局在1994年克林頓總統(tǒng)改組社保體系時(shí),升級(jí)為獨(dú)立的、直接向總統(tǒng)和國會(huì)匯報(bào)的機(jī)構(gòu),其各種具體的制度規(guī)定是全國統(tǒng)一的,各州不得與之相抵觸。此外,1994年,克林頓總統(tǒng)創(chuàng)立常設(shè)的“社會(huì)保障咨詢理事會(huì) ”(social security advisory board)是一個(gè)跨黨派的咨詢機(jī)構(gòu),獨(dú)立于行政部門,進(jìn)行整體監(jiān)督咨詢和評(píng)估,保 證了監(jiān)管體系的獨(dú)立、總體協(xié)調(diào)。 英國由社會(huì)保障部集中統(tǒng)一,各相關(guān)機(jī)構(gòu)分級(jí)執(zhí)行。瑞典社會(huì)保障基金統(tǒng)一由國家社會(huì)保障委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、管理,該委員會(huì)設(shè)在國家社會(huì)保險(xiǎn)局,各級(jí)地方政府也都成立了專門的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu),這些社

7、會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的行政部門或全額事業(yè)單位,不依附于任何別的部門,并按照行政區(qū)劃分級(jí)設(shè)置自上而下的獨(dú)立體系。 二、我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的有效性研究及政策建議 (一)我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管現(xiàn)狀 1997年,我國實(shí)行社會(huì)保障基金收支兩條線管理模式,財(cái)政部介入社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)行并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管職能。1998年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司,各地勞動(dòng)和社會(huì)保障部門也設(shè)置了相應(yīng)的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu),初步確立了我國社?；鸨O(jiān)管體系。 在基金管理方面,存在著管理體制不順暢和監(jiān)管建設(shè)滯后等問題。地方政府違規(guī)現(xiàn)象頻繁,部分地方?jīng)]有將社?；甬?dāng)做公共資金,對(duì)基金的重要性認(rèn)識(shí)不夠,將其作為地方

8、性的資金。監(jiān)管力量較薄弱、監(jiān)督體制不順。同時(shí),由于立法層次較低,執(zhí)法缺乏相應(yīng)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。橫向?qū)τ嘘P(guān)部門,縱向?qū)Φ胤秸?都存在一些監(jiān)督不力的問題。逐步搭建企業(yè)年金的制度構(gòu)架和市場(chǎng)化管理運(yùn)營的基本模式,亦日益成為提高社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管有效性的重要課題。 (二)完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管,加強(qiáng)監(jiān)管有效性的政策建議 1. 強(qiáng)化監(jiān)管力量,適當(dāng)集中,加強(qiáng)社?；鸨O(jiān)管體系改革。 目前,每年五項(xiàng)社?；鸬氖罩б?guī)模超過2萬億元,監(jiān)管力量與當(dāng)前監(jiān)督工作的需要不匹配,監(jiān)督力量薄弱?？蛇m當(dāng)強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)管力量,以滿足社?；疬\(yùn)營、管理的需要。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)方面,從社?；鸨O(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的國際發(fā)展趨勢(shì)、我國現(xiàn)實(shí)國情及長遠(yuǎn)的制

9、度穩(wěn)定出發(fā),可采用以法制監(jiān)管為核心、適當(dāng)集中的綜合模式,在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管的集中度,以構(gòu)建一個(gè)主輔分明、多重監(jiān)管的社?；鸨O(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)前,需要積極研究探討基金監(jiān)督獨(dú)立于社會(huì)保障行政事務(wù)的設(shè)立。 2. 提升統(tǒng)籌層次,加強(qiáng)垂直管理。 目前,大多數(shù)國家的基本社會(huì)保障采取由中央政府集中統(tǒng)籌的方式進(jìn)行管理和運(yùn)作。在這種模式下,中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國性社會(huì)保障政策,具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān),地方政府只是根據(jù)自身財(cái)力大小提供一些補(bǔ)充性的、地方性的社會(huì)服務(wù)。在中國目前以縣級(jí)統(tǒng)籌為主的條件下,社?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作更多地集中在地方政府的手里,如果制約和監(jiān)管不利,就會(huì)為一些

10、挪用和違規(guī)案件提供機(jī)會(huì)。因些,無論從防范化解風(fēng)險(xiǎn)的角度,還是從基金管理和監(jiān)督的角度,提升統(tǒng)籌層次、加強(qiáng)垂直管理是下一階段中國社保基金監(jiān)管改革的重要方向之一。 3. 推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的市場(chǎng)化。 目前,歐美發(fā)達(dá)國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管向市場(chǎng)化發(fā)展,拉美、東歐國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管市場(chǎng)化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業(yè)年金法規(guī)和規(guī)章,已逐步搭建起企業(yè)年金的制度構(gòu)架和市場(chǎng)化管理運(yùn)營的基本模式。市場(chǎng)化運(yùn)營以后,企業(yè)年金的管理體制發(fā)生變化,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不直接參與管理,企業(yè)年金按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)作,金融機(jī)構(gòu)成為社?；鸸芾磉\(yùn)營主體。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可綜攬全局,強(qiáng)化各種制度,規(guī)范市場(chǎng)行為,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,

11、進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的市場(chǎng)化。具體如:對(duì)原來建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)向企業(yè)年金制度過渡的指導(dǎo)意見,按照平穩(wěn)、有序、合規(guī)、安全的原則,指導(dǎo)企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)做好接收管理運(yùn)營工作;總結(jié)第一批企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定工作經(jīng)驗(yàn),對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)管理資格進(jìn)行適當(dāng)整合,適時(shí)進(jìn)行第二批企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定;繼續(xù)完善企業(yè)年金配套政策,研究擬定企業(yè)年金集合計(jì)劃管理辦法,解決中小企業(yè)參加企業(yè)年金的實(shí)際問題;會(huì)同有關(guān)金融監(jiān)管部門、組織中介力量,對(duì)企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度、市場(chǎng)運(yùn)營等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。 【參考文獻(xiàn)】 1.巴曙松,中國金融市場(chǎng)大變局m,北京大學(xué)出版社,2006。 2.巴曙松,“基于風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)年金

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