對(duì)特派辦開展研究型審計(jì)的幾點(diǎn)思考

1、 對(duì)特派辦開展研究型審計(jì)的幾點(diǎn)思考近年來，一些特派辦相繼提出并積極開展研究型審計(jì)。究竟什么是研究型審計(jì)，與傳統(tǒng)的審計(jì)相比有什么特點(diǎn)，是否有理論支撐，對(duì)審計(jì)工作和理論研究工作有什么重要作用，特派辦在研究型審計(jì)中有什么優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)等等，這一系列問題本身亟需研究和回答?；诖?，本文試圖對(duì)特派辦開展研究型審計(jì)若干問題進(jìn)行探討，與同仁們共商榷。一、研究型審計(jì)概述（一）研究型審計(jì)的內(nèi)涵研究型審計(jì)，從廣義上講，就是在審計(jì)中更加注重分析研究，我認(rèn)為這是審計(jì)工作的應(yīng)有之義。換句話說，也沒有不做分析研究的審計(jì)。從狹義上講，則是在審計(jì)項(xiàng)目中嫁接課題研究模式，把項(xiàng)目當(dāng)成課題進(jìn)行調(diào)研，對(duì)涉及項(xiàng)目的有關(guān)重點(diǎn)、熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難

2、點(diǎn)等問題結(jié)合審計(jì)情況開展系統(tǒng)的、深入的分析研究，最后形成層次較高、影響較大的審計(jì)調(diào)研成果。本文所講的研究型審計(jì)主要指的是狹義上的概念。（二）研究型審計(jì)的特點(diǎn)研究型審計(jì)是在傳統(tǒng)審計(jì)關(guān)注揭示功能的基礎(chǔ)上，更為注重發(fā)揮審計(jì)“預(yù)防、揭示和抵御”功能，注重將宏觀性、全局性、建設(shè)性的審計(jì)理念融入具體審計(jì)工作之中。與傳統(tǒng)審計(jì)相比，研究型審計(jì)有以下幾點(diǎn)突出變化：一是審計(jì)目標(biāo)的變化。改變過去審計(jì)單一的“揭示”等監(jiān)督功能，把審計(jì)目標(biāo)提高到“預(yù)防”、“抵御”等服務(wù)上來。即審計(jì)不僅僅是要揭示問題，更重要的是要在揭示問題基礎(chǔ)上，深入分析研究問題存在的原因，并提出審計(jì)建議，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行和國(guó)家治理服務(wù)。二是審計(jì)過程的

3、變化。改變過去對(duì)被審計(jì)單位的單項(xiàng)“審查”，審計(jì)過程改變?yōu)椤盀閲?guó)家治理負(fù)責(zé)”前提下的雙向溝通和協(xié)作，需要審計(jì)與被審計(jì)單位共同研究，探尋問題產(chǎn)生的原因和研究解決問題的辦法。三是審計(jì)內(nèi)容的變化。改變過去以“合法合規(guī)性”審計(jì)為中心，強(qiáng)調(diào)“績(jī)效性”及“違法違規(guī)”的深層次原因分析。改變過去就事論事的“微觀審計(jì)”，強(qiáng)調(diào)從宏觀全局著眼開展分析研究。四是審計(jì)方法的變化。傳統(tǒng)審計(jì)重點(diǎn)審查各種物流、資金流對(duì)各種法律法規(guī)的遵從性，而研究型審計(jì)重點(diǎn)在于對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和利用，重點(diǎn)探究提高工作質(zhì)量的制約因素和有效途徑。五是審計(jì)結(jié)果的變化。在審計(jì)報(bào)告的基礎(chǔ)上還多了一些審計(jì)成果，如專題研究報(bào)告。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告由過去的重羅列“

4、問題”到現(xiàn)在還重問題的“原因分析”和“審計(jì)建議”。二、開展研究型審計(jì)的重要意義開展研究型審計(jì)有利于審計(jì)理論與審計(jì)實(shí)踐相結(jié)合，有利于審計(jì)實(shí)踐的深化，有利于審計(jì)成果的提升，也有利于拓展審計(jì)理論研究工作。（一）開展研究型審計(jì)是提升審計(jì)工作質(zhì)量的需要?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，這是毛澤東同志的一句至理名言。反之，有調(diào)查研究才有發(fā)言權(quán)。同樣，調(diào)查研究是審計(jì)工作的法寶，因?yàn)閷徲?jì)要為國(guó)家宏觀決策服務(wù)，必須用事實(shí)說話，不能隨意提出沒有經(jīng)過深入調(diào)查研究的觀點(diǎn)。陳云同志也曾講過：要解決一個(gè)問題，百分之九十的時(shí)間要做調(diào)查研究，用百分之十的時(shí)間做結(jié)論就夠了。審計(jì)人員要對(duì)被審計(jì)單位做出客觀公正的審計(jì)評(píng)價(jià)，或就發(fā)現(xiàn)的問題

5、做出判斷和定性，整個(gè)過程就是一個(gè)調(diào)查研究的過程。所以說，開展研究型審計(jì)有助于審計(jì)工作質(zhì)量的提高。（二）開展研究型審計(jì)是提升審計(jì)成果的需要。通過開展研究型研究，還可以進(jìn)一步提升審計(jì)工作的層次和水平，更加充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。具體講，一方面，通過深入研究，可以實(shí)現(xiàn)“一花多果”，即一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目出多項(xiàng)審計(jì)成果，不僅有信息、有報(bào)告，還有專題研究報(bào)告，就有關(guān)體制、機(jī)制和制度等方面的問題系統(tǒng)分析研究，提升審計(jì)成果。另一方面，研究的過程也助于提高審計(jì)信息和審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。真正有分量的信息或報(bào)告必定在研究上做足了文章，必定濃縮了非常豐富的內(nèi)容，而不僅僅是問題的簡(jiǎn)單堆砌和反映。（三）開展研究型審計(jì)是加強(qiáng)

6、審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)的需要。通過開展研究型審計(jì)，可以促使審計(jì)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，逐步培養(yǎng)喜歡思考問題、分析問題的習(xí)慣，進(jìn)一步增強(qiáng)宏觀意識(shí)，增強(qiáng)解決問題的能力。我們目前正在大力開展審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，如何做到專業(yè)化？要想專，必須鉆，亦即審計(jì)人員要沉下來，依托審計(jì)實(shí)踐加強(qiáng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析研究，發(fā)出審計(jì)人員獨(dú)立、客觀的評(píng)價(jià)和建議，努力成為某一行的專家。（四）開展研究型審計(jì)是拓展審計(jì)理論研究工作的需要。開展研究型較好地將審計(jì)實(shí)踐與審計(jì)理論研究結(jié)合在了一起，可以更好地解決審計(jì)科研工作與實(shí)踐脫節(jié)的問題，二者是互相促進(jìn)的關(guān)系。具體講，研究型審計(jì)可以為審計(jì)理論研究指明研究方向、提供第一手的素材、培養(yǎng)鍛煉隊(duì)伍、提升審

7、計(jì)理論研究成果、增強(qiáng)了審計(jì)理論研究的針對(duì)性、指導(dǎo)性和有效性。三、特派辦開展研究型審計(jì)的可行性分析（一）開展研究型審計(jì)的理論依據(jù)一是審計(jì)本質(zhì)論。從審計(jì)本質(zhì)論看，理論研究與國(guó)家審計(jì)行為實(shí)施之間是同一關(guān)系，互為一體。實(shí)施國(guó)家審計(jì)即是理論研究的過程，是理論知識(shí)的技術(shù)性應(yīng)用過程，二者不可分割。從職能本質(zhì)而言，國(guó)家審計(jì)是依照憲法所賦予的公權(quán)力對(duì)國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督既要對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)進(jìn)行公正真實(shí)地反映，也要基于真實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)地分析、判別與評(píng)價(jià)。而無論是數(shù)據(jù)的取得，抑或是數(shù)據(jù)的分析，都是以理論研究為起點(diǎn)和支撐。從這個(gè)角度說，研究型審計(jì)不是什么另辟蹊徑，而是審計(jì)的本質(zhì)要義。二是“免疫系統(tǒng)

8、”論?！懊庖呦到y(tǒng)”理論強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作不能就事論事，必須注重從體制、機(jī)制和制度層面分析研究問題，提出改進(jìn)意見和建議，解決屢審屢犯的問題。因此，審計(jì)工作不能再就事論事，不能單純審查財(cái)務(wù)收支和關(guān)注真實(shí)合法情況，更要關(guān)注績(jī)效情況，還要站在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的角度思考、研究和解決問題，充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、抵御等功能?？梢?，研究型審計(jì)是“免疫系統(tǒng)”論的本質(zhì)要求。三是“國(guó)家治理”論?！皣?guó)家治理”論要求我們轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，樹立審計(jì)的目的在于完善治理，要注重從體制、機(jī)制、制度以及政策層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，促進(jìn)政策、法律、制度的落實(shí)和完善，不斷提升服務(wù)國(guó)家治理的水平和績(jī)效，在更高層面更高層次上發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。因此，

9、從“國(guó)家治理”論看，研究型審計(jì)是推動(dòng)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治的重要舉措。（二）特派辦開展研究型審計(jì)的優(yōu)勢(shì)分析特派辦在審計(jì)中開展研究主要有兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是信息優(yōu)勢(shì)。特派辦是審計(jì)署的“野戰(zhàn)軍”，工作內(nèi)容直接是審計(jì)一線的實(shí)踐，能與各類被審計(jì)單位面對(duì)面的接觸，能獲取第一手信息數(shù)據(jù)資料，這個(gè)優(yōu)勢(shì)是一般科研院所望塵莫及的。同時(shí)，特派辦的審計(jì)對(duì)象不局限于一個(gè)省、市、縣的情況，可能涉及多個(gè)省份，甚至全國(guó)。因此研究范圍更寬，調(diào)研報(bào)告更具影響力，對(duì)政府決策更能起到有價(jià)值的參考作用。二是人才優(yōu)勢(shì)。特派辦的審計(jì)干部素質(zhì)總體水平較高，有一定的基礎(chǔ)開展理論研究。通過這些年的發(fā)展，特派辦基本上形成了一支復(fù)合型的審計(jì)人才隊(duì)伍，擁

10、有經(jīng)濟(jì)、法律、管理、資源環(huán)保、投資等多個(gè)專業(yè)的人才，再加上特派辦不定期的內(nèi)部輪崗制度等可以多崗鍛煉審計(jì)干部，讓審計(jì)干部成為了多面手，在審計(jì)研究方面具有優(yōu)勢(shì)。（三）特派辦開展研究型審計(jì)的劣勢(shì)分析特派辦開展研究型審計(jì)也存在一些不利因素，概況起來，也主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是審計(jì)人員并非專業(yè)研究人員，理論素養(yǎng)不夠，理論研究的方式方法沒法與專業(yè)研究人員相比。有的一線審計(jì)人員基礎(chǔ)理論知識(shí)相對(duì)欠缺，對(duì)事物的內(nèi)涵和發(fā)展脈搏把握不到位，因此，很難提出有見地的應(yīng)用對(duì)策，不能滿足研究型審計(jì)的要求。二是近年來，特派辦審計(jì)業(yè)務(wù)量大，時(shí)間緊，任務(wù)重，審計(jì)人員經(jīng)常一個(gè)項(xiàng)目沒有結(jié)束，另一個(gè)項(xiàng)目又來了，審計(jì)人員很難有精力專心投

11、身于理論研究。同時(shí)，現(xiàn)在的考核導(dǎo)向重點(diǎn)還是在要情、要目等方面，審計(jì)人員不愿意在研究方面下過多工夫。綜合特派辦開展研究型審計(jì)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，我以為，特派辦在審計(jì)中開展研究的定位應(yīng)重點(diǎn)放在應(yīng)用型研究上，這樣既可以提高研究的層次、水平和實(shí)效，也可以提升審計(jì)工作的質(zhì)量和成果。四、成都辦開展研究型審計(jì)的主要做法及成效（一）主要做法近年來，成都辦堅(jiān)持走研究型審計(jì)道路，緊緊圍繞審計(jì)中心工作開展審計(jì)研究，在重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目中，把審計(jì)研究與審計(jì)業(yè)務(wù)工作同部署、同執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)審計(jì)研究與審計(jì)業(yè)務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合和相互促進(jìn)。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，解決“誰來研究”的問題。去年，我辦把審計(jì)研究寫入全辦貫徹“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃實(shí)施

12、意見，提出了“研究促辦”的戰(zhàn)略之一。辦黨組在多個(gè)場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)，要多思考、多研究，引導(dǎo)審計(jì)干部既當(dāng)“審計(jì)員”，又當(dāng)“研究員”，充分發(fā)揮辦理論研究會(huì)、政研室和審計(jì)研究骨干人才在審計(jì)研究中的作用。辦領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，在重大審計(jì)項(xiàng)目中，主動(dòng)為審計(jì)組出研究題目，到被審計(jì)單位深入調(diào)研，帶頭參與重大專題研究。在重大項(xiàng)目中實(shí)行審計(jì)研究與審計(jì)項(xiàng)目“四同時(shí)”制度，即在每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目確定時(shí)同時(shí)確定專題研究題目、在成立審計(jì)組的同時(shí)成立審計(jì)理論研究組、在項(xiàng)目實(shí)施中同時(shí)開展專題研究、在審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束時(shí)同時(shí)完成并提交審計(jì)研究成果，把研究型審計(jì)落到實(shí)處。如在去年的地方政府性債務(wù)審計(jì)和今年的社會(huì)保障資金審計(jì)中，在成立審計(jì)組的同時(shí)，還成

13、立了分析研究等團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)專題研究。在災(zāi)后恢復(fù)重建三周年之際，專門組織成立一支50多人組成的審計(jì)隊(duì)伍，對(duì)災(zāi)后可持續(xù)發(fā)展等開展專題調(diào)研。另外，在一些重大審計(jì)課題研究中，堅(jiān)持與高等院校、地方政府部門合作，形成研究的合力，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。如在去年的地方政府性債務(wù)審計(jì)中，我辦與西南財(cái)經(jīng)大學(xué)聯(lián)合組成課題組開展專題研究。在今年的財(cái)政大格局審計(jì)中，審計(jì)組結(jié)合審計(jì)工作情況，與金堂縣等地方政府聯(lián)合開展了縣級(jí)財(cái)力專題研究。二是精心選擇題目，解決“研究什么”的問題。開展研究型審計(jì)，確定好研究的題目很關(guān)鍵。我辦在實(shí)際工作中，堅(jiān)持突出重點(diǎn)原則，主要是在重大審計(jì)項(xiàng)目中開展專題研究；堅(jiān)持價(jià)值取向原則，要預(yù)評(píng)估課題本身有沒有研究

14、價(jià)值，是否是政府和群眾關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)等問題，是否具有普遍性、宏觀性和地域特色等。比如，在災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)后續(xù)階段，我們就重點(diǎn)選擇了災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃完成情況、災(zāi)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施使用管理和維護(hù)情況，以及災(zāi)區(qū)下一步的可持續(xù)發(fā)展等專題進(jìn)行研究，這樣的研究題目具有前瞻性和指導(dǎo)意義。在地方政府性債務(wù)審計(jì)期間，我們確定了災(zāi)區(qū)因?yàn)闉?zāi)后恢復(fù)重建產(chǎn)生的債務(wù)、融資平臺(tái)公司債務(wù)以及地方政府舉債機(jī)制、化債機(jī)制等多個(gè)課題開展研究，其中對(duì)災(zāi)區(qū)債務(wù)的研究具有地域特色，對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)和對(duì)地方政府舉債等研究把握住了當(dāng)前的熱點(diǎn)。在今年的財(cái)政大格局審計(jì)中，我們從維護(hù)財(cái)政安全的角度出發(fā)，重點(diǎn)確定了縣級(jí)財(cái)力專題研究。在社保資金

15、審計(jì)中，我辦結(jié)合社保工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及區(qū)域特點(diǎn)，確定了“被征地農(nóng)民社?！?、“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“小型微型企業(yè)社保”、“外來務(wù)工人員社保”、“社?；鸨Ｖ翟鲋怠钡葘ｎ}開展研究。三是廣泛深入調(diào)研，解決“研究成果”的問題。為了把專題研究做實(shí)、做深、做透，我辦在審計(jì)中通過座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查問卷等多種形式廣泛開展調(diào)研。如，三年汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃完成之際，我親自部署，在去年9月份組織50多人，對(duì)17個(gè)汶川地震重災(zāi)縣（市）進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，走訪了災(zāi)區(qū)的政府管理部門、學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)家等，掌握了大量的第一手資料，最終形成了汶川地震災(zāi)區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)展應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)重要問題的專題報(bào)告等三個(gè)報(bào)告上報(bào)審計(jì)署。家義

16、審計(jì)長(zhǎng)聽取匯報(bào)并給予充分肯定，石愛中副審計(jì)長(zhǎng)對(duì)此做出重要批示。在地方政府性債務(wù)審計(jì)中，我?guī)ьI(lǐng)審計(jì)人員深入到四川省財(cái)政廳、交通廳、人民銀行、城投集團(tuán)等十多個(gè)部門和單位進(jìn)行廣泛深入調(diào)研，最終形成了4個(gè)專題報(bào)告上報(bào)審計(jì)署。特別是到綿陽市調(diào)研并對(duì)地震重災(zāi)縣北川的債務(wù)情況進(jìn)行重點(diǎn)解剖，撰寫的關(guān)于北川縣災(zāi)后恢復(fù)重建政府性債務(wù)情況的專題報(bào)告引起四川省委和省政府的高度重視。省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)魏宏專程前往北川現(xiàn)場(chǎng)辦公，研究北川縣地方政府性債務(wù)問題。魏省長(zhǎng)代表省委省政府衷心感謝我辦對(duì)四川災(zāi)區(qū)特別是北川縣災(zāi)后重建工作的關(guān)心和支持，并要求四川省各級(jí)黨委、政府都要學(xué)習(xí)我辦在地方政府性債務(wù)審計(jì)中這種求真務(wù)實(shí)，深入實(shí)際的

17、工作作風(fēng)，要求省、市、縣根據(jù)專題報(bào)告提出的意見，積極研究化解北川政府性債務(wù)的辦法和措施，群策群力幫助北川共渡難關(guān)。在今年的社保資金審計(jì)中，辦領(lǐng)導(dǎo)分頭帶著審計(jì)人員深入到社保、民政等管理部門和企業(yè)、低保對(duì)象家中走訪調(diào)查、座談，圍繞確定的幾個(gè)專題深入調(diào)研，最終向署社保辦報(bào)送了10個(gè)專題報(bào)告。（二）取得的成效我辦開展研究型審計(jì)取得了較好的實(shí)效。一是很好地解決了長(zhǎng)期以來審計(jì)研究與審計(jì)實(shí)際工作脫節(jié)的問題，真正把審計(jì)研究與審計(jì)實(shí)踐有機(jī)地結(jié)合起來。二是有效深化了審計(jì)工作。結(jié)合地方政府性債務(wù)審計(jì)、災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)、財(cái)政大格局審計(jì)、社保資金審計(jì)等開展專題研究，形成了17個(gè)專題研究報(bào)告上報(bào)審計(jì)署，得到署領(lǐng)導(dǎo)的充

18、分肯定，較好地發(fā)揮了審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。去年，我辦的專題研究報(bào)告得分在18個(gè)特派辦排名第三。三是促進(jìn)了學(xué)習(xí)型審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)和審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)的提高。通過推進(jìn)研究型審計(jì)，使每位審計(jì)人員增強(qiáng)了宏觀大局意識(shí)，提高了政策理論水平、綜合分析與研究寫作能力。近兩年，我辦干部積極參與審計(jì)學(xué)會(huì)舉行的研討會(huì)，我辦共提交25篇論文，其中2篇在審計(jì)論壇上作了交流發(fā)言，2篇入選中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)的論文集，1篇獲得審計(jì)學(xué)會(huì)2011年度優(yōu)秀審計(jì)論文二等獎(jiǎng)。同時(shí)，干部職工自選課題進(jìn)行研究，在審計(jì)研究、中國(guó)審計(jì)、中國(guó)審計(jì)報(bào)等媒體發(fā)表各類理論研究文章80余篇。在審計(jì)署辦公廳舉行的優(yōu)秀論文評(píng)選中，我辦分別有1篇論文獲得二等獎(jiǎng)和三等獎(jiǎng)。在

19、四川省直機(jī)關(guān)工委組織的機(jī)關(guān)文化建設(shè)征文中，我辦1篇文章獲得三等獎(jiǎng)。我辦還多次獲得“推進(jìn)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)”先進(jìn)單位、“黨組中心組理論學(xué)習(xí)先進(jìn)單位”等稱號(hào)。五、進(jìn)一步搞好研究型審計(jì)的幾點(diǎn)建議（一）要牢固樹立研究型審計(jì)理念。思想上重視是研究型審計(jì)工作成功的基礎(chǔ)。由于長(zhǎng)期養(yǎng)成的工作習(xí)慣、考核機(jī)制等原因，現(xiàn)階段開展研究型審計(jì)工作容易出現(xiàn)重查出問題、輕分析研究，重審計(jì)信息、輕研究報(bào)告，重審計(jì)問題的羅列、輕問題的加工提煉，重一般性建議、輕建設(shè)性意見的現(xiàn)象。因此，首先是要結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)一步完善審計(jì)研究考核激勵(lì)機(jī)制和研究成果推廣應(yīng)用制度，從機(jī)制和制度上調(diào)動(dòng)廣大審計(jì)人員參與審計(jì)研究的主動(dòng)性和積極性。其次是領(lǐng)導(dǎo)要重視。要緊緊把握審計(jì)工作的發(fā)展大局，充分