投資項(xiàng)目監(jiān)管能力的實(shí)踐與思考

1、投資項(xiàng)目監(jiān)管能力的實(shí)踐與思考 摘要：本文旨在通過(guò)分析近年來(lái)政府投資項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀，提出目前監(jiān)管體系中存在的主要問(wèn)題，明確項(xiàng)目監(jiān)管中法制化、規(guī)范化的發(fā)展方向，從而進(jìn)一步規(guī)范和改進(jìn)政府投資項(xiàng)目行為，保障項(xiàng)目質(zhì)量安全，提高資金運(yùn)用效率，推進(jìn)廉政建設(shè)。 關(guān)鍵詞：政府投資;工程建設(shè);監(jiān)督管理 一、政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中存在的問(wèn)題及原因 從近幾年查處的違法違紀(jì)案件中查擺的問(wèn)題來(lái)看，工程建設(shè)領(lǐng)域仍是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)易發(fā)區(qū)。政府投資項(xiàng)目監(jiān)管工作仍存在著漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.法律法規(guī)不夠健全。雖然我國(guó)出臺(tái)了工程建設(shè)領(lǐng)域的諸多法律法規(guī)和配套制度，但是有些很難落到實(shí)處。有些法律法規(guī)原則規(guī)定多，具體細(xì)

2、則少；禁止規(guī)定多，配套罰則少；違法規(guī)定多，認(rèn)定辦法少。同時(shí)在實(shí)際的監(jiān)管過(guò)程中行政監(jiān)管手段相對(duì)有限，對(duì)串標(biāo)圍標(biāo)和資質(zhì)掛靠等現(xiàn)象處于查證難、認(rèn)定難、處理難的困境。串標(biāo)人或者掛靠單位之間一旦因相互利益關(guān)系建立攻守同盟，常規(guī)的調(diào)查手段很難取證和認(rèn)定。即使認(rèn)定，處罰手段少，力度小，相對(duì)于工程項(xiàng)目建設(shè)的巨大資金而言，企業(yè)違法成本非常低，在當(dāng)前社會(huì)誠(chéng)信體系尚不完善的情況下，有些企業(yè)缺少自律，盲目追求利益，造成建設(shè)市場(chǎng)混亂，串標(biāo)圍標(biāo)和資質(zhì)掛靠等違法行為依然頻頻出現(xiàn)。2.部分領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)干預(yù)。從各級(jí)紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)查辦的工程領(lǐng)域重大案件中可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)的情況屢有發(fā)生。有的領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)誘惑，放松了

3、自我要求，把黨和人民賦予的權(quán)力當(dāng)做滿足私欲的手段，插手工程建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，利用職務(wù)上的便利為不法商人牽線搭橋，以此謀取私利；有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏正確的政績(jī)觀，背離了科學(xué)發(fā)展觀的精神，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中違背客觀規(guī)律搶進(jìn)度，壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間，導(dǎo)致可行性研究不夠充分，勘察不夠細(xì)致、設(shè)計(jì)不夠深入、在未辦理相關(guān)審批手續(xù)的情況下開(kāi)工建設(shè)，造成后期大量的工程變更，使監(jiān)管工作陷入被動(dòng)的局面，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益。3.行業(yè)水平良莠不齊。部分企業(yè)置企業(yè)誠(chéng)信不顧，通過(guò)投機(jī)取巧、弄虛作假等手段謀求利益，建筑行業(yè)誠(chéng)信缺失主要表現(xiàn)在：（1）有的建設(shè)單位拖欠施工單位工程款、施工單位拖欠農(nóng)民工工資等行為。（2）有的項(xiàng)目層

4、層分包，管理人員不到位，組織混亂。（3）有的項(xiàng)目建筑材料以次充好，偷工減料，造成質(zhì)量安全隱患。隨著建筑行業(yè)蓬勃發(fā)展，除了傳統(tǒng)的施工企業(yè)，也衍生出許多提供相關(guān)服務(wù)的中介企業(yè)。建筑行業(yè)中介機(jī)構(gòu)種類繁多，包括建設(shè)監(jiān)理、造價(jià)咨詢，招標(biāo)代理、項(xiàng)目代管、土地評(píng)估，環(huán)境評(píng)估，工程審計(jì)等各個(gè)方面。目前我國(guó)中介行業(yè)入行門(mén)檻低，配套制度建設(shè)還不成熟，服務(wù)水平良莠不齊、魚(yú)龍混雜。中介不中的問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在：一是委托方。中介企業(yè)是為委托方服務(wù)的，當(dāng)委托方提出一些不合理要求時(shí)不敢拒絕，沒(méi)有保持中立的立場(chǎng)。二是中介自身。中介從業(yè)人員利用委托方賦予的權(quán)力，向和自己有利益關(guān)系的相關(guān)單位和企業(yè)變相輸送利益，為自身謀取不正當(dāng)

5、利益。4.項(xiàng)目組織管理薄弱。有些建設(shè)單位管理人員和業(yè)主代表管理經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的隱蔽性強(qiáng)、情況復(fù)雜的深層次問(wèn)題，缺少辨識(shí)能力和處理手段，有時(shí)會(huì)被施工單位或監(jiān)理單位蒙蔽。雖然目前也引入了國(guó)際先進(jìn)的項(xiàng)目代管機(jī)制，邀請(qǐng)了很多業(yè)內(nèi)技術(shù)力量強(qiáng)的工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)為政府投資項(xiàng)目提供代管服務(wù)和技術(shù)支持。但是從目前運(yùn)行的情況來(lái)看，并沒(méi)有取得預(yù)想的效果。有些代管企業(yè)用建設(shè)單位賦予的權(quán)利謀取自身利益，為建設(shè)單位的服務(wù)存在不到位、不充分的現(xiàn)象。另外，項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)過(guò)于冗長(zhǎng)也不利于工作的有序開(kāi)展和指令傳達(dá)，造成工程建設(shè)效率低下。項(xiàng)目代管在國(guó)際上是一種成熟的管理模式，但在我國(guó)尚處于起步階段，配套的行業(yè)監(jiān)管制度

6、和約束機(jī)制還不成熟，代管單位承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)不明確，工作內(nèi)容和程序也不盡相同，履行職責(zé)的隨意性較強(qiáng)，監(jiān)督缺少抓手和手段。 二、吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的實(shí)踐與探索 隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市生活水平的日益提高，為滿足廣大群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，加快推進(jìn)“樂(lè)居吳江”建設(shè)，我區(qū)以公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，不斷加大政府投資力度。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，從制度建設(shè)、規(guī)范管理、資金運(yùn)用、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面著手，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化，資金運(yùn)用合理化，建設(shè)行為透明化，監(jiān)督管理法制化。1.多方監(jiān)督并舉確保責(zé)任落實(shí)。我區(qū)建立健全了政府投資項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)體系和工作機(jī)制，各部門(mén)各司其職

7、，領(lǐng)導(dǎo)牽頭，齊抓共管，確保責(zé)任落實(shí)。區(qū)人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)就工程建設(shè)領(lǐng)域的各個(gè)方面開(kāi)展全面督查，對(duì)工程建設(shè)決策行為、管理行為、執(zhí)法行為中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行查糾，把“工程優(yōu)質(zhì)、干部清廉”的要求落實(shí)到每一項(xiàng)工作中，貫穿于建設(shè)全過(guò)程。2.推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。為增強(qiáng)工程建設(shè)相關(guān)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確立誠(chéng)信為本的經(jīng)營(yíng)理念，整頓和規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)秩序，2013年，我區(qū)制定了吳江區(qū)政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目誠(chéng)信保證金制度實(shí)施辦法和吳江區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)嚴(yán)重不良行為懲戒實(shí)施辦法。通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和行政手段對(duì)相關(guān)企業(yè)的不誠(chéng)信行為進(jìn)行制約，確保工程建設(shè)領(lǐng)域的正常秩序。標(biāo)后管理是誠(chéng)信體系建設(shè)的重要抓手，是相關(guān)職能部門(mén)

8、對(duì)項(xiàng)目確定中標(biāo)人后的延伸跟蹤監(jiān)督工作。標(biāo)后管理包括對(duì)合同訂立、合同變更、施工分包、設(shè)備采購(gòu)、人員到位、施工行為、工程進(jìn)度、工程安全、工程質(zhì)量、資金運(yùn)用等內(nèi)容的監(jiān)督管理。標(biāo)后管理運(yùn)用明察暗訪、日常檢查等手段，對(duì)發(fā)現(xiàn)的企業(yè)不良行為勒令其限期改正，根據(jù)規(guī)定給予通報(bào)、扣分、暫停投標(biāo)資格等相應(yīng)行政處罰，并對(duì)其不誠(chéng)信行為進(jìn)行公示。3.完善財(cái)經(jīng)制度嚴(yán)控資金運(yùn)用。2014年，我區(qū)發(fā)布吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃管理、變更管理、資金管理、建設(shè)管理等方面提出了明確的規(guī)定和要求，進(jìn)一步保障政府投資項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)行。同時(shí)，為約束項(xiàng)目管理費(fèi)用，我區(qū)發(fā)布關(guān)于明確吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位管

9、理費(fèi)和代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知，規(guī)范建設(shè)單位和代建單位管理支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，吳江區(qū)財(cái)政局評(píng)審中心逐步建立和完善了項(xiàng)目評(píng)審制度。項(xiàng)目評(píng)審，即財(cái)政局通過(guò)自有力量、購(gòu)買中介機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)、邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)專家做顧問(wèn)等方式，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行全方位的評(píng)審。分為概算評(píng)審、標(biāo)底評(píng)審、變更評(píng)審、結(jié)算評(píng)審、全過(guò)程評(píng)審五個(gè)方面，覆蓋了項(xiàng)目從立項(xiàng)直到竣工驗(yàn)收的全過(guò)程。項(xiàng)目全過(guò)程評(píng)審有助于提高項(xiàng)目投資的全局性，提供項(xiàng)目決策的依據(jù)，保證項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性；有助于合理控制項(xiàng)目造價(jià)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)精細(xì)化，確保投資性價(jià)比；有助于廉政監(jiān)督更深一步，從資金運(yùn)用角度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。隨著政府對(duì)民生項(xiàng)目的投資力度逐年加大，評(píng)審項(xiàng)

10、目的數(shù)量和金額也逐年遞增。目前，全過(guò)程評(píng)審的做法在吳江區(qū)東西快速干線工程、勝地生態(tài)公園等幾個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目上取得了一定的效果，有效地控制了項(xiàng)目的投資規(guī)模，降低了項(xiàng)目建設(shè)成本，節(jié)省了財(cái)政資金支出。我區(qū)于2005年出臺(tái)吳江市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督管理辦法及市政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法，跟蹤審計(jì)制度在我區(qū)已實(shí)行將近十年，通過(guò)前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，實(shí)施源頭把關(guān)，在監(jiān)督財(cái)政資金的管理使用、促進(jìn)國(guó)家有關(guān)政策的貫徹落實(shí)、提高資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用，取得了顯著的成效。2012年至今，我區(qū)開(kāi)展跟蹤審計(jì)項(xiàng)目84個(gè)，項(xiàng)目金額105億元。同時(shí)，為了提高政府投資項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)效性，保障相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行到位，根據(jù)吳江區(qū)政

11、府投資項(xiàng)目管理辦法及其實(shí)施細(xì)則，結(jié)合政府投資評(píng)審制度，我區(qū)啟動(dòng)建設(shè)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)。目前吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)正在有序推進(jìn)中，通過(guò)項(xiàng)目管理、項(xiàng)目評(píng)審、中介監(jiān)管、信息公開(kāi)等板塊的建設(shè)完善，旨在深入監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)每一個(gè)步驟，有效控制各風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范化管理。4.運(yùn)用三位一體監(jiān)督中介領(lǐng)域。面對(duì)如雨后春筍般成立的各種中介企業(yè)，我區(qū)運(yùn)用政府監(jiān)管、協(xié)會(huì)自律、社會(huì)監(jiān)督三位一體的監(jiān)管模式，對(duì)中介行業(yè)進(jìn)行整頓治理和規(guī)范管理。（1）加強(qiáng)政府監(jiān)督管理。吳江區(qū)行政服務(wù)局成立中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理科，負(fù)責(zé)對(duì)我區(qū)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。以吳江市中介機(jī)構(gòu)管理辦法和吳江市中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法為基礎(chǔ)，進(jìn)一步深化細(xì)則

12、，完善制度，強(qiáng)化長(zhǎng)效管理。通過(guò)聯(lián)合財(cái)政局、審計(jì)局、國(guó)土局、住建局等單位，對(duì)造價(jià)咨詢、土地評(píng)估、招標(biāo)代理等工程建設(shè)相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)價(jià)及考核。同時(shí)我區(qū)積極開(kāi)展中介行業(yè)服務(wù)品牌創(chuàng)建工作。（2）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用。通過(guò)制定完善本行業(yè)職業(yè)準(zhǔn)則、執(zhí)業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲規(guī)則等制度，加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)督手段。通過(guò)制度對(duì)違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)或執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行業(yè)內(nèi)處理，規(guī)范中介執(zhí)業(yè)行為。（3）強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督。2011年我區(qū)建立了中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管網(wǎng)，旨在進(jìn)一步公開(kāi)中介執(zhí)業(yè)行為和誠(chéng)信情況，強(qiáng)化社會(huì)和輿論監(jiān)督，督促企業(yè)注重自身信譽(yù)度的提升。 三、對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的幾點(diǎn)建議 1.健全責(zé)任體系。各建設(shè)單位是工程建設(shè)的責(zé)任主體，單位負(fù)責(zé)人及管

13、理人員要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，明確自身責(zé)任定位，在日常工作中認(rèn)真履職，確保項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成。進(jìn)一步建立健全切實(shí)可行的責(zé)任體系及責(zé)任追究制度，把責(zé)任明確分解到部門(mén)、單位、個(gè)人。應(yīng)對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究等方面給予明確，對(duì)建設(shè)過(guò)程中違反基本建設(shè)程序、管理不善、監(jiān)督不力造成損失和不良影響等行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。從而進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管人員的責(zé)任意識(shí)，提高監(jiān)管人員的能力，提升政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理水平。2.凝聚監(jiān)管力量。各監(jiān)督單位要通過(guò)定期會(huì)議，信息通報(bào)等方式加強(qiáng)交流，完善大監(jiān)督體系，通過(guò)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力。同時(shí)，各監(jiān)管單位應(yīng)深入挖掘目前監(jiān)管工作中的漏洞和不足，進(jìn)一步從制度建設(shè)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、懲治措施等方面

14、強(qiáng)化監(jiān)管能力。進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)行業(yè)從業(yè)行為，營(yíng)造良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)整體發(fā)展，保障政府投資項(xiàng)目依法高效推進(jìn)。3.強(qiáng)化對(duì)新興行業(yè)監(jiān)管能力。隨著建設(shè)行業(yè)的整體發(fā)展，工程項(xiàng)目專業(yè)分支越來(lái)越多，專業(yè)化程度越來(lái)越高，涌現(xiàn)了一批新興的技術(shù)含量高的行業(yè)，比如項(xiàng)目代管、綠化景觀、智能化、仿古建筑等，這些行業(yè)在現(xiàn)如今的政府投資項(xiàng)目中的比重越來(lái)越大。但是，與之相對(duì)應(yīng)相配套的制度規(guī)范卻存在滯后的情況，出現(xiàn)了很多監(jiān)管的“真空區(qū)”。所以一方面應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)行業(yè)的監(jiān)督管理制度和規(guī)范準(zhǔn)則，明確監(jiān)管職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)要求；另一方面應(yīng)提升監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力和監(jiān)管能力，同時(shí)引進(jìn)或借助行業(yè)內(nèi)的專業(yè)技術(shù)力量輔助監(jiān)管。只有保持制度與市場(chǎng)并進(jìn)，才能確保監(jiān)督到位，保障項(xiàng)目的整體效果。4.開(kāi)展建后評(píng)價(jià)。項(xiàng)目建后評(píng)價(jià)是指通過(guò)對(duì)已完成的政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性、功能性、持續(xù)性等方面的評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的決策、實(shí)施、竣工、運(yùn)行情況進(jìn)行后考核，從而有效克服重施工輕準(zhǔn)備、重建設(shè)輕管理、重投入輕效益等問(wèn)題，提高政府投資項(xiàng)目的綜合長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。5.加強(qiáng)廉潔自律。工程建設(shè)領(lǐng)域由于其技術(shù)復(fù)雜，涉及面廣，資金量大等特點(diǎn)，是腐敗問(wèn)題的高發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)，是廉政建設(shè)的重要陣地。從事工程建設(shè)監(jiān)督管理的政府部門(mén)及其工作人員往往面對(duì)