行政訴訟受案范圍的反思與重構(gòu)研究

1、題目：行政訴訟受案范圍的反思與重構(gòu)研究行政訴訟受案范圍的反思與重構(gòu)研究摘要現(xiàn)行行政訴訟法及司法解釋對受案范圍有了進(jìn)一步的規(guī)定，在司法實(shí)踐中并不完善還存在問題。通過實(shí)證研究法與文獻(xiàn)研究法得出了：受案范圍的確定方式還存在問題，應(yīng)采用“概括式+否定列舉”；受案范圍中對于“具體行政行為”的修正，并無把抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍內(nèi)；行政內(nèi)部行為不應(yīng)游離于受案范圍，應(yīng)將內(nèi)部行政行為劃分為公民權(quán)與其他權(quán)利，對其他權(quán)利確定內(nèi)、外部性將有外部性的其他權(quán)利義務(wù)和公民權(quán)的內(nèi)容納入受案范圍。關(guān)鍵詞 行政訴訟法受案范圍；行政行為；反思；重構(gòu)行政訴訟法受案范圍是行政訴訟法的中心問題。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理

2、行政訴訟案件的范圍。這一范圍同時(shí)決定著人民法院對行政行為的監(jiān)督范圍，決定著權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍，也決定著人民法院所能調(diào)整的行政法律關(guān)系的范圍。姜明安：行政法與行政訴訟法，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，416行政訴訟法受案范圍的設(shè)置目的是使法院享有審查行政行為的權(quán)利，并使行政相對人的訴權(quán)得到保證。1989年中華人民共和國行政訴訟法頒行，受限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境與法制水平，行政訴訟的受案范圍較為狹窄，在法律適用中也存在一定的問題。隨著社會(huì)的發(fā)展行政訴訟的受案范圍急需重新界定，行政訴訟法修改雖然對受案范圍進(jìn)行了一定的修訂，但并沒有在根本上解決問題，不論是“不予審查的假

3、定原則”還是我國對受案范圍的確定形式，都與其他行政訴訟法相對成熟的國家存在著差別。本文著重對近年來頒布的行政訴訟法和司法解釋進(jìn)行了反思，以期對受案范圍條款的改良提出更為合理的方案。一、我國行政訴訟受案范圍的基本規(guī)定我國關(guān)于行政訴訟法受案范圍的規(guī)定為行政訴訟法第2條、第12條、第13條，最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋（以下簡稱行訴問題解釋）第11條，最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋（以下簡稱行訴解釋）第1條、第2條第1頁共10頁行政訴訟法第2條 行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴

4、訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。、第12條 行政訴訟法第第12條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；（三）申請行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對征收

5、、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；（六）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。、第13條行政訴訟法第第13條規(guī)定：“人民法

6、院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”。通過“概括式+正面列舉+反面列舉”的方式卻定了行政訴訟法的受案范圍，與修改之前的行政訴訟法相比，受案范圍擴(kuò)展了。第二條中“具體行政行為”變更為“行政行為”，邁出將抽象行政行為納入受案范圍的步伐，還明確擴(kuò)大了行政訴訟的主體，不僅是行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)授權(quán)的組織依行政權(quán)力做出的行政行為也可訴，相對人的權(quán)利更充分的得到保護(hù)，補(bǔ)上行政訴訟的短板。第十二條規(guī)定

7、與修正前相比，除了保護(hù)公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利外，還增加了自然資源所有權(quán)、侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利，理論實(shí)際結(jié)合，既增加了區(qū)別于人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公民權(quán)利，還對近年來政府機(jī)關(guān)強(qiáng)征、強(qiáng)拆的行為做出了反應(yīng)，全面保障公民權(quán)利不受侵害，而十二條最后一款作為兜底條款，一個(gè)“等”字將公民權(quán)利如數(shù)納入受案范圍內(nèi)，公民權(quán)利收到行政行為侵害時(shí)就可訴，讓公民的受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利都受到保護(hù)。第十三條通過反面列舉了4項(xiàng)不屬于受案范圍的情形。將一、國家外交、國防行為，二、抽象行政行為，三、內(nèi)部行政行為，和四、終局性行為從受案范圍中剔除。其中國家外交、國防行為有關(guān)與國家領(lǐng)土主權(quán)問題，具有極高的政治性，所以需要得到保護(hù)。

8、而抽象象征行為和內(nèi)部行政行為一直是學(xué)界爭議的焦點(diǎn)，法律這樣設(shè)置是認(rèn)為這兩項(xiàng)暫不需要納入受案范圍，而終局性行為本就存在只能提起申訴，所以也不納入受案范圍。第2頁共10頁在行訴問題解釋第11條行訴問題解釋第11條 行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理： （一）政府特許經(jīng)營協(xié)議； （二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議； （三）其他行政協(xié)議。 行訴解釋第1條行訴解釋第1條規(guī)定：“ 公民、法人或者

9、其他組織對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。 下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為； （二）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（三）行政指導(dǎo)行為；（四）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為； （五）行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為； (六)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為； （七）行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，但行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實(shí)施的除外； （八）上級行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對

10、下級行政機(jī)關(guān)作出的聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為； （九）行政機(jī)關(guān)針對信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為；（十）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。”行訴解釋第2條行訴解釋第2條規(guī)定了：“行政訴訟法第13條第1項(xiàng)規(guī)定的“國家行為”，是指國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實(shí)施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)等行為。 行政訴訟法第13條第2項(xiàng)規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件。行政訴訟法第13條第3項(xiàng)規(guī)定的“對行政機(jī)關(guān)

11、工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”，是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。行政訴訟法第13條第4項(xiàng)規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件?！?這三條行政訴訟法司法解釋中，行訴問題解釋第11條將行政協(xié)議明確的納入了受案范圍，隨著行政協(xié)議的增多，地方法院關(guān)于行政協(xié)議適用民事案件還是行政案件產(chǎn)生了爭議，適用法律混亂，在司法解釋中，明確將行政協(xié)議納入受案范圍，利于加強(qiáng)監(jiān)督，保護(hù)相對人權(quán)利，也擴(kuò)大了受案范圍。而行訴解釋第一條否定列舉了10項(xiàng)不屬于受案范圍的情形，可以概括為：一、無實(shí)際影響行為，包括第3款、第4款

12、、第5款、第6款、第8款、第9款、第10款，這一類款項(xiàng)的行為不會(huì)導(dǎo)致相對人的權(quán)力義務(wù)發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)做出的決定對相對人不產(chǎn)生影響。二、實(shí)施執(zhí)行行為，包括第1款、第7款，這一類款項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律條文或?qū)徟形臅龀龅膶?shí)施執(zhí)行行為，存在法律授權(quán)，但并不是依據(jù)行政機(jī)關(guān)意思表達(dá)做出的行政行為，只是執(zhí)行行為。三、調(diào)解行為及仲裁行為，包括第2款，這是準(zhǔn)司法行為因此不可訴。行訴解釋第2條第1款對國家行為了更為細(xì)致的描述，讓原本抽象的概念更為具體，第2款和第3款更加精準(zhǔn)的描述了抽象行政行為和內(nèi)部行政行為，這兩項(xiàng)行政將行為徹底剔出了受案范圍，第四款對最終裁決行為使用的法律進(jìn)行第3頁共10頁了更精準(zhǔn)的說明，只

13、能是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件，讓地方規(guī)范、制度規(guī)定的最終裁決喪失了效力，維護(hù)相對人的權(quán)利。我國近年來頒布的行政訴訟法和司法解釋對受案范圍進(jìn)行了擴(kuò)張，將“具體行政行為”變更為“行政行為”，通過確定列舉將受案范圍由人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利擴(kuò)張，將環(huán)境權(quán)等公民權(quán)及行政協(xié)議納入了受案范圍。列舉了十項(xiàng)不屬于受案范圍的內(nèi)容，讓辦案人員更加明確哪些不屬于受案范圍。對不屬于受案范圍的4款內(nèi)容進(jìn)行了解釋，讓 “國家行為”的意義更加規(guī)范，將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為剔出受案范圍，縮小了最終裁決適用法律的范圍，維護(hù)相對人的權(quán)利。但受案范圍的確定形式還是存在缺陷，受案范圍只能緩慢擴(kuò)大，不利于維護(hù)公民

14、權(quán)利，并且在提出“行政行為”這一概念后，還是將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為剔出了受案范圍，概念的更改變得毫無意義，行政訴訟法進(jìn)步的幅度太小，受案范圍擴(kuò)張過于緩慢。 二、我國行政訴訟受案范圍的法律適用情況及反思（一）受案范圍的確定形式不適應(yīng)審判實(shí)踐 我國的行政訴訟受案范圍的確定形式是“概括式+肯定式列舉+否定式列舉”，這樣的確定方式符合我國89年的國情：法制建設(shè)不夠健全，采用肯定式列舉可以增加司法人員的辦案效率，降低出錯(cuò)的可能，有標(biāo)準(zhǔn)確定立案與否，但由肯定式列舉確定受案范圍扼殺了法官的自由裁量權(quán)。如同上個(gè)世紀(jì)美國的“不予審查的假定原則”，受限的受案范圍使公民的權(quán)利無法的到全方位保障，促使美國在20

15、世紀(jì)開始對“不予審查的假定原則”進(jìn)行糾正，轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱梢詫彶榈募俣ā?，現(xiàn)今大多數(shù)成文法國家也采用該原則。而我國在21世紀(jì)依然采用“不予審查的假定”的根源在受案范圍的確定形式存在問題。在司法實(shí)踐中，法官首先確定案情是否屬于行政訴訟法十二條前十一款內(nèi)容，作為行政案件立案的第一道門檻，在這之后法官才會(huì)考慮行政訴訟法十二條的兜底條款，由人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利被侵害的角度考慮是否立案，作為了行政案件立案的第二道門檻，行政訴訟法第二條述說的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益”作為行政案件的第三道門檻，但法官往往只考慮前兩種情形。最后一種的角度過于龐大，幾乎包含了所有行政行為，條款因相

16、互沖突喪失了實(shí)質(zhì)意義。所以，受案范圍的確定形式應(yīng)更改為“概括式+否定式”，這樣才能將絕大多數(shù)的行政行為都納入可訴的受案范圍中。行訴解釋增加了十項(xiàng)不予受理的條款，考慮到司法實(shí)踐，這十項(xiàng)條款很可能只會(huì)被法官作為參考，實(shí)際上還是遵循之前的審查方式，對受案范圍的確第4頁共10頁定形式并沒有促進(jìn)。行政訴訟法中還是存在“概括式”與“肯定式列舉”間的沖突。新的行訴解釋只是精細(xì)的補(bǔ)充，沒有從根本上解決這個(gè)問題，要將絕大部分的行政行為都納入受案范圍中，我國受案范圍的確定形式是必然需要更改。（二）“行政行為”概念定義不明我國在2015年施行的新行政訴訟法第二條，將條文中的“具體行政行為”修改為了“行政行為”但在司

17、法實(shí)踐中，仍存在著將其理解為“具體行政行為”的情況，法官在沒有明確的解釋之前，不會(huì)對有爭議的行政行為進(jìn)行審判，這一概念的更改并沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用，沒有將行政訴訟的受案范圍真正的擴(kuò)大，只是理論上的變化。 “抽象行政行為”依然沒有被納入受案范圍， “抽象行政行為”，隨著行政規(guī)范文件涉及范圍越廣、發(fā)布的越多、受到影響的不特定對象也越多，也將變得越發(fā)危險(xiǎn)，甚至將引發(fā)社會(huì)矛盾。在某些地方，政府乘著“抽象行政行為”不受審查的順風(fēng)車，頒布了一些涉及不正當(dāng)拆遷、征地的文件。將 “抽象行政行為”納入受案范圍，用司法來規(guī)制，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利是國際趨勢，在其他國家，抽象行政行為不具有特殊性，只要行政相對人

18、的權(quán)利受到損害或者受到不正當(dāng)?shù)挠绊懀褪强稍V的。我國行政訴訟法規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。 行政訴訟法53條根據(jù)新行政訴訟法，法院只享有不適用規(guī)范文件的權(quán)力，法院未能擁有宣告該行政行為違法的權(quán)力。附帶審查不如直接訴訟，行政相對人權(quán)利無法得到及時(shí)救濟(jì)。并且在行訴解釋第二條中，準(zhǔn)確的對抽象行政行為進(jìn)行表述，將其剔出受案范圍。這使得“行政行為”這一定義的更改徹底喪失了意義，抽象行政行為還是沒有納入行政訴訟受案范圍之中。（三）內(nèi)部行政行為

19、游離于受案范圍外過去，內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)對行政系統(tǒng)內(nèi)人員進(jìn)行管理的行為，內(nèi)部行政行為的適用對象限于內(nèi)部行政相對人,對外部行政相對人不具有法律約束力，因此不屬于受案范圍，在司法實(shí)踐中，因行政訴訟法官人數(shù)與龐大的公務(wù)員群體不成比例，審查難度太大，也一直沒有納入受案范圍。但現(xiàn)今，不論是理論基礎(chǔ)還是司法人員的擴(kuò)充，將內(nèi)部行政行為納入受案范圍已具有可行性。行訴解釋第二條第三款中：行政訴訟法第十三條第三項(xiàng)提出的 “對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”，被解釋為行政機(jī)關(guān)做出的涉及行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。 這里的公務(wù)員權(quán)利義第5頁共10頁務(wù)和原條文中的 “等”相比，更加確定了內(nèi)部行政行為的

20、不可訴性。但公務(wù)員權(quán)力中包羅公務(wù)員取得人為報(bào)答、享受福利待遇、不會(huì)由于非法定事由降職處罰，不僅是內(nèi)部行政行為，還與公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)權(quán)，勞動(dòng)權(quán)相干。當(dāng)公務(wù)員這一類的權(quán)利受到侵害時(shí)，只能通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查、復(fù)核進(jìn)行維權(quán)，是沒有保障的。在大多案例中，公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任免一般由上級領(lǐng)導(dǎo)做出，內(nèi)部審查、復(fù)核時(shí)必然會(huì)維持原決定。而且在轟動(dòng)一時(shí)的“呼格吉勒冤殺案”中，涉案的27人，僅有一人涉嫌職務(wù)犯罪，其余26人分屬于公檢法而只受到了記過、警告等處分。因內(nèi)部行政行為的不可訴，呼格的家人投訴無門，司法的正義性大打折扣，和行政法治的根本目的背道而馳，不能體現(xiàn)將政治權(quán)力和國家權(quán)力納入法治軌道的目的。筆者認(rèn)為公務(wù)員的

21、權(quán)利義務(wù)應(yīng)該指公務(wù)員因職位獲得的關(guān)于管理社會(huì)，維持社會(huì)安定、發(fā)展的權(quán)利義務(wù)，這部分權(quán)利義務(wù)還應(yīng)分隔出外部性與內(nèi)部性，將其中有外部性的納入受案范圍，并將原本就屬于受案范圍的公民權(quán)歸還給公務(wù)員。三、完善行政訴訟受案范圍的建議（一）建立行政法院建立行政法院，有利于讓行政案件的處理統(tǒng)一在一起，在很多地方行政庭因?yàn)榘讣^少會(huì)處理一些民事案件，這讓行政訴訟法官在審查案件時(shí)會(huì)帶上處理民事訴訟的習(xí)慣，不利于法官積累審判經(jīng)驗(yàn)。利于形成專業(yè)的審判團(tuán)隊(duì)，基層法院中存在著大量的人事變動(dòng)，專職處理行政訴訟的法官去了其他崗位上，之前積累的經(jīng)驗(yàn)會(huì)被浪費(fèi)，人員的流動(dòng)限制在上下級，保證處理案件的專業(yè)性。能建立行政法院，可以統(tǒng)一

22、受案范圍，不同于區(qū)域之間的行政庭由省為單位領(lǐng)導(dǎo)，行政法院的結(jié)構(gòu)更加能夠保證司法獨(dú)立。我國對建立行政法院正處于摸索階段，2015年全國探索式的進(jìn)行了鐵路法院集中管轄行政案件的嘗試，其中江蘇徐州鐵路運(yùn)輸法院集中管轄行政案件成效顯著，2016年至2017年接收案件700余件，在一審判決后對判決結(jié)果表示認(rèn)同并不再上訴的比率達(dá)到六十余個(gè)百分點(diǎn)，而改革之前的比率僅僅只有三十七個(gè)百分點(diǎn)。借鑒我國知識產(chǎn)權(quán)法院的例子，知識產(chǎn)權(quán)法院在設(shè)立后受案量與結(jié)案率大幅上生，由此可見開設(shè)專門法院對于促進(jìn)司法進(jìn)步是有作用的。并且國外也設(shè)立了行政法院，例如，典型的成文法國家法國，在行政訴訟案件上卻有著大量判例法國家影子。法國設(shè)立

23、了行政法院，且采用判例的方式，除開判例中所確定的不予立案的情形外，行政機(jī)關(guān)其他的一切行為均可立案審查。法國的成文條例中，以下幾個(gè)層面的行為將會(huì)采用判例排除，包括私人性質(zhì)的、立法機(jī)關(guān)即司第6頁共10頁法部門，還涵蓋了國外的一些行政單位等。我國也可效仿這樣的方式，由法官作為主導(dǎo)來確定案件是否屬于行政訴訟的受案范圍，并以此為案例指導(dǎo)為后來的案件做依據(jù)。（二）修改行政訴訟受案范圍的確定形式 不管是判例法國家還是與我國相同的成文法國家，采用的行政訴訟受案范圍的確定形式大多都是“概括式+否定式列舉”這樣的方式可以極大的增加受案范圍的廣度，讓人民進(jìn)行訴訟有法可依，而不會(huì)在立案階段就連連受阻。德國聯(lián)邦行政法院

24、法中曾做出如下規(guī)定：“當(dāng)所爭議的法律主體不歸屬于憲法范疇，則可以在聯(lián)邦法院未提出轉(zhuǎn)移處理的前提下，向有關(guān)部門提起訴訟，在州法范圍內(nèi)的法律爭議可以交由其他部門判決?！币陨系臈l例明確了不屬于憲法范疇的法律爭議均可以進(jìn)行訴訟處理。同時(shí)該國家在基本法中也進(jìn)行了說明，國家行為包括恩惠行為等，以及指向公共利益的請求權(quán)行為都無法提出訴訟請求。首先在整體層面對基本權(quán)利進(jìn)行訴訟許可，再指出其中所具有特殊性的行為，總結(jié)形成德國的較為健全的法律體制，其具有一定的全面性。我國可以對德國的法律體制加以學(xué)習(xí)。（三）明確案例指導(dǎo)在受案范圍中的地位 我國具備相對完善的法律條例，但案件的判決在一定程度上還是具有導(dǎo)向效果，下第7

25、頁共10頁屬的地方法院通常會(huì)對國家最高檢察院以及法院所做出的相關(guān)判決進(jìn)行借鑒。最高法明確表態(tài)“建立、完善案例指導(dǎo)制度”，行政訴訟法受案范圍的缺失，短期內(nèi)在立法上雖然難以補(bǔ)足，但我們可以在司法判決中對其進(jìn)行完善，讓應(yīng)納入受案范圍的案件得到解決。將司法判例變?yōu)榱?xí)慣，從而倒逼立法進(jìn)行改革，達(dá)到完善行政訴訟受案范圍完善的目的。女博士訴北大撤銷學(xué)位案、田永訴北京科技大學(xué)拒絕辦法學(xué)位證書、畢業(yè)證書案。這兩起案例都是最高法頒布的案例指導(dǎo)，并在司法界與實(shí)務(wù)界都引起了討論，由此司法案例指導(dǎo)也將成為我國非正式法律淵源。（四）完善行政公益訴訟制度 行政公益訴訟制度指檢察院、公民、社會(huì)組織在公眾利益收到侵害時(shí)，即使

26、和自己沒有利害關(guān)系，也能夠獲得提起訴訟的權(quán)利。從受案范圍上來講，雖然其沒有擴(kuò)大受案范圍，但其擴(kuò)寬了可以提起訴訟的主體范圍，讓權(quán)利主體的范圍增加了，這讓更多人可以提起行政訴訟，讓權(quán)利主體更容易受到監(jiān)督。我國有一個(gè)不錯(cuò)的例子，在司法解釋中有如下闡述：當(dāng)行政單位的人員對某主體占用公共土地進(jìn)行盈利而進(jìn)行處罰，若土地所有者表示不服，則可以向相關(guān)單位提出訴訟。同時(shí)，新推出的行政訴訟條例中也闡述道：被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的公民、法人和其他組織可以自己的名義提起行政訴訟。這雖然與行政公益訴訟制度相去甚遠(yuǎn)，是原告資格在擴(kuò)展的標(biāo)志，是受案范圍中關(guān)于訴訟主體資格的一個(gè)巨大變化，有著重要的意義。

27、保持這樣的思維方式，敢于創(chuàng)新立法，就能早日將公民、社會(huì)組織納入行政公益訴訟的范圍。 （五）內(nèi)部行政行為納入受案范圍 該行為概念指的是行政單位對內(nèi)部人員所采取的系列獎(jiǎng)懲以及晉升措施，雖然這屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律行為，但這不可避免的會(huì)對行政相對人產(chǎn)生影響，導(dǎo)致行政相對人權(quán)利義務(wù)的變更。并且對公務(wù)員而言，獎(jiǎng)懲、任免必然會(huì)直接對其生活產(chǎn)生影響，對其對其勞動(dòng)權(quán)等都會(huì)產(chǎn)生影響，甚至?xí)绊懫渖?，?dǎo)致其失業(yè)。而國家公務(wù)員法只給予了公務(wù)人員審查、復(fù)核的權(quán)利，卻不能提起行政訴訟。如果組織內(nèi)部給予的決定是不公平的，那么公務(wù)人員單憑個(gè)人是無法與整個(gè)組織的決定相抗衡的，為了避免公務(wù)人員收到不正當(dāng)對待，也為了在內(nèi)部行政

28、中體現(xiàn)公平原則，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)賦予公務(wù)人員提起訴訟的權(quán)利，因?yàn)榻M織內(nèi)部的決定往往都是由“領(lǐng)導(dǎo)”批復(fù)的，復(fù)核程序并不能有效地改善不正當(dāng)待遇的問題，在訴訟中讓原本不屬于該組織的法院進(jìn)行審判能夠有效的維護(hù)公務(wù)人員作為人民的權(quán)利，畢竟從現(xiàn)代法學(xué)理念來講，任何對公民身份地位產(chǎn)生影響的行為，都應(yīng)該有司法救濟(jì)的途徑。內(nèi)部行政行為在納入受案范圍時(shí)，應(yīng)該是有選擇的，對公務(wù)員作為人民所應(yīng)享有的勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等應(yīng)納入受案范圍，在關(guān)于公務(wù)員因工作成效而獲得的獎(jiǎng)懲、任免等行為，分隔開其中有內(nèi)部性和外部性的部分，將具有外部性的納入受案范圍。這不能期待法條規(guī)制，而是要靠法官的專業(yè)能力。讓司法監(jiān)督內(nèi)部行政行為，但不能讓司法干

29、預(yù)所有的內(nèi)部行政行為，保證對相對人權(quán)利的救濟(jì)，維持社會(huì)的公平正義。近年來公布的行政訴訟法和司法解釋，對不合時(shí)宜的受案范圍進(jìn)行了修正，將“具體行政行為”更改為“行政行為”、通過 “否定列舉”了增加了十項(xiàng)不予受理的內(nèi)容、對抽象行政行為進(jìn)行了一定的制約、還讓行政訴訟再也不局限于公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利。有進(jìn)步的，也有不足的，受案范圍的“確定形式”還維持著“概括式+肯定列舉+否定列舉”，立法存在著矛盾；抽象行政行為沒能完全納入受案范圍；內(nèi)部行政行為游離在受案范圍外。筆者對存在的問題提出了解決辦法：修改受案范圍確定形式為“概括式+否定列舉”適用“可以審查的假定”原則，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍；將內(nèi)部第8頁

30、共10頁行為加以細(xì)化，區(qū)分公務(wù)員的公民權(quán)和其他權(quán)利義務(wù)中的內(nèi)、外部性，將內(nèi)部行政行為部分納入受案范圍；建立行政法院，培養(yǎng)專精與行政訴訟的法官，讓行政訴訟更加專業(yè)化；完善行政公益訴訟，擴(kuò)大主體范圍，讓社會(huì)組織能參與到行政訴訟中來，讓公民權(quán)利得到更多人的關(guān)心。筆者希望通過這篇文章來探明行政訴訟受案范圍中的問題及其解決途徑。行政訴訟法的修改與發(fā)展將是漫長而曲折的，發(fā)展應(yīng)該根據(jù)中國的國情及現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修改，讓我過行政訴訟受案范圍更加成熟，促進(jìn)行政訴訟發(fā)展。參考文獻(xiàn)：1胡曉玲.內(nèi)部行政行為納入受案范圍之必要性及其具體建構(gòu)J.學(xué)習(xí)論壇,2015,31(06):73-77.2王洪芳.內(nèi)部行政行為不可訴

31、的理由及其反思J.行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào)),2006(01):91-94.3蔣德海.內(nèi)部行政行為不應(yīng)長期排斥在法治之外J.學(xué)術(shù)月刊,2016,48(12):86-94.4滿先進(jìn).論行政案件受案范圍擴(kuò)大對法院的影響及應(yīng)對以安徽省宣城市法院受理行政案件情況為分析視角J.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,24(02):83-88.5包李. 全國法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募疌.北京：最高人民法院，2017.6鄭俏.論行政訴訟受案范圍的進(jìn)步性與局限性J.法制博覽,2016(19):211-212.7喜子.反思與重構(gòu):完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角J.中國法學(xué),2004(01):52-6

32、2.8周劍波,劉霞.對行政訴訟法受案范圍修改之檢討J.江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017,34(04):40-45+126.9朱茂磊.新行政訴訟法中“受案范圍”諸問題及其改進(jìn)J.南陽師范學(xué)院學(xué)報(bào),2017,16(10):1-5.10章志豪. 論新行政訴訟法受案范圍的修改D.北京：中央民族大學(xué),2016.11王晗. 法院受理行政案件范圍研究D.江西：江西財(cái)經(jīng)大學(xué),2017.12姜明安主編：行政法與行政訴訟法，北京：北京大學(xué)出版社，2011年.第9頁共10頁Reflection and Reconstruction on the Scope of Acceptance of Administrative LitigationCao Tingyi(Applied Law School ，Chongqing 40112