城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)踐綜合考察報(bào)告_3

1、書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)踐綜合考察報(bào)告 iae中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院重點(diǎn)開放實(shí)驗(yàn)室 世界銀行“中國(guó)農(nóng)業(yè)政策實(shí)驗(yàn)室”項(xiàng)目中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng) instituteofagriculturaleconomicschineseacademyofagriculturalsciences 研究簡(jiǎn)報(bào) 2021年第20期（總第182期） 2021年11月15日 夏 英 近年來，黨和國(guó)家高度重視我國(guó)工業(yè)化快速發(fā)展階段城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大問題，從構(gòu)建和諧社會(huì)戰(zhàn)略高度，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的正確方針。2021年以來連續(xù)四年的中央一號(hào)文件把解決三農(nóng)問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展作為首要任務(wù)。繼2021年實(shí)

2、施新農(nóng)村建設(shè)后，2021年進(jìn)一步采取在全國(guó)首次設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)的新舉措，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，深化城鄉(xiāng)二元制度改革。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)踐的豐富和深入，新的經(jīng)驗(yàn)、做法和問題也不斷出現(xiàn)，需要及時(shí)跟蹤了解和理論研討。本報(bào)告主要基于課題組去年以來對(duì)重慶、成都、北京市、三亞市等地以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的調(diào)研考察，記錄實(shí)踐進(jìn)展，分析解讀其中的理論與政策含義，從中得到啟示。 一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)新進(jìn)展 1、2021年6月成渝兩地獲批設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)一步明確。 有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代出爐的經(jīng)濟(jì)特區(qū)靠國(guó)家政策傾斜與資金支持的發(fā)展模式，中國(guó)首次設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜

3、合改革試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)區(qū)最大的吸引力是以“試驗(yàn)”的名義向地方讓渡了中央的部分職權(quán)，使地方擁有更大的自主權(quán)。其目標(biāo)是建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制機(jī)制，基本形成促進(jìn)社會(huì)和諧的社會(huì)體制。 國(guó)家綜合配套改革成都試驗(yàn)區(qū)框架方案（成都方案）提出了要用經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)體制“四位一體”的改革路徑，通過謀求六大政策權(quán)力，著重推進(jìn)以土地、勞動(dòng)力為重點(diǎn)的資源配臵機(jī)制改革，來達(dá)到綜合改革試驗(yàn)的各項(xiàng)目標(biāo)。具有典型意義的實(shí)踐是成都三圣鄉(xiāng)試驗(yàn)：即在以工業(yè)化、城市化為背景的土地流轉(zhuǎn)中，平衡投資商、村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶三方利益，特別是最大程度在保證發(fā)失地農(nóng)民的利益，全面建立農(nóng)村社保和醫(yī)保體系。 重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革則

4、確定推進(jìn)戶籍、土地、社會(huì)保障、公共財(cái)政、農(nóng)村金融、行政體制等六項(xiàng)制度改革，拆除橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的“高墻”。 一是建立新型農(nóng)民工制度。重慶市制定了一系列促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的優(yōu)惠政策：率先在全國(guó)出臺(tái)農(nóng)民工職業(yè)技能鑒定補(bǔ)助辦法，在703個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立社會(huì)保障工作機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民2工求職就業(yè)提供服務(wù)。 二是多種模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民。重慶市2021年城鎮(zhèn)化率從目前的45.2提升到70，這意味著在未來13年中，將有800萬左右的農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛榇?，多種模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民成為探索的重要方面。如作為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革先行示范區(qū)九龍坡區(qū)，按照“社會(huì)保障換承包地、住房換宅基地”的辦法，制定了項(xiàng)配套制度，確保農(nóng)民在子女入學(xué)

5、、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等各個(gè)方面享受與當(dāng)?shù)厥忻褚粯拥拇觯槐表諈^(qū)規(guī)定進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，只要有穩(wěn)定職業(yè)、有居住地方者均可申請(qǐng)登記為城鎮(zhèn)居民；南岸區(qū)從2021年開始，采取“政府投入、社區(qū)管理、市場(chǎng)運(yùn)行、以寓養(yǎng)寓”的模式，投資250余萬元建成覆蓋全部街道的7個(gè)“陽光公寓”，入住農(nóng)民工達(dá)4000多人，“一人一天一元租金”的現(xiàn)代化公寓，讓農(nóng)民工漸漸融入都市生活。明年，南岸區(qū)還將針對(duì)農(nóng)民工等低收入群體陸續(xù)推出萬套低價(jià)、低租房。 三是穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。重慶市將在2021年前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，將城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”，并盡快過渡到以身份證取代屬

6、地戶籍管理制度。 四是允許農(nóng)民以農(nóng)地入股的方式參與農(nóng)地改革。這項(xiàng)以重慶工商局意見出臺(tái)的“重慶新政”，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地制度改革必須有龍頭企業(yè)參與，入股土地必須用來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng) 3民可以以土地入股辦公司或合作社。可見以入股形式提高農(nóng)地集中度，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化指向十分明顯。 2、多個(gè)省、市、區(qū)在城鄉(xiāng)戶籍制度改革方面有突破。僅以甘肅為例。甘肅省早在2021年已開始實(shí)施戶籍制度改革，當(dāng)時(shí)是以“有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和收入”為前提提出的7項(xiàng)惠民措施，2021年甘肅省新的“全省城鄉(xiāng)戶籍改革”意見已擬定，該“意見”的核心內(nèi)容是取消現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶籍管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化戶籍管理。截止到202

7、1年，全國(guó)共有12個(gè)省市、自治區(qū)包括河北、遼寧、山東、廣西、重慶等先后取消了二元戶口劃分，在這12個(gè)省市區(qū)統(tǒng)稱為居民戶口。北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口實(shí)施意見，放寬了條件限制；廣東省的佛山、深圳、中山等地將城鎮(zhèn)化水平較高的農(nóng)村地區(qū)居民統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)行城市化管理，為下一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度奠定了基礎(chǔ)。 3、全國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療全面啟動(dòng)，今年覆蓋面已達(dá)80%。2021年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，明確了加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生工作、推進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與醫(yī)療救助制度等任務(wù)，農(nóng)村的衛(wèi)生醫(yī)療狀況有了一定的改善。在

8、中央和地方財(cái)政的共同支持下，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點(diǎn)工作進(jìn)展順利。截至2021年月底，全國(guó)平均50.07%的縣（市、區(qū)）進(jìn)行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)，參合農(nóng)民4.06億人，4參合率達(dá)到80.49%，中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由10元提高到20元，省級(jí)財(cái)政也相應(yīng)提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，從機(jī)制和制度上支持緩解了農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”問題，到2021年將在全國(guó)農(nóng)村基本普及新型合作醫(yī)療制度。 4、以要土地要素流動(dòng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)為保障，城鎮(zhèn)化多模式推進(jìn)。 在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程中，由于地區(qū)間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件差異較大，城鎮(zhèn)化模式也肯定多樣化，用一種模式來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，會(huì)走彎路且將造成不必要損失。從我國(guó)城

9、鎮(zhèn)化歷史看，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)多模式并進(jìn)態(tài)勢(shì)。主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)模式、大城市輻射帶動(dòng)模式、集體土地臵換模式、移民搬遷異地城鎮(zhèn)化。四種模式各俱特色，但無論哪種模式都必須首先解決城鎮(zhèn)化過程中，隨著農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變所帶來的成本支付問題。近年來集體土地臵換模式，因土地流轉(zhuǎn)增加了地方政府與農(nóng)民財(cái)力，為城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展支持，使得這一模式更為普遍。 以三亞為例，隨著三亞市城市化進(jìn)程加快，對(duì)周邊農(nóng)村的建設(shè)要求越來越高。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)模較小的村莊，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)“適度集聚、有利生產(chǎn)、方便生活”的原則，選擇條件成熟的村莊作為試點(diǎn)，通過行政推動(dòng)和政策鼓勵(lì)，由市、鎮(zhèn)政府或企業(yè)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，通過土地整理臵換、宅基地整治、異地騰遷

10、等辦法，按照城市住宅標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民新村，在社會(huì)保障、文化教育等方面實(shí)行市民化管理，逐步實(shí)現(xiàn)撤村建居。 5、農(nóng)村綜合體制改革，破解縣鄉(xiāng)財(cái)政困局，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。 縣域一般以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，是典型的民生經(jīng)濟(jì)。從全國(guó)來看，兩年前全國(guó)轉(zhuǎn)正困難縣多達(dá)791個(gè)，占全部縣級(jí)單位總數(shù)的28%，2021年，中國(guó)財(cái)政困難縣的數(shù)量?jī)H余27個(gè)。這一轉(zhuǎn)變主要得益于農(nóng)村綜合體制改革，以及在2021年中央政府啟動(dòng)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”財(cái)政激勵(lì)約束政策。 二、主要問題 1、在現(xiàn)有法律框架下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐探索難以實(shí)現(xiàn)法律意義上的真正突破，而是在“合法”與“違法”的模糊縫隙中前行。農(nóng)村集體土地參與城市建設(shè)用地的方式方法更為靈活，

11、典型的有：通過以租代征將集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，借以規(guī)避國(guó)家土地監(jiān)管，這已成為地方政府積聚工業(yè)化、城市化資金的主渠道；農(nóng)民以集體建設(shè)用地的形式搞工業(yè)園區(qū)和商品房開發(fā)區(qū)，獲取工業(yè)化收益，這也已是很多發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)繁榮的秘密法寶；農(nóng)地入股更多的是在集體單元內(nèi)部，股權(quán)能否市場(chǎng)化交易還缺乏法律依據(jù)和實(shí)證，因此農(nóng)地入股并非以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移優(yōu)化資源配臵，而本質(zhì)還是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種利益分配機(jī)制，當(dāng)然也存在以農(nóng)地入股之名，個(gè)別公司與農(nóng)戶合伙轉(zhuǎn)變土地用途，加大農(nóng)民土地入股風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)。這些行為對(duì)目前相關(guān)的農(nóng)村土地管理制度提出了挑戰(zhàn)。 2、以城帶鄉(xiāng)切入點(diǎn)不夠多，缺乏配套的綜合措施。農(nóng)村剩6余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、

12、增加農(nóng)業(yè)與農(nóng)村事業(yè)的財(cái)政投入、對(duì)口幫扶等是目前以城帶鄉(xiāng)的主要路徑，并起到較好的作用。但其他路徑和手段運(yùn)用不到位，如農(nóng)村金融環(huán)境轉(zhuǎn)變不大，中小企業(yè)和農(nóng)民仍處于貸款難的困局之中；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)高效微，未來發(fā)展困難不少；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)難度大，進(jìn)展滯后等等。 3、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)沒有改變，農(nóng)村消費(fèi)不足。2021年農(nóng)民人均純收入為3587元，城鎮(zhèn)居民可支配收入為11759元，比2021年分別提高332元和1266元。城鎮(zhèn)居民收入增速仍大大快于農(nóng)民收入增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民兩者之間收入之比達(dá)到了3.28。2021年我國(guó)農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出2829元，比上年實(shí)際增長(zhǎng)9.1%；城鎮(zhèn)居民人均總支出11882元，比上年

13、增長(zhǎng)12.3%，其中，人均消費(fèi)性支出8697元，比上年實(shí)際增長(zhǎng)7.9%。城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出之比為4.2，可見農(nóng)村總體消費(fèi)不足。 三、幾點(diǎn)思考 1、在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中探索平衡土地利益的路徑。當(dāng)前集體土地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地過程中，無論哪種土地轉(zhuǎn)換模式，農(nóng)民均處于不同利益主體博弈中的弱勢(shì)地位，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌急待解決的最大難題，必須考慮征用地制度的改革。如何使相關(guān)利益各方能夠公平分享工業(yè)化、城市化的利益，是回避不了的改革任務(wù)。必然最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地管理制度，建立政府監(jiān)管下的土地市場(chǎng)（規(guī)劃監(jiān)管和用途監(jiān)管），實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。 2、通過開辟農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，提高農(nóng)民工工 7資和社會(huì)保障水平，深化農(nóng)村金

14、融體制改革等，進(jìn)一步開拓以城帶鄉(xiāng)的潛力。給予城市就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)同等重要的地位和權(quán)重，在農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)，通過教育培訓(xùn)和政策扶持，不斷增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)就業(yè)的收入水平；通過制定公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，消除勞動(dòng)力市場(chǎng)上的種種制度性的差別、歧視和障礙，并采取一體化的就業(yè)政策和管理體制，為勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)創(chuàng)造公平、公正和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。在中央政府放松農(nóng)村金融市場(chǎng)主體準(zhǔn)入及逐步放松農(nóng)村信貸利率的宏觀背景下，政府還應(yīng)通過采取各種優(yōu)惠措施積極發(fā)展農(nóng)村多元金融組織體系，特別是農(nóng)民自己興辦的農(nóng)村合作金融，通過改善農(nóng)村金融環(huán)境，增加農(nóng)村的資金供給量，進(jìn)而降低貸款利率水平，保障農(nóng)民低成本使用信貸資金，并適應(yīng)農(nóng)戶對(duì)貸款資金的多樣化需求。 3、形成縮小城鄉(xiāng)收入差距的新分配模式，提高政府再分配效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則下，初次