制度角度探討行政監(jiān)督制度革新方向

1、制度角度探討行政監(jiān)督制度革新方向 作者：楊歡 臧玉磊 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 我國改革開放三十年來，取得了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、法治發(fā)展和行政發(fā)展成就。具有鮮明的時代性和先進性特征的社會主義初級階段的法治行政正伴隨著中國共產(chǎn)黨豐富執(zhí)政實踐而不斷發(fā)行政監(jiān)督是指國家機關(guān)、政黨、社會團體以及公民依法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員行使職權(quán)以及與職權(quán)相關(guān)的行為實施的監(jiān)視、督促與審查。如果沒有監(jiān)督,行政權(quán)力的行使就會偏離正確的軌道,出現(xiàn)腐敗,給社會公共利益造成危害。如何才能進行有效的制度設(shè)計和安排?本文擬從行政監(jiān)督制度之于構(gòu)建服務(wù)型政府的重要意義出發(fā),基于制度角度闡述我國現(xiàn)行行政監(jiān)督制度主要缺陷,以及如何

2、構(gòu)建符合服務(wù)型政府理念的行政監(jiān)督制度。 一、行政監(jiān)督制度對構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性 服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。1(p2)它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。2(p55)美國第四任總統(tǒng)麥迪遜曾說過:人類若是天使,則政府無存在之理由;天使若統(tǒng)治人類,則政府無制衡之必要。3(p261)建設(shè)服務(wù)型政府,保證公共權(quán)力的規(guī)范運行并使其切實為人民謀福利,需要建立起完善的行政監(jiān)督機制。 1.行政監(jiān)督制度是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。服務(wù)型政府強調(diào)的是廉潔行政和責(zé)任行政。服

3、務(wù)型政府的建立本身就是強化政府責(zé)任和反腐敗的需要。責(zé)任政府是服務(wù)型政府基本內(nèi)涵之一,如果沒有一套完備的政府責(zé)任約束機制,政府行為就有可能偏離為民服務(wù)的軌道,而走向為己服務(wù),引發(fā)權(quán)力腐敗。責(zé)任行政強調(diào)政府對其履行的義務(wù)承擔(dān)責(zé)任并且不得擁有其主義務(wù)范圍之外的權(quán)力,也就是說,服務(wù)型政府同時也是有限政府。4政府的服務(wù)定位還將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識的弱化。失去了特權(quán)和特權(quán)意識,行政行為將會更加貼近其公共性,運用公共權(quán)力謀取私利不僅是行政道德的問題,而且也不具有制度化的基礎(chǔ)。服務(wù)型政府的透明、參與、公民控制等理念及其實踐將使腐敗失去滋生的土壤,而行政監(jiān)督制度則是保證將上述理念實現(xiàn)的制度保證。 2.行政監(jiān)

4、督制度是社會主義民主政治文明建設(shè)的重要部分。黨的十七大報告明確提出:我們必須適應(yīng)國內(nèi)外形勢的新變化,順應(yīng)各族人民過上更好生活的新期待,把握經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和規(guī)律,堅持中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的基本目標(biāo)和基本政策構(gòu)成的基本綱領(lǐng)。作為支撐和制約民主權(quán)利的一系列均衡性制度安排,行政監(jiān)督制度是社會主義政治文明建設(shè)的重要組成部分,也是保證社會公平正義價值的重要制度保障。正如德國政治哲學(xué)家奧特弗利德•赫費指出:要成為正義的武器,劍只能失去它的雙刃性,從一開始就負(fù)起對正義的義務(wù),認(rèn)真地承擔(dān)起這種預(yù)先義務(wù)的嘗試,是現(xiàn)代政治設(shè)計的實踐方面。在服務(wù)型政府大背景下,行政監(jiān)督制

5、度的完善也是政府合法性地位鞏固和為人民服務(wù)的價值終極訴求。 3.行政監(jiān)督制度的完善是實踐三個代表重要思想,貫徹立黨為公,執(zhí)政為民理念的重要體現(xiàn)。我國的政府是社會主義國家的政府,是人民的政府,是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行國家政務(wù)職能的組織,必須率先垂范實踐三個代表重要思想,貫徹立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求,全心全意為人民服務(wù)。作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府,怎樣才能始終得到人民群眾的支持和擁護呢?說到底,就是要全心全意為人民服務(wù),堅持用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來衡量政府的一切決策,堅持一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去的工作路線,堅持權(quán)為民所有、情為民所系、利為民所謀,為群

6、眾誠心誠意辦實事,盡心竭力解難事,堅持不懈做好事。優(yōu)良的黨風(fēng)是凝聚黨心民心的巨大力量,而完善的行政監(jiān)督制度體系下方能保證我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的公務(wù)員隊伍的純潔性。 二、我國行政監(jiān)督制度的主要缺陷 我國傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督體系雖然比較齊全,包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督,政府、司法和人民群眾監(jiān)督,但運轉(zhuǎn)效果并不理想。隨著社會轉(zhuǎn)型,其體系與運行機制的缺陷開始凸現(xiàn)。尤其與黨的十七大報告提出的著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制5的要求尚有較大差距。具體表現(xiàn)為: 1.監(jiān)督權(quán)力指向多元性缺失?，F(xiàn)代政治學(xué)關(guān)于權(quán)力制衡理論的一個重要原則就是監(jiān)督指向必須與權(quán)

7、力指向成逆向平衡配置,即權(quán)力作用對象必須具有對權(quán)力運用主體的監(jiān)督權(quán)。任何一個健全的民主社會,監(jiān)督指向都應(yīng)當(dāng)是自上而下、平行制約和自下而上的有機統(tǒng)一。否則,監(jiān)督指向就會單一運行,從而加大權(quán)力的負(fù)效應(yīng)。我國傳統(tǒng)的監(jiān)督類型都是以自上而下的內(nèi)部監(jiān)督為主,平行制約和自下而上的監(jiān)督明顯薄弱,致使權(quán)力長期在指向單一的狀態(tài)下運行,使得監(jiān)督在實踐中被弱化。 2.行政監(jiān)督法律法規(guī)供給不足。行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督,必須有法可依,依法進行。改革開放以來,雖然我國在行政監(jiān)督立法方面己經(jīng)取得了顯著成就,先后制定和頒布了不少有關(guān)行政監(jiān)督和反腐倡廉的法律法規(guī),但從總體上來看,有關(guān)行政監(jiān)督的法律法規(guī)還不夠完善。一是己出臺的法律

8、法規(guī)抽象原則多,具體操作規(guī)則少,法規(guī)質(zhì)量有待進一步提高;二是法律法規(guī)空缺比較大,許多專門性的監(jiān)督法規(guī),還沒有制定出來,致使許多具體監(jiān)督活動往往處于無法可依、無章可循的狀態(tài)。 3.行政監(jiān)督主體設(shè)置失衡。雖然經(jīng)過多年探索,目前我國已形成了多元化的行政監(jiān)督主體,其在各自領(lǐng)域內(nèi)也發(fā)揮了一定的作用,但由于各監(jiān)督主體彼此之間缺乏密切的聯(lián)系和有效的溝通,沒有形成一個合理分工、協(xié)調(diào)互動的統(tǒng)一整體,致使行政監(jiān)督工作出現(xiàn)不少真空地帶和盲區(qū)。具體表現(xiàn)為,監(jiān)督機構(gòu)權(quán)責(zé)交叉,職能分工不明確。我國現(xiàn)行監(jiān)督體系是由不同的監(jiān)督機構(gòu)組成的一個多元系統(tǒng),國家公職人員作為權(quán)力監(jiān)督的對象受到多種監(jiān)督。然而,現(xiàn)行各監(jiān)督主體的職責(zé)和范圍

9、并沒有清楚的界定,監(jiān)督機構(gòu)之間分工又欠明確具體,職責(zé)交叉重疊,由此在實際運行中常常出現(xiàn)以下問題:一方面是管轄的積極沖突,有利的事情爭相管轄;另一方面是管轄的消極沖突,無利的事情相互推諉。結(jié)果是監(jiān)督機構(gòu)和人員不少,實際效用卻不大。#p#分頁標(biāo)題#e# 4.行政監(jiān)督方式缺乏多樣性。行政監(jiān)督是一項貫穿于公共行政管理活動全過程的活動,需要對從決策到執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的公共權(quán)力運行進行全方位的監(jiān)督。但目前我國行政監(jiān)督方式比較單一,基本上屬于查錯糾偏的處置性事后監(jiān)督,而預(yù)警性的事前監(jiān)督和跟蹤性的事中監(jiān)督,往往由于各種原因很少實施,或者難以實施。 5.行政監(jiān)督主體缺乏獨立性。行政監(jiān)督效果如何,很大程度上取決于監(jiān)

10、督主體所擁有的相對獨立的地位和權(quán)力。監(jiān)督機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性原則上監(jiān)督主體與監(jiān)督客體不能共存于一個組織單元之中,需要有相對的獨立性。但現(xiàn)實中,無論是內(nèi)部還是外部監(jiān)督,其獨立程度與所履行的職責(zé),都不相稱。我國監(jiān)督機構(gòu)不僅受上級業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo),同時還受同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在干部配備上,監(jiān)督機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人,不是由同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任,就是由黨政機關(guān)委任。監(jiān)督機構(gòu)的其他人員編制、經(jīng)費開支等,也都掌握在同級黨政機關(guān)手里。在這種雙軌監(jiān)督機制下,監(jiān)督主體因受制于監(jiān)督客體,往往導(dǎo)致監(jiān)督機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性。最典型的是同級紀(jì)委對同級黨委、尤其是對黨委一把手難以實施。 三、健全行政監(jiān)督機制,確保權(quán)

11、為民所用 1.健全行政監(jiān)督制度必須遵循的原則。通過上文對西方發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗,結(jié)合我國服務(wù)型政府構(gòu)建的現(xiàn)實,健全行政監(jiān)督制度必須遵循如下的原則。 (1)民本原則。建設(shè)服務(wù)型政府首先要求樹立以民為本的政府服務(wù)理念。但從當(dāng)前我國的行政監(jiān)督制度實踐來看,服務(wù)型政府的理念建設(shè)相對遲緩。傳統(tǒng)的行政監(jiān)督體制下公務(wù)員責(zé)任意識、服務(wù)意識、自律意識監(jiān)管薄弱。因此深化我國行政監(jiān)督制度改革首先要從觀念上突破,加強理念建設(shè),通過監(jiān)督促使公務(wù)人員樹立起主動提供平等、規(guī)范、高效、公眾滿意服務(wù)的行政理念。完善制約和監(jiān)督機制,保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。這是十七大報告對權(quán)力如何運行、為誰運行的本質(zhì)性定位,因為

12、只有對權(quán)力的約束,尤其是對濫用權(quán)力行為的有效制約,才可以談得上保障人民的合法權(quán)益,也才能言及人民民主這一社會主義的生命。6 (2)民主法治原則。當(dāng)代世界民主化已經(jīng)成為一個潮流。在現(xiàn)代民主下,各路政治精英在程序化的權(quán)力爭奪監(jiān)督中達成了權(quán)力制衡,從而限制了各行政監(jiān)督的主客體的權(quán)力。7政府也是經(jīng)濟人,有其利益追求。從某種意義上說,政府是三重利益的代表,即國家的利益、某個政府部門的利益和某個具體官員的利益的代表。在利益的驅(qū)使下政府并不總是善意的,會與民爭利、以權(quán)謀私、背離社會福利最大化的要求。因此這就需要行政監(jiān)督制度改革遵循法治原則,將政府的權(quán)力、職能、規(guī)模都置于法律的明文限制下,政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)

13、、怎樣服務(wù),這取決于法律、法規(guī)的授權(quán)。同時政府行使權(quán)力的過程還必須嚴(yán)格遵循法定程序,按照公平、公正、公開的原則,提供規(guī)范化、高效率的服務(wù),這也是服務(wù)型政府的重要特征。 (3)質(zhì)量原則。同志特別強調(diào)制度建設(shè)的重要性,指出:制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗Ｋv的制度好,實質(zhì)上就是指制度的質(zhì)量。英國學(xué)者波普也認(rèn)為:我們需要的與其說是好的人,還不如說是好的制度。我們渴望得到好的統(tǒng)治者,但是歷史的經(jīng)驗向我們表明,我們不可能找到這樣的人。正因為這樣,實際使甚至壞的統(tǒng)治者也不會造成太大損害的制度是十分重要的。8(p491)也就是說行政監(jiān)督制度的改革一方面要制

14、定完備的行政監(jiān)督制度,另一方面要使制度具有可操作性具有實施的效能。 2.服務(wù)型政府構(gòu)建中的行政監(jiān)督制度改革的具體對策。針對服務(wù)型政府建設(shè)中行政監(jiān)督機制不完善,行政監(jiān)督不力的問題,應(yīng)按照黨的十七大報告提出的權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制的要求,在以下五個方面采取適當(dāng)措施,健全我國的行政監(jiān)督機制,確保權(quán)為民所用。 (1)完善行政監(jiān)督的法制機制。一方面,要根據(jù)新形勢,新情況,新問題,對己頒布的有關(guān)行政監(jiān)督的法律法規(guī),進行重新審視、修訂、補充和完善,使之更具有可行性、實用性和有效性;另一方面,要加快行政監(jiān)督的立法進程,抓緊研究制定一系列專門的法律法規(guī),以對行政監(jiān)督主體的

15、職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)督的對象和范圍、監(jiān)督的方式和手段、監(jiān)督者和被監(jiān)督者的義務(wù)和權(quán)利等做出明確的規(guī)定,真正做到依法強化監(jiān)督、細(xì)化監(jiān)督,增強可操作性。此外,還要提高監(jiān)督主體的法制意識和法律水平,增強執(zhí)法效果,真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。 (2)建立行政監(jiān)督的協(xié)調(diào)機制。為更好地加強各監(jiān)督主體之間的整合,應(yīng)考慮建立具有權(quán)威性的、能夠獨立行使職責(zé)的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),負(fù)責(zé)對各監(jiān)督主體的監(jiān)督目標(biāo)和活動過程進行總體把握、具體指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。此外,應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的行政監(jiān)督情報信息網(wǎng)絡(luò),做到重大案件互相通報、重要信息互相交流、犯罪檔案互相查閱、疑難案件互相配合,形成行政監(jiān)督的天羅地網(wǎng),切實提高行政監(jiān)督的整體效能。

16、 (3)強化行政監(jiān)督的制約機制。孟德斯鳩指出:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。從事物的性質(zhì)來看,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力。9(p154)因此,必須采取措施,不斷強化以權(quán)力約束權(quán)力的制約機制。就當(dāng)前我國行政監(jiān)督的實際情況來看,強化行政監(jiān)督的制約機制,一是要加強黨對國家行政機關(guān)的監(jiān)督和約束,保證黨在政治原則、政治方向和國家政治活動等重要方面發(fā)揮堅強、有力的領(lǐng)導(dǎo)作用:二是要加強人大的監(jiān)督制約機制,健全人大監(jiān)督的組織機構(gòu),提高人大代表的素質(zhì)和監(jiān)督能力,弱化代表的榮譽感,增強代表的責(zé)任感和使命感;三是要保證司法獨立,強化

17、司法的監(jiān)督制約機制;四是切實保障公民權(quán),強化公民監(jiān)督行政意識,以公民權(quán)制約行政權(quán)。 (4)建立行政監(jiān)督方式的多元機制。隨著政治文明建設(shè)的推進,社會經(jīng)濟和文化水平的提高,社會公眾參與意識的增強,行政監(jiān)督方式不再像傳統(tǒng)社會那樣單一化,而是向著越來越多元化的方向發(fā)展。權(quán)力腐敗涉及社會的各個方面,只有調(diào)動全社會的力量,運用配套的手段來監(jiān)督制約、加以規(guī)范,才能收到事半功倍的效果。在建立監(jiān)督方式的多元機制中,不僅要研究和挖掘我國歷史上行政監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗和做法,繼承和發(fā)揚革命戰(zhàn)爭年代和社會主義建設(shè)時期優(yōu)良的監(jiān)督傳統(tǒng)和作風(fēng),還要借鑒國外經(jīng)驗,引進國外先進的監(jiān)督技術(shù)和手段。此外,還應(yīng)結(jié)合電子政務(wù)建設(shè),規(guī)范政務(wù)公開,實施有效預(yù)警性的事前監(jiān)督和跟蹤性的事中監(jiān)督。#p#分頁標(biāo)題#e#