論巴塞爾協(xié)議與中國銀行監(jiān)管法制的完善

1、一、巴塞爾協(xié)議的法律框架巴塞爾委員會自成立之后，就銀行監(jiān)管問題陸續(xù)發(fā)布了一系列文件，具體體現(xiàn)出以下銀行監(jiān)管的原則：1、資本充足原則巴塞爾委員會于1988 年制定的關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的報告 ，其基本精神就是要求銀行監(jiān)管者根據(jù)銀行承受損失的能力確定資本構(gòu)成，并依其承擔(dān)風(fēng)險的 程度規(guī)定最低資本充足比率，建立風(fēng)險加權(quán)制。根據(jù)資本構(gòu)成和風(fēng)險權(quán)數(shù)的確定，該報告要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)的比率應(yīng)達(dá)到 8。 此后， 1988 年巴塞爾協(xié)議 又歷經(jīng)多次修改， 并在 1996 年資本協(xié)議市場風(fēng)險修正案中將市場風(fēng)險也納入資本充足監(jiān)管體制。 1999 年 6 月，巴塞爾委員會又提出了

2、銀行資本充足的新結(jié)構(gòu) ，建立了新的資本充足框架的三根支柱。2、銀行風(fēng)險管理原則隨著國際銀行業(yè)的迅速發(fā)展，信用風(fēng)險之外的風(fēng)險對銀行的危險越來越大。為此，巴塞爾委員會發(fā)布了大量文件。將金融風(fēng)險、市場風(fēng)險、利率和匯率風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、法律風(fēng)險等均納入了其監(jiān)管體系中，強(qiáng)調(diào)了銀行加強(qiáng)對風(fēng)險的監(jiān)管控制，并對相應(yīng)的資本要求作出了規(guī)定。3、跨國銀行監(jiān)管國際合作原則加強(qiáng)跨國銀行監(jiān)管國際合作，協(xié)調(diào)東道國與母國對跨國銀行進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任是巴塞爾委員會的重要工作。 1975 年，巴塞爾委員會發(fā)布了對國外銀行監(jiān)督的原則 （即巴塞爾協(xié)定 ） ，該協(xié)定規(guī)定，任何跨國銀行，都不得逃避監(jiān)管，東道國監(jiān)督外國分行的流動性和外國子行的清

3、償力；母國監(jiān)督外國分行的清償力和外國子行的流動性。東道國與母國間應(yīng)密切合作，互通信息。 1983 年，巴塞爾委員會對1975 年協(xié)議進(jìn)行了修訂，頒布了現(xiàn)行的巴塞爾協(xié)定 ， 該協(xié)定在 1975 年協(xié)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步吸收了銀行 “并表監(jiān)管法” ， 并對母國與東道國在監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任上進(jìn)行了可行的劃分。1992 年， 巴塞爾委員會推出了 國際銀行集團(tuán)及其跨境機(jī)構(gòu)監(jiān)督的監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了所有的國際性銀行集團(tuán)都要接受母國的統(tǒng)一監(jiān)管；跨國銀行的海外設(shè)立須經(jīng)過東道國與母國的雙重審批；母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)獲取信息；東道國有權(quán)拒絕不符合最低標(biāo)準(zhǔn)的外國銀行的設(shè)立等四項最低標(biāo)準(zhǔn)。為實施上述標(biāo)準(zhǔn)， 1996 年巴塞爾委員

4、會又發(fā)布了跨國銀行業(yè)監(jiān)管 ，就如何克服有效并表監(jiān)管的障礙提出了 29 項合作建議，為母國并表監(jiān)管的實施提供了一套切實可行的參考答案。上述一系列文件確立了跨國金融監(jiān)管國際合作的兩大基石。4、有效銀行監(jiān)管核心原則 巴塞爾委員會 1997 年 9 月發(fā)布的 有效銀行監(jiān)管核心原則 （簡稱 核心原則 ） 彌補(bǔ)了母國統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，對跨國銀行有效監(jiān)管問題作了明確而有針對性的規(guī)定。 可以說， 核心原則 使得國際性金融機(jī)構(gòu)與各國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對銀行業(yè)全方位監(jiān)管方而已經(jīng)趨同化。必將對國際銀行業(yè)的經(jīng)營與監(jiān)管產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)影響。二、中國現(xiàn)行銀行監(jiān)管法制的缺陷1、對境內(nèi)國有商業(yè)銀行監(jiān)管方向目前我國對境

5、內(nèi)國有商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管的法律體系是以中國人民銀行法和商業(yè)銀行法 為主體， 配之以一系列法律、 法規(guī)及部門規(guī)章。 根據(jù) 中國人民銀行法 的規(guī)定，為了維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，中國人民銀行依法對金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理。人民銀行擁有廣泛的監(jiān)管權(quán)力。但在實際中，我國在對境內(nèi)國有商業(yè)銀行監(jiān)管方面仍存在許多問題，主要體現(xiàn)在：首先從監(jiān)管主體方面看，人民銀行的獨立性地位尚未完全確立。在實踐中，由于受到來自地方政府的壓力，監(jiān)管作用被弱化。人民銀行內(nèi)部，各部門各自為政，導(dǎo)致銀行監(jiān)管的條塊分割和中心支行監(jiān)管部門與監(jiān)管辦“爭相監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”的現(xiàn)象。其次在監(jiān)管對象方面，我國原有專業(yè)銀行正處在向現(xiàn)代商業(yè)銀行

6、轉(zhuǎn)軌的過程中，由于歷史的包袱和不規(guī)范的操作，至今尚未達(dá)到商業(yè)銀行法所要求的自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧、自我約束。再次在監(jiān)督依據(jù)方面，根據(jù)巴塞爾核心原則的規(guī)定，完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施是有效銀行監(jiān)管的基本要素。 近幾年來， 我國陸續(xù)頒布了 中國人民銀行法 、 商業(yè)銀行法、 票據(jù)法、 證券法等一批重要法律，而且還頒布了大量規(guī)范商業(yè)銀行運作和管理的條例和規(guī)章，但在立法建設(shè)上仍有不足。至今我國仍有一些重要的法律法規(guī)如信托法 、 期貨法 、商業(yè)銀行監(jiān)管條例等尚未出臺，巳出臺的幾部金融大法中有關(guān)銀行監(jiān)管方面的條文過于原則、沒有相應(yīng)的實施條例，可操作性不強(qiáng)。在立法取向上，尚未建立起金融風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警和控制機(jī)

7、制的法律框架。第四在監(jiān)管實施方面，有關(guān)監(jiān)管人員對有關(guān)法律、法規(guī)的不了解和對業(yè)務(wù)的不熟悉使監(jiān)管效率不高； 執(zhí)法不嚴(yán)也導(dǎo)致風(fēng)險得不到有效控制， 致使其不斷累積。由于缺乏監(jiān)管依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)管制度的建設(shè)滯后于銀行實踐。2、對跨國銀行的監(jiān)管方面為了適應(yīng)金融業(yè)對外開放的形勢， 1994 年 4 月我國頒布了 境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法 ，1994 年 12 月頒布了中國人民銀行外資金融機(jī)構(gòu)管理條件 （以下簡稱管理條件 ， 1995年頒布的商業(yè)銀行法同樣也適用于外資金融機(jī)構(gòu)， 1996 年 4 月頒布了外國金融機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法等等。應(yīng)該說，我國對外銀行監(jiān)管法制有了很大進(jìn)步，但是仍存在不足。總的說來，還是“重

8、事前審批監(jiān)管” ， “輕事中業(yè)務(wù)監(jiān)管和事后財務(wù)監(jiān)管” 。此外，在與外資銀行母國進(jìn)行監(jiān)管國際合作方面的力度還不夠，信息交流不暢。三、借鑒巴塞爾協(xié)議，完善我國銀行監(jiān)管法制1、建立健全我國銀行監(jiān)管法制，全面推行風(fēng)險管理核心原則要求銀行實行穩(wěn)健經(jīng)營，全面推行風(fēng)險管理。為此，我國應(yīng)繼續(xù)建立 健全銀行監(jiān)管法制。對于已經(jīng)不適應(yīng)有關(guān)形勢的法規(guī)要予以廢除或加以修改，對已制定出的過于原則、不易操作的法律法規(guī)要加以細(xì)化。在立法時要注意減少與其他部門法律規(guī)范的相互沖突。實行風(fēng)險管理是核心原則所強(qiáng)調(diào)的。對于各種風(fēng)險的控制要建立科學(xué)的量化模型，并要求一定的資本金。同時，在履行監(jiān)管職能時，現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管、合規(guī)性監(jiān)管與

9、風(fēng)險性監(jiān)管要兼顧，并形成制度，要確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。2、提高銀行資本充足率、改善銀行資本結(jié)構(gòu)銀行資本充足率是巴塞爾協(xié)議所確定的金融審慎監(jiān)管的核心，我國在提高銀行資本充足率，改善銀行資本結(jié)構(gòu)上可采取以下途徑：第？，通過國家財政增資、降低金融機(jī)構(gòu)所得稅， 加速金融機(jī)構(gòu)資金流轉(zhuǎn)； 商業(yè)銀行應(yīng)降低貸款資產(chǎn)風(fēng)險度， 減少信用放款， 增加擔(dān)保、抵押放款， 提高貸款質(zhì)量和安全性。 降低風(fēng)險權(quán)數(shù)的資產(chǎn)比例。 風(fēng)險權(quán)數(shù)資產(chǎn)比例的降低， ？方面可提升資本充足率， 另？方面還可增加銀行盈利、 再從盈利分成中增加銀行資本； 第二，通過發(fā)行長期債券、固定資產(chǎn)重估、適當(dāng)提高準(zhǔn)備金比率等方式，增加附屬資本；第三、借鑒巴

10、塞爾協(xié)議，完善核心資本和附屬資本的定義，運用信用換算系數(shù)對不同類型的資產(chǎn)負(fù)債表外的業(yè)務(wù)項目和交易信用風(fēng)險進(jìn)行分析，把表外業(yè)務(wù)納入監(jiān)管。第四，建立科學(xué)的資本充足率監(jiān)測、 預(yù)警系統(tǒng)， 在計算方法上可參考巴塞爾委員會 1999 年 6 月 3 日最新頒布的 銀行資本充足新結(jié)構(gòu) ，銀行建立內(nèi)部資本充足目標(biāo)，并由監(jiān)管者審查，由市場約束。3、深化國有商業(yè)銀行改革，完善內(nèi)控機(jī)制，實現(xiàn)行業(yè)自律我國國有商業(yè)銀行應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)一步深化改革，明晰產(chǎn)權(quán)，政府不應(yīng)對商業(yè)銀行作出直接行政干預(yù)， 實現(xiàn) “政企分開” ， 國有商業(yè)銀行不再兼顧政策性業(yè)務(wù)， 這也是我國金融改革的前提。在核心原則 中， 內(nèi)部控制被納入持續(xù)銀行監(jiān)管安排

11、的一個重要方面而得到強(qiáng)調(diào)。銀行穩(wěn)健經(jīng)營的根本還是取決于銀行自身的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。4、加強(qiáng)國際合作，完善對跨國銀行的監(jiān)督核心原則中強(qiáng)調(diào)東道國和母國在對跨國銀行進(jìn)行監(jiān)管時都應(yīng)承擔(dān)各自的義務(wù)。對于東道國而言，健全涉外金融法制對跨國銀行實行有效監(jiān)管是十分必要的，所以，我國在涉外金融立法時，應(yīng)在既有的法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善各項監(jiān)管制度。其次，人民銀行也應(yīng)對跨國銀行實行全面風(fēng)險管理。建立系列風(fēng)險指標(biāo)，確保母行與分支行之間的信息交換，這也有利于建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。在監(jiān)管實施方面，借鑒巴塞爾協(xié)議中有關(guān)批準(zhǔn)制度，不但要繼續(xù)審慎地實行市場準(zhǔn)入許可，而且要改善監(jiān)管人員素質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，注重持續(xù)性監(jiān)管。由于跨國銀行的國際性以及