銀行執(zhí)法效能分析論文

1、銀行執(zhí)法效能分析論文一、目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題 1.執(zhí)法依據(jù)不清晰，妨礙執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展 (1)法律授權(quán)不清晰，執(zhí)法依據(jù)受質(zhì)疑。目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)施信貸征信管理職能的依據(jù)來(lái)自于人民銀行的“三定”方案，這種文件缺乏法律的基本形式，法律效力不足，不為社會(huì)公眾所熟悉，因此在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)，特別是向非銀行部門(mén)征集各種信用信息數(shù)據(jù)時(shí)，受到其他部門(mén)和地方政府的消極對(duì)待。人民銀行履行金融業(yè)統(tǒng)計(jì)職責(zé)也缺乏充足的法律支持。中國(guó)人民銀行法規(guī)定“中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布”。但只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向人民銀行報(bào)送有關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料有法律的強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)其

2、他金融行業(yè)沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，人民銀行分支機(jī)構(gòu)很難從證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得所需統(tǒng)計(jì)資料。而且人民銀行對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況在法律上沒(méi)有調(diào)查權(quán)，調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門(mén)對(duì)非金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查處于一種無(wú)法可依的狀態(tài)，數(shù)據(jù)的取得完全出于被調(diào)查對(duì)象的自愿配合，難以保證數(shù)據(jù)的真實(shí)、完整和有效。 (2)法律文件之間缺乏協(xié)調(diào)性，執(zhí)法職責(zé)分工不清。隨著金融服務(wù)工具的不斷創(chuàng)新，結(jié)算和清算兩者的內(nèi)在聯(lián)系更加緊密，但法律卻將兩者人為強(qiáng)行劃分開(kāi)來(lái)，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)有職責(zé)分工模式人為割裂了支付結(jié)算體系內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)系，將支付結(jié)算與清算的劃分作簡(jiǎn)單化處理，實(shí)際上造成了人民銀行與銀監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管沖突。 (3)制度設(shè)計(jì)不合理，立法目的實(shí)現(xiàn)不充分。反

3、洗錢(qián)是人民銀行分支機(jī)構(gòu)目前最重要的執(zhí)法工作，反洗錢(qián)的有效實(shí)施，非常需要金融機(jī)構(gòu)的自覺(jué)配合。在反洗錢(qián)的工作中，金融機(jī)構(gòu)付出了制度成本、雇員成本、檢查成本、客戶(hù)流失成本和科技投入成本等，但反洗錢(qián)法沒(méi)有建立正向激勵(lì)和成本補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)社會(huì)公眾的參與也沒(méi)有相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，不足以鼓勵(lì)反洗錢(qián)的公眾參與熱情。反洗錢(qián)調(diào)查權(quán)限于省級(jí)以上的機(jī)構(gòu)享有，案發(fā)地區(qū)的地、市中支沒(méi)有直接的調(diào)查權(quán)，也不利于調(diào)查的時(shí)效與實(shí)效。 (4)法律文件長(zhǎng)期實(shí)施，內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)發(fā)展差距太大。國(guó)庫(kù)管理和支付結(jié)算管理制度在這方面的問(wèn)題最突出。1985年頒布的國(guó)家金庫(kù)條例及其1989年頒布的細(xì)則整個(gè)思路和框架是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范

4、的需要。一些重要的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)如國(guó)庫(kù)監(jiān)管、國(guó)庫(kù)退庫(kù)、國(guó)庫(kù)撥款，以及一些新的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，如支付系統(tǒng)往來(lái)、國(guó)庫(kù)內(nèi)部往來(lái)和橫向聯(lián)網(wǎng)等，沒(méi)有明確的管理操作規(guī)定，使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)陷入制度盲區(qū)。國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督權(quán)規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，職責(zé)分工與監(jiān)督范圍界定不具體，對(duì)財(cái)政預(yù)算單位的監(jiān)管流于形式。 (5)行政許可事項(xiàng)長(zhǎng)期“無(wú)法可依”。在行政許可法實(shí)施初期，國(guó)務(wù)院以412號(hào)令保留了人民銀行分支機(jī)構(gòu)四項(xiàng)行政許可項(xiàng)目，但是，這些都是臨時(shí)性的行政許可。作為臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)，除了自然終止實(shí)施的以外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)，將有關(guān)的行政許可事項(xiàng)確定下來(lái)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)尚在實(shí)施的商業(yè)銀行

5、、信用社代理支庫(kù)業(yè)務(wù)審批、商業(yè)銀行、信用社代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)審批、銀行賬戶(hù)開(kāi)戶(hù)許可證核發(fā)及貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)流通人民幣許可四項(xiàng)行政許可都屬于這種情況。這些臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)實(shí)施已經(jīng)超過(guò)三年，對(duì)這些許可事項(xiàng)，究竟要保留還是取消，沒(méi)有明確的說(shuō)法。法律規(guī)定，只有行政法規(guī)以上層級(jí)的法律才可以設(shè)定行政許可，但經(jīng)營(yíng)流通人民幣許可由經(jīng)營(yíng)、裝幀流通人民幣管理辦法這個(gè)行政規(guī)章設(shè)定，它的合法性受到質(zhì)疑。 2.執(zhí)法力量分散，手段乏力 金融監(jiān)管長(zhǎng)期以來(lái)是人民銀行執(zhí)法工作的“重中之重”，但監(jiān)管職能剝離后，人民銀行對(duì)監(jiān)管理念、方法的探索也停頓了，監(jiān)管方式回到過(guò)去的孤立片面的合規(guī)性監(jiān)管。當(dāng)前，人民銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查

6、的普遍做法是由各職能部門(mén)分別安排進(jìn)行單項(xiàng)檢查，執(zhí)法的對(duì)象、程序、內(nèi)容、方式都不盡相同，未能形成穩(wěn)定的執(zhí)法工作體系和檢查監(jiān)督工作規(guī)范。監(jiān)管手段退步，監(jiān)督檢查權(quán)行使的力度也不足，不能引起被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視，也不容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。 3.執(zhí)法部門(mén)特別是最基層分支機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人手不足 隨著監(jiān)管職能的剝離，大多數(shù)從事一線監(jiān)管的業(yè)務(wù)人員劃轉(zhuǎn)離開(kāi)，人民銀行監(jiān)管專(zhuān)業(yè)人才出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。加上人員配備不合理，業(yè)務(wù)培訓(xùn)趕不上形勢(shì)發(fā)展，能承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的人員嚴(yán)重不足。特別是在縣支行一級(jí)，多年來(lái)人員只出不進(jìn)，加上劃轉(zhuǎn)、退休等，人手嚴(yán)重短缺，業(yè)務(wù)兼崗、頻繁換崗情況很普遍，業(yè)務(wù)工作質(zhì)量難以提高。 4.執(zhí)法的配套保障不充分 當(dāng)前，人民

7、銀行對(duì)利用科技手段提高工作效率非常重視，但新科技、新手段的采用，并非完全按照現(xiàn)行法律規(guī)定的模式進(jìn)行。例如，近年來(lái)，金融服務(wù)電子化水平不斷提高，目前人民銀行的金融統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)國(guó)庫(kù)、資金清算、征信、反洗錢(qián)、外匯管理等都有自己獨(dú)立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷更新，能夠熟練掌握電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)的員工數(shù)量相對(duì)不足，可能加大業(yè)務(wù)的操作風(fēng)險(xiǎn)。此外，過(guò)于分散的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)也不利于業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。 另一方面，一些直接面對(duì)公眾的服務(wù)、執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)保障不足。行政許可法實(shí)施后，貸款卡發(fā)放、開(kāi)戶(hù)許可等行政許可事項(xiàng)不能再向申請(qǐng)人收取費(fèi)用，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，此類(lèi)業(yè)務(wù)量特別大，不僅需要大量的物質(zhì)消耗，還需要增聘一定數(shù)量的編制外用工。支

8、票使用違法行為處罰等直接面對(duì)社會(huì)公眾的執(zhí)法工作也有同樣問(wèn)題，案件調(diào)查取證、法律文書(shū)的制作、送達(dá)、處罰決定的執(zhí)行，都需要大量的人力、物力支持。而人民銀行分支機(jī)構(gòu)在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的預(yù)算上，對(duì)這些執(zhí)法項(xiàng)目的考慮不夠充分，導(dǎo)致這類(lèi)業(yè)務(wù)量大的分支機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，有時(shí)只好降低執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性，從而降低執(zhí)法質(zhì)量，潛藏法律風(fēng)險(xiǎn)。2 二、對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的原因分析 1.人民銀行職能調(diào)整與配套立法不協(xié)調(diào)，立法質(zhì)量不高，更新不快 在大背景上，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)金融業(yè)的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)模式、業(yè)務(wù)擴(kuò)展和創(chuàng)新一日千里。相反，監(jiān)管部門(mén)還在轉(zhuǎn)變理念、分清職責(zé)、改革機(jī)構(gòu)上牽扯大量精力，對(duì)金融業(yè)務(wù)規(guī)范的關(guān)注，只能

9、跟在金融機(jī)構(gòu)后頭，亦步亦趨，缺乏前瞻性的措施。上級(jí)機(jī)關(guān)不夠注重立法技術(shù)以及規(guī)章制度政策之間的協(xié)調(diào)，職能部門(mén)之間缺乏溝通，不能將金融業(yè)務(wù)語(yǔ)言較好地轉(zhuǎn)化為法律語(yǔ)言。目前還缺乏法律實(shí)施后的定期評(píng)估制度，對(duì)法律文件的實(shí)施效果，沒(méi)有一種制度性的評(píng)估反饋措施。 2.人民銀行機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期連續(xù)變動(dòng)，職責(zé)不斷剝離，不利于執(zhí)法權(quán)威的形成 十多年來(lái)，人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)能被不斷剝離，每次職責(zé)的剝離，都會(huì)引發(fā)央行與新機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分和關(guān)系調(diào)整，人民銀行總是“輸家”，對(duì)中央銀行權(quán)威性影響很大。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)設(shè)部門(mén)的調(diào)整，與外匯管理局關(guān)系的梳理等方面也始終沒(méi)有停止過(guò)，中國(guó)人民銀行總行、分行、中心支行的權(quán)限劃

10、分也在不斷調(diào)整之中。目前縣市支行的執(zhí)法業(yè)務(wù)涵蓋了人民銀行的大部分職能，有傳統(tǒng)業(yè)務(wù)也有新增職能。機(jī)構(gòu)的撤并與職責(zé)調(diào)整、移轉(zhuǎn)，直接影響法律實(shí)施效果。 另外，中國(guó)人民銀行法第九條所規(guī)定的“建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”，一直沒(méi)有落實(shí)。中央銀行承擔(dān)著“最后貸款人”的角色，卻無(wú)法對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)實(shí)行監(jiān)管，中央銀行缺乏有力手段督促商業(yè)銀行認(rèn)真落實(shí)貨幣政策?！耙恍腥龝?huì)”的分支機(jī)構(gòu)關(guān)系隔膜，支持監(jiān)管職能拆分的理論預(yù)設(shè)沒(méi)有顯現(xiàn)，而信息溝通不暢、權(quán)力失衡、監(jiān)管摩擦的問(wèn)題屢有所聞，反而使金融機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)“監(jiān)管套利”。 3.職能重心轉(zhuǎn)移，對(duì)具體的行政執(zhí)法工作重視不夠 近幾年來(lái)，人民銀行強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化與制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職責(zé)，

11、然而實(shí)際工作中“務(wù)虛化”的傾向明顯，對(duì)具體執(zhí)法工作特別是現(xiàn)場(chǎng)檢查工作重視不夠。職能調(diào)整也引起了行政理念的變化，工作重心由原先強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管是重中之重”，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“寓監(jiān)管于服務(wù)之中”，“將金融監(jiān)督管理與金融服務(wù)緊密結(jié)合”。在中國(guó)的語(yǔ)境下，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“服務(wù)者”的角色，可能會(huì)引起管理相對(duì)人的誤解，弱化其機(jī)構(gòu)權(quán)威。三、提高人民銀行分支機(jī)構(gòu)執(zhí)法效能的對(duì)策建議 1.明確中央銀行的定位和職能，科學(xué)規(guī)范“一行三會(huì)”法律關(guān)系 在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威來(lái)自其法律定位，人民銀行要提高分支機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效能，明確的法律定位和職能授權(quán)是基礎(chǔ)。人民銀行的自身建設(shè)要與完善我國(guó)金融監(jiān)管體系綜合考慮。當(dāng)前，人民銀行雖然不再具體

12、監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，卻還承擔(dān)著維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，因此人民銀行評(píng)價(jià)與監(jiān)督專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正確履行職責(zé)就有了合理性與合法性。同時(shí)，人民銀行有長(zhǎng)期豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)建立起較為完整的、覆蓋不同業(yè)務(wù)功能的金融信息系統(tǒng)，因此，人民銀行是作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭者的最合適部門(mén)，應(yīng)當(dāng)授予人民銀行金融法律監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)中央銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制形成。3 2.提高立法質(zhì)量，完善法律制度 執(zhí)法效能不高很多時(shí)候與立法質(zhì)量有直接關(guān)系，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)注意提高立法質(zhì)量。在制定規(guī)章或規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，切實(shí)掌握擬規(guī)范對(duì)象的實(shí)際情況，明確立法的目的，清楚制度導(dǎo)向，注重立法技術(shù)。 (1)在征信管理方面。在社會(huì)征信體系

13、建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快制定我國(guó)的信用法律體系，在法律層面明確人民銀行對(duì)征信業(yè)務(wù)的管理職能和權(quán)限，制定“公共信息公開(kāi)法”和“個(gè)人信息保護(hù)法”。 (2)在金融調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面。按照修訂后的中國(guó)人民銀行法，修改金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定，將該法律文件升格為行政法規(guī)，將統(tǒng)計(jì)的范圍覆蓋整個(gè)金融行業(yè)，以此作為落實(shí)中國(guó)人民銀行法確定的“金融監(jiān)督管理信息共享機(jī)制”的具體措施。明確人民銀行的金融統(tǒng)計(jì)檢查監(jiān)督權(quán)，使之與履行金融業(yè)統(tǒng)計(jì)職責(zé)相匹配?？紤]到人民銀行有掌握整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的需求，作為考察貨幣政策執(zhí)行效果的參照，應(yīng)當(dāng)賦予人民銀行一定的對(duì)社會(huì)企業(yè)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)權(quán)。4 (3)在現(xiàn)金管理方面?，F(xiàn)金管理的目標(biāo)是要控制貨幣供應(yīng)量，

14、防止通貨膨脹，同時(shí)要防范和打擊洗錢(qián)等各種利用現(xiàn)金結(jié)算從事的違法犯罪活動(dòng)。應(yīng)盡快修改現(xiàn)金管理暫行條例及其實(shí)施細(xì)則，清理現(xiàn)行有關(guān)規(guī)范性文件，繼續(xù)深化現(xiàn)有的反洗錢(qián)法、人民幣銀行結(jié)算賬戶(hù)管理辦法及相關(guān)配套規(guī)定的實(shí)施效果。通過(guò)反洗錢(qián)措施加強(qiáng)對(duì)大額、可疑現(xiàn)金的監(jiān)測(cè)力度，遏止利用現(xiàn)金進(jìn)行洗錢(qián)行為的發(fā)生。支付結(jié)算部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信用卡、賬戶(hù)、現(xiàn)金本票匯票等方面提現(xiàn)的控制。貨幣金銀部門(mén)則應(yīng)專(zhuān)職人民幣流通管理，做好現(xiàn)金投放回籠工作，從總量上控制現(xiàn)金投放。 (4)在經(jīng)理國(guó)庫(kù)方面。按照金融、財(cái)稅體制改革后的新要求及國(guó)庫(kù)管理工作的新變化，盡快修訂和完善與之相配套的國(guó)庫(kù)工作法規(guī)、制度和辦法，以法的形式賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)管權(quán)力，明確國(guó)

15、庫(kù)的監(jiān)管職能和對(duì)各類(lèi)違規(guī)行為的處理法則，保證國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作有章可循，提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性，防止逃避?chē)?guó)庫(kù)監(jiān)管的行為。 (5)取消有名無(wú)實(shí)的“行政許可”事項(xiàng)。當(dāng)前人民銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)都可以取消，采用其他更有效的管理手段。開(kāi)戶(hù)行政許可由人民銀行事前許可變成銀行事后報(bào)備制；貸款卡的發(fā)放由行政許可變成申領(lǐng)制；將商業(yè)銀行、信用社代理支庫(kù)業(yè)務(wù)審批、商業(yè)銀行、信用社代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)審批行政許可變成行政合同制。 3.加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，整合執(zhí)法力量，探索提高執(zhí)法效率的新模式 (1)按照“金融服務(wù)窗口”、“經(jīng)濟(jì)金融信息反饋終端”和“基層金融組織協(xié)調(diào)中心”的目標(biāo)改造縣市支行。縣市支行在機(jī)構(gòu)組織上可以按

16、照“綜合營(yíng)業(yè)部”模式改進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)外保留支行、支局、支庫(kù)三塊牌子，對(duì)內(nèi)則作為中支派出的綜合業(yè)務(wù)部，實(shí)行“外支行、內(nèi)科室”的管理模式。而現(xiàn)在由支行履行的法律實(shí)施職責(zé)，轉(zhuǎn)由中支直接承擔(dān)。中支的執(zhí)法職能部門(mén)應(yīng)直接承擔(dān)起由縣支行履行的執(zhí)法職責(zé)，擴(kuò)大執(zhí)法的范圍。 (2)整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，通過(guò)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，盡快鍛煉出一支年輕、精干和高水平的執(zhí)法隊(duì)伍。 (3)探索提高執(zhí)法效能的措施，實(shí)施“綜合執(zhí)法”。從實(shí)踐效果來(lái)看，綜合集中檢查的方式能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行法律規(guī)定，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，緩解執(zhí)法力量不足，提高執(zhí)法信息共享度，減輕被查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。 4.適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，加強(qiáng)執(zhí)法保障措施 在發(fā)揮科技手段提高行政和執(zhí)法效率的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意統(tǒng)籌安排，減少各職能部門(mén)爭(zhēng)相自行開(kāi)發(fā)系統(tǒng)、互不兼容、重復(fù)建設(shè)的情況，業(yè)務(wù)系統(tǒng)軟件的開(kāi)發(fā)要兼顧業(yè)務(wù)發(fā)展和執(zhí)法內(nèi)容的需要。在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“金融服務(wù)”時(shí)，應(yīng)注意服務(wù)內(nèi)容和對(duì)象的變化和增加，現(xiàn)在很多的服務(wù)項(xiàng)目直接面對(duì)社會(huì)公眾，一些執(zhí)法的對(duì)象也擴(kuò)大了，所以行政成本也相應(yīng)增加。因此，在執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)預(yù)算上要給予保障。 參考文獻(xiàn)： 1張騏.法律實(shí)施的概念、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及影響因素分析J.法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))，1999，