淺論關(guān)于中國財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的理論思考

1、淺論關(guān)于中國財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的理論思考 一、文獻回顧 中國財政學家在蘇聯(lián)財政學家提出的財政職能兩分法的基礎(chǔ)上，先后提出財政職能的三分法和四分法，均認可財政監(jiān)督是財政的基本職能之一。至于什么是財政監(jiān)督，葉振鵬(1980)說，“監(jiān)督職能就是利用社會再生產(chǎn)的四環(huán)節(jié)的相互聯(lián)系和相互制約，通過財政資金運動來綜合反映國民經(jīng)濟各方面的活動情況，研究再生產(chǎn)過程中的平衡關(guān)系，使國家有可能有計劃地分配資金、調(diào)節(jié)和控制國民經(jīng)濟中的各種比例關(guān)系，經(jīng)常自覺地組織平衡實現(xiàn)對社會產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費的核算與監(jiān)督?！?隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，有的學者通過對西方發(fā)達國家財政監(jiān)督的考察，間接提出了與一個市場經(jīng)濟條件相適應(yīng)的財政監(jiān)督

2、的特征。如徐瑞蛾對西方發(fā)達國家如美國、日本、意大利、法國，德國等多個國家財政監(jiān)督的狀況進行了整理。并提出其共同點是:公共資金是一個立體化、全方位的體系，包括財政部門監(jiān)督、審計監(jiān)督、議會監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督;財政監(jiān)督高度法治化、透明度很高2。還有不少學者指出，財政監(jiān)督的含義有廣義與狹義之分。廣義上的財政監(jiān)督包括財政、審計、稅務(wù)、司法、社會團體、群眾組織以及其他有關(guān)部門對財政收支進行的監(jiān)督。狹義上的財政監(jiān)督是指財政機關(guān)及其專職機構(gòu)對行政機關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財稅法規(guī)和政策的情況以及對財政收支等事項的合法性、合規(guī)性和有效性所進行的督察、調(diào)查和檢查活動。 針對中國現(xiàn)行財政監(jiān)督實踐中存在的突出問題

3、，傅道忠認為，“目前財政監(jiān)督的方式“專項性和突擊性檢查多，日常監(jiān)督少;事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少;對公共收入檢查多，對公共支出監(jiān)督少。”3部分研究者對此提出改進建議，如賈康認為，財政監(jiān)督機制要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變:一是要從事后檢查、事后處罰為主向事前、事中監(jiān)督和及時糾正調(diào)整的方向轉(zhuǎn)變;二是要從合規(guī)性檢查向合規(guī)性與合理性檢查相結(jié)合，并且加強政策性、納稅績效性的檢查方向轉(zhuǎn)變4。 二、財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的重新界定 在界定“財政監(jiān)督與監(jiān)督財政”之前，有必要明確“監(jiān)督”和“財政的概念。辭海將“監(jiān)”釋為“監(jiān)視、監(jiān)察”，新華辭典將“監(jiān)”釋為“察看”，將“督”釋為“監(jiān)管、察看”，因此“監(jiān)督”連成一詞，基本意思是從旁

4、察看，發(fā)現(xiàn)問題。從經(jīng)濟角度看，監(jiān)督是委托人通過預(yù)算約束、要求和制定操作規(guī)則等方式來控制代理人行為所作的努力，目的是為了減少便車行為以及偷懶行為，從而使效益最大化。從管理角度看，監(jiān)督是為了達到某種既定目標而對社會經(jīng)濟的具體運行過程所實施的檢查、審核、督導(dǎo)活動，是一種特殊的管理活動。 什么叫“財政”，20世紀40年代中華書局出版的辭海對“財政”一詞做如下解釋:財政謂理財之政，即國家或公共團體以維持其生存發(fā)達之目的，而活動收入、支出經(jīng)費之經(jīng)濟行為也。陳共教授對“財政”的解釋是，從實際工作來看，財政是指國家(或政府)的一個經(jīng)濟部門，即財政部門，它是國家(或政府)的一個綜合性部門，通過它的收支活動籌集和

5、供給經(jīng)費和資金，保證實現(xiàn)國家(或政府)的職能。從經(jīng)濟學的意義來理解，財政是一個經(jīng)濟范疇。財政作為一個經(jīng)濟范疇，是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標5。財政部財政科學研究所的賈康所長指出，財政是“以政控財，以財行政”的分配體系。這種“以政控財，以財行政”的分配體系必然引出了對財政活動進行監(jiān)督的問題。 至于什么叫“財政監(jiān)督和監(jiān)督財政”，從前面的文獻回顧來看，學界都沒有把“財政監(jiān)督”和“監(jiān)督財政”的概念區(qū)分開來，把監(jiān)督財政的概念并入財政監(jiān)督的概念來理解，普遍認為財政監(jiān)督的含義有“廣義與狹義之分”。我認為，

6、這樣對財政監(jiān)督進行下定義過于含糊，真是概念和范疇沒有搞清楚，在財政監(jiān)督過程中很難處理好各種利益集團的關(guān)系。 三、財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的聯(lián)系及其主要區(qū)別 1.財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的聯(lián)系。財政監(jiān)督與監(jiān)督財政所進行的各類監(jiān)督活動，都是國家履行經(jīng)濟管理職能的重要體現(xiàn)，都是國家監(jiān)督活動，都有事前、事中和事后的全過程監(jiān)督程序，從本質(zhì)上來說都是一種經(jīng)濟管理活動。兩者的作用都是維護全局利益和社會公共需要;防范財政風險;保證財稅政策的貫徹落實;整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)。充分發(fā)揮財政資金的有效使用和提高財政資金的使用效率6。 2.財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的主要區(qū)別。首先是監(jiān)督的主體不同。關(guān)于財政監(jiān)督的主體問題，

7、學術(shù)界基本上都認為有三種:一種是單指財政部門(這里指廣義財政部門而非僅指財政部，如有的國家包括國庫部、財政部，有的包括計劃預(yù)算部、財政部等);另一種是獨立審計部門;還有一種是最高權(quán)力機關(guān)7。這也是把財政監(jiān)督和監(jiān)督財政兩個概念進行混淆而得出的結(jié)果。這種認識顯然是把財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的主體混在一起是不準確的。我認為，應(yīng)該把兩者的監(jiān)督主體分開來看，即財政監(jiān)督的主體是財政部門，包括各級財政機關(guān)的專職財政監(jiān)督機構(gòu)和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。而監(jiān)督財政的主體是多元化的，主要是人大、審計、稅務(wù)、司法、新聞媒體以及廣大的納稅民眾。在監(jiān)督財政的諸多主體中，最有力是全國人大及其常委會，以及地方各級人大及其常委會。其次是監(jiān)督的

8、客體范圍不同。監(jiān)督的客體在法律上主要是針對什么進行監(jiān)督，即監(jiān)督的對象是什么的問題。 有的學者指出財政監(jiān)督的范圍和客體主要是兩方面:一種是僅對財政收支活動進行監(jiān)督;另一種是對政府財政運行全過程進行監(jiān)督 ，包括預(yù)算監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督、國有財產(chǎn)監(jiān)督等8。還有的學者指出財政監(jiān)督的范圍和客體主要包括以下六個方面:預(yù)算管理監(jiān)督、財政收入監(jiān)督、財政支出監(jiān)督、國有權(quán)益監(jiān)督、會計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督9。以上觀點都把財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的范圍和客體進行了混淆。在實際當中必然會出現(xiàn)誰都想監(jiān)督，結(jié)果誰都監(jiān)督不了的現(xiàn)象。即監(jiān)督“越位”、“錯位”和“缺位”的現(xiàn)象。嚴格來說財政監(jiān)督的客體和范圍主要是指各級國家行政機關(guān)、事業(yè)單位、其他組織和個人涉及的財政收支活動。 主要是財政部門日常的財政監(jiān)督管理，包括國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督、國有財產(chǎn)監(jiān)督等。而監(jiān)督財政的范圍和客體主要是指對政府財政運行全過程進行監(jiān)督，主要是各級政府的財政預(yù)算計劃、財政結(jié)算計劃，政府的各項支出等方面10。最后是，財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的性質(zhì)不同。財政監(jiān)督的性質(zhì)是各級財政機關(guān)履行國家的行政權(quán)利，是受國務(wù)院以及各級人民政府的委托，代表國家和政府的意志履行財政監(jiān)督的權(quán)力，保證國家財政運行透明化，真正保證依法理財，體現(xiàn)“民生財政”。而監(jiān)督財政的性質(zhì)是各級人