行政機關(guān)內(nèi)部法律關(guān)聯(lián)研究

1、行政機關(guān)內(nèi)部法律關(guān)聯(lián)研究我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還 將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié) 構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加 之社會主體權(quán)利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且 糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使 得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關(guān)解 決糾紛機制因 直接、快捷、專業(yè)性強、成本較低 ”等優(yōu)點逐 漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機關(guān)解決糾紛機 制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪 等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多 種形式中，行政機關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大

2、一部分。我國行政 機關(guān)機構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機關(guān) 之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這 兩種行政糾紛入手，對行政機關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理， 以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。一、行政機構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系剖析行政機關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機關(guān) 內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機關(guān)內(nèi)部行為是指行政機關(guān)對其所屬 機構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān) 組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機構(gòu) 內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說， 其理由是：內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過 承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的

3、方式解決，不在行政訴訟之列，不 屬于行政行為的范疇；內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而 為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是 肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也 是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同 否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為 其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由 司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為 行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機關(guān)內(nèi)部行為分為兩類： 第一類是工作性質(zhì)的，如上級機關(guān)對下級機關(guān)或行政首長對 所屬機構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批

4、復(fù)等，以及行 政機關(guān)的內(nèi)部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質(zhì) 的，指行政機關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動、工 資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對人的 權(quán)益，行政機關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接 利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同， 它直接涉及國家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實施具體行政行 為時，它完全是代表行政機關(guān)而為，是行政機關(guān)的化身，而 在行政機關(guān)對其實施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關(guān)的相對一方，與行政機 關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān) 系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行

5、政法 律關(guān)系，例如行政機關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財 產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機關(guān)吊銷外部相對人從事某種 職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為 和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán) 益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù) 員。因為行政機構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的主體是行政機關(guān)和 公務(wù)員。因此，行政機構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系主 要是行政機構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛關(guān)系。12關(guān)于行政機構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛的處理，目 前公務(wù)員法只規(guī)定了可以復(fù)核和申訴。我國行訴法第 條第三款規(guī)定，人民法院不受理行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人 員的獎懲、任免等決

6、定提起的訴訟。但如果這類行政行為影 響公務(wù)員作為公民的基本權(quán)利，人民法院應(yīng)該受理。即行政 機關(guān)對內(nèi)部勞動人事糾紛的處理結(jié)果只要不涉及相對人作 為公民的基本權(quán)利和地位，相對人就不能向法院請求司法救 濟(jì)。法律面前人人平等。公務(wù)員不能因為其雙重的身份而否 定其作為普通公民所享有的權(quán)利。為受到某些內(nèi)部行政行為 侵害的公務(wù)員提供司法救濟(jì)是平等原則的要求。對行政行為 的研究著眼于對外部相對人的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)，對內(nèi) 部行為的研究則應(yīng)當(dāng)著眼于對公務(wù)員的合法權(quán)益進(jìn)行司法 保障。傳統(tǒng)的行政訴訟理論著重于對外部相對人進(jìn)行司法救 濟(jì)的研究，而對于同樣具有公民身份的公務(wù)員權(quán)利的司法保 障則較少論及。事實上，公民經(jīng)

7、法律程序進(jìn)入國家公務(wù)員隊 伍以后，其原來的身份及其法律地位并不因此而喪失；公務(wù) 員無論擔(dān)任多高的行政職務(wù)，他仍然不失為一個公民，其作 為公民的法律權(quán)利義務(wù)依然存在。目前，部分行政法學(xué)者也 認(rèn)識到內(nèi)部行政法律關(guān)系中，如果行政機關(guān)的內(nèi)部管理行為 涉及到工作人員的基本權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害公務(wù)員的權(quán)益，應(yīng)該 被納入行政訴訟的范圍。對公務(wù)員實施開除或辭退等有關(guān)公 務(wù)員基礎(chǔ)身份的處分，對被處分人的權(quán)益構(gòu)成極大的影響， 這類行政行為也應(yīng)當(dāng)接受司法審查。將行政機關(guān)的部分內(nèi)部 行為納入行政訴訟受案范圍，很有必要。二、行政機關(guān)之間的糾紛解決中的法律關(guān)系行政機關(guān)之間的糾紛主要表現(xiàn)為權(quán)限沖突。我國行政法 律體系本不是很完善

8、，行政機關(guān)的權(quán)限與職責(zé)規(guī)定有的非常 籠統(tǒng)、不明確，有的相互矛盾、不嚴(yán)謹(jǐn)，有的甚至沒有規(guī)定， 導(dǎo)致行政執(zhí)法體系比較混亂，加上行政執(zhí)法人員的素質(zhì)參差 不齊，實踐中發(fā)生權(quán)限爭議便屢見不鮮。行政機關(guān)之間的權(quán)力爭議既可能發(fā)生在國務(wù)院的各部 委之間或同一地方政府的不同部門之間；也可能發(fā)生在不同 地方但同級別政府的不同部門之間；還可能發(fā)生在上級政府 部門與下級政府或下級政府部門之間；甚至可能發(fā)生在國務(wù) 院與地方政府之間以及上下級地方政府之間。這些爭議既包 括積極的權(quán)力爭議，即主張只有自己或與自己同性質(zhì)的機關(guān) 才有某項權(quán)力，而否認(rèn)對方有某項權(quán)力；也包括消極的權(quán)力 爭議，即否認(rèn)自己具有某項權(quán)力（這種權(quán)力可能難以

9、帶來利益 卻徒添責(zé)任），現(xiàn)實中部門之間的許多 踢皮球”現(xiàn)象就屬于這 種權(quán)力爭議。發(fā)生在行政機關(guān)之間的這些爭議不僅可能導(dǎo)致 行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛，而且往往使行政決定之間互相矛盾， 直接影響行政相對人的權(quán)益。有些權(quán)力爭議雖不直接影響相 對人的權(quán)益，卻直接影響公共利益。我國行政機關(guān)之間權(quán)限爭議現(xiàn)象的大量存在導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部糾紛不斷，影響行政機關(guān)的威信和行政相對人的權(quán) 益。目前，由于缺乏制度化、規(guī)范化的解決渠道，這些爭議 難以及時有效的解決。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對行政機關(guān)之間尤 其是各級政府部門之間的權(quán)力分割并不明確，對爭議的解決 機制更是涉及甚少。憲法、國務(wù)院組織法、地方各級 人民代表大會和地方各級人民政

10、府組織法、民族區(qū)域自治法以及兩個特別行政區(qū)基本法等，只是粗線條地規(guī)定 了各級政府的職責(zé)權(quán)力，對政府各部門的權(quán)力并未涉及，對 部門之間、部門與下級政府之間權(quán)力爭議的解決機制、機構(gòu)和程序等少有規(guī)定。相關(guān)的條文只有：立法法第86條，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的 規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決?！敝劣跔幾h機關(guān)如何申請裁決、 國務(wù)院裁決程序如何、有無時限規(guī)定等沒有明確。在行政實踐中，行政機關(guān)之間權(quán)限爭議主要有一下幾種 解決方式：一、由爭議機關(guān)的共同上級行政機關(guān)解決，以前 一般由各級政府辦公廳或監(jiān)察機關(guān)等協(xié)調(diào)解決，必要時由行 政首長出面解決，現(xiàn)在主要由各級政府的法制辦具體承辦或 協(xié)調(diào)解

11、決。二、通過部門之間自行協(xié)調(diào)解決。我國各級政府 尤其是國務(wù)院，成立了大量的部際協(xié)調(diào)組織，這種協(xié)調(diào)組織 主要是協(xié)商處理 齊抓共管事項”，同時也協(xié)商解決部門之間 的權(quán)限爭議。目前，這兩種解決方式由于制度化、規(guī)范化嚴(yán) 重不足，既缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)，又沒有相關(guān)的程序保 障，對權(quán)限爭議的解決往往不及時、缺乏權(quán)威性。除上述兩種解決方式外，還有一種間接地解決行政機關(guān) 權(quán)限爭議的方式，即行政訴訟。在法律對行政機關(guān)的權(quán)限有 明確規(guī)定的情形下，無權(quán)行政機關(guān)對行政相對人依有權(quán)行政 機關(guān)的行政決定所為的行為進(jìn)行處罰或否定，或者有權(quán)行政 機關(guān)對行政相對人依無權(quán)行政機關(guān)的行政決定所為的行為 進(jìn)行處罰或否定，就可能引發(fā)

12、權(quán)限爭議；通過行政相對人提 起撤銷之訴，法院經(jīng)審理判決撤銷無權(quán)行政機關(guān)的行政決定 或維持有權(quán)行政機關(guān)的行政決定，這種權(quán)限爭議就被間接地 解決了。另外，對于消極的權(quán)限爭議，由行政相對人提起行 政不作為訴訟，也可以在一定程度上得到解決。不過，由于 我國不是判例法國家，法院對特定案件的判決不具有推而廣 之的效力，這些類型的行政訴訟難以成為常規(guī)的、有效的權(quán) 限爭議解決方式。況且，一旦發(fā)生相關(guān)行政機關(guān)主動介入引 發(fā)權(quán)限爭議的情形，按現(xiàn)行規(guī)定，法院就不能直接判決行政 機關(guān)之間的權(quán)限爭議，只能逐級上報至相關(guān)上級行政機關(guān)解 決權(quán)限爭議，然后才能就訟案作出判決。這樣將使案件久拖 不決，影響司法效率和相關(guān)權(quán)益的維護(hù)。因此，必須構(gòu)建新 型的訴訟種類才有望解決。三、結(jié)語我國行政機構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議和行政機關(guān)之間權(quán)力 爭議現(xiàn)象的大量存在以及得不到及時有效解決的現(xiàn)狀，不僅 導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部糾紛不斷，影響行政機關(guān)的威信，更為嚴(yán) 重的是，行政相對人的權(quán)益或公共利益常常成為行政機關(guān)之 間權(quán)力爭議的