財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引(審議稿)的起草說(shuō)明

1、關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引（審議稿）的起草說(shuō)明為規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)績(jī)效評(píng)價(jià)）業(yè)務(wù)行為，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)組織起草了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引（審議稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)操作指引）。為便于評(píng)估機(jī)構(gòu)及相關(guān)當(dāng)事方全面理解操作指引，現(xiàn)將有關(guān)起草情況說(shuō)明如下。一、制定操作指引的必要性預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是財(cái)政管理的重要內(nèi)容和結(jié)果要求。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。積極開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作是加強(qiáng)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)財(cái)政管理體制框架的逐步建立，如何強(qiáng)化財(cái)政支出管理、提高財(cái)政支出的績(jī)效水平，已成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)

2、濟(jì)條件下財(cái)政管理工作的新課題。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作能夠進(jìn)一步提升財(cái)政資金績(jī)效管理水平，提高財(cái)政資金的使用效益。近期所出臺(tái)的預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）要求“擴(kuò)大第三方評(píng)價(jià)范圍。探索引入第三方參與績(jī)效管理工作，規(guī)范第三方參與行為，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，充分利用已建立的各類(lèi)智庫(kù)，逐步擴(kuò)大第三方參與的范圍，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和公正性”?！凹訌?qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等第三方組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立第三方組織評(píng)價(jià)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制”。第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作已成為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的重要措施。資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方中介機(jī)構(gòu)的重要組成部分，通過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)培養(yǎng)了一批業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、執(zhí)業(yè)能力較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)。制定操作指

3、引有利于盡快規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有助于評(píng)估機(jī)構(gòu)拓展新業(yè)務(wù)，提高評(píng)估行業(yè)為財(cái)政資金預(yù)算管理的服務(wù)能力。二、起草的指導(dǎo)思想（一）準(zhǔn)確定位操作指引在績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)、評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)思路等方面嚴(yán)格根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法（財(cái)預(yù)2011285號(hào)）、關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)（財(cái)預(yù)2011416號(hào)）等相關(guān)法律法規(guī)的要求執(zhí)行。（二）突出專(zhuān)業(yè)性在充分總結(jié)過(guò)去的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，兼顧評(píng)估機(jī)構(gòu)管理工作的需要，便于評(píng)價(jià)人員操作與執(zhí)行。操作指引以財(cái)政部所出臺(tái)的績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)定為指導(dǎo)，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，以規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的共性問(wèn)題為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)評(píng)估機(jī)

4、構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)性與特殊性。在操作指引起草過(guò)程中，重點(diǎn)結(jié)合評(píng)估機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的注意要點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)范，力求詳略得當(dāng)。除評(píng)估機(jī)構(gòu)之外，還有其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，評(píng)估行業(yè)率先出臺(tái)操作指引，有利于提升評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。（三）突出可操作性操作指引作為指引層次的準(zhǔn)則項(xiàng)目，應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)可操作性和指導(dǎo)性。通過(guò)適當(dāng)規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的具體問(wèn)題，如評(píng)價(jià)方案的制定、指標(biāo)體系的設(shè)定、數(shù)據(jù)的收集與分析、評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫(xiě)等，為評(píng)價(jià)人員提供解決實(shí)際操作問(wèn)題的思路、方法和標(biāo)準(zhǔn)。三、起草過(guò)程2013年，中評(píng)協(xié)組建了由評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員與績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家組成的項(xiàng)目

5、組。項(xiàng)目組通過(guò)研究國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外績(jī)效評(píng)價(jià)方面的大量資料，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的重要名詞、術(shù)語(yǔ)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)方案制定、指標(biāo)體系設(shè)定、數(shù)據(jù)收集與分析及評(píng)價(jià)報(bào)告等系列問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，總結(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究成果形成草稿。之后征求了財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)（單位）、法律顧問(wèn)、績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究者、評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)人員等各方的意見(jiàn)，在融合各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，幾易其稿，形成本審議稿。四、主要內(nèi)容操作指引以評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作為主線，提出具體要求，分為“總則”、“基本要求”、“評(píng)價(jià)程序”、“評(píng)價(jià)方案”、“指標(biāo)體系”、“數(shù)據(jù)收集及分析”、“評(píng)價(jià)報(bào)告”、“附則”共八章三十七條，主要內(nèi)容如下：“總則

6、”主要內(nèi)容包括：制訂操作指引的依據(jù)、內(nèi)涵及適用范圍。“基本要求”主要內(nèi)容包括：評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)人員需遵循的基本原則及獨(dú)立性要求?！霸u(píng)價(jià)內(nèi)容與程序”主要內(nèi)容包括：績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容、評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基本程序及各階段的注意事項(xiàng)，以及業(yè)務(wù)約定書(shū)的主要內(nèi)容。“評(píng)價(jià)方案”主要內(nèi)容包括：制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案所需的資料、制定方案遵循的原則、方案的主要內(nèi)容等。“指標(biāo)體系”主要內(nèi)容包括：指標(biāo)體系的設(shè)定原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的種類(lèi)及選擇思路等?！皵?shù)據(jù)收集與分析”主要內(nèi)容包括：數(shù)據(jù)收集的原則、數(shù)據(jù)收集的主要方法、數(shù)據(jù)處理的過(guò)程與方法等?！霸u(píng)價(jià)報(bào)告”主要內(nèi)容包括：報(bào)告的撰寫(xiě)原則、構(gòu)成內(nèi)容及使用限制等。“附則”主要明

7、確操作指引生效日期。五、 重要事項(xiàng)說(shuō)明（一）關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的定義與對(duì)象操作指引沿用了績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法（財(cái)預(yù)2011285號(hào)）中對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的定義，明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容通常包括：績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況；資金投入和使用情況；為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等；績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果；績(jī)效評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。（二）關(guān)于評(píng)價(jià)方案評(píng)價(jià)方案是績(jī)效評(píng)價(jià)基本思路與方法的重要體現(xiàn)，也是質(zhì)量控制的前提與基礎(chǔ)。一個(gè)目標(biāo)明確、內(nèi)容翔實(shí)、科學(xué)合理的

8、工作方案，對(duì)全面指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)工作、規(guī)范評(píng)價(jià)程序、提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量起到關(guān)鍵性作用。操作指引強(qiáng)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)在制定評(píng)價(jià)方案時(shí)，應(yīng)遵循可行性、全面性、客觀性及簡(jiǎn)明性原則，并對(duì)評(píng)價(jià)方案的具體內(nèi)容做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，主要包括：項(xiàng)目概況、評(píng)價(jià)思路、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、社會(huì)調(diào)查思路及評(píng)價(jià)的組織實(shí)施等。（三）關(guān)于績(jī)效目標(biāo)績(jī)效目標(biāo)是指績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與部門(mén)目標(biāo)高度相關(guān)，是設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)?？?jī)效目標(biāo)通常包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿意程度、達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源及衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對(duì)象滿意程度的績(jī)效指標(biāo)。評(píng)估機(jī)構(gòu)在方案制定中，應(yīng)

9、當(dāng)明確描述績(jī)效目標(biāo)。如果項(xiàng)目在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)缺少績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)不明確，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與預(yù)算部門(mén)（單位）進(jìn)行溝通，配合預(yù)算部門(mén)（單位）編制或補(bǔ)充細(xì)化項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。（四）關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)定是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心和難點(diǎn)。操作指引強(qiáng)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)方案制定時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行重點(diǎn)敘述，指標(biāo)設(shè)定應(yīng)考慮其實(shí)用性、可操作性和數(shù)據(jù)采集的可行性，且做到重點(diǎn)突出，選擇具有代表性的指標(biāo)。對(duì)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)盡可能地選擇計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及其他經(jīng)財(cái)政部門(mén)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)慎選用以經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和常識(shí)確定標(biāo)準(zhǔn)。（五）關(guān)于數(shù)據(jù)收集與分析數(shù)據(jù)是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)打分的基礎(chǔ)

10、和依據(jù)。操作指引中，列舉了數(shù)據(jù)收集常用的五種方法：案卷研究、數(shù)據(jù)填報(bào)、實(shí)地訪談、座談會(huì)及問(wèn)卷調(diào)查。強(qiáng)調(diào)在數(shù)據(jù)收集過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循準(zhǔn)確、詳盡及客觀的原則，確保數(shù)據(jù)來(lái)源的可靠性與真實(shí)性，并采用合理的方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析。（六）關(guān)于評(píng)價(jià)報(bào)告績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是評(píng)價(jià)人員按照工作部署，將評(píng)價(jià)過(guò)程中所掌握的項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析歸納，從而對(duì)項(xiàng)目資金投入的效益進(jìn)行客觀公正地判斷，為決策者提供依據(jù)。操作指引明確了評(píng)價(jià)報(bào)告的主要內(nèi)容，通常包括項(xiàng)目基本概況、評(píng)價(jià)的組織實(shí)施情況、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法、績(jī)效分析及評(píng)價(jià)結(jié)論、主要經(jīng)驗(yàn)及做法、存在問(wèn)題及原因分析及相關(guān)建議七部分，強(qiáng)調(diào)報(bào)告撰寫(xiě)應(yīng)邏輯清晰，報(bào)告所提政策建議與分析的問(wèn)題和不足應(yīng)邏輯一致，相關(guān)建議應(yīng)針對(duì)問(wèn)題提出，前后呼應(yīng)，切忌自相矛盾。（七）關(guān)于工作底稿工作底稿是形成評(píng)價(jià)結(jié)論的依據(jù)，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)收集整理評(píng)